Sentencia de Tutela15 de diciembre de 2017

T-733 de 2017

✓Demandante Javier Rubio Rodriguez Y Otros·Demandado Empresa Cerro Matoso S.A. Y Otros

✓

Tema · dato duro

Consulta Previa Y Principio De Precaucion En Materia Ambiental. Afectacion A La Salud Y Al Medio Ambiente Por Explotacion De Niquel Por Cerromatoso.

Temas y subtemas del fallo

✓Lo que decide y analiza la sentencia, tal como lo indexó la relatoría de la Corte. Cada tema enlaza a todas las providencias que lo tratan.

Consulta Previa De Comunidades Indigenas Y Grupos Etnicos

Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarles directamente

Consulta Previa

Incluye proyectos de desarrollo como licencias ambientales, contratos de concesión y concesiones mineras
Características
Sentido y alcance de la etno-reparación

Contexto

Acepciones

Daño Ambiental

Concepto

Derecho Fundamental A La Consulta Previa En El Tiempo

Protección comprende proyectos que ya han venido ejecutándose en el tiempo pero que han sufrido modificaciones

Derecho A La Consulta Previa

Contenido y trascendencia
Objetivo
Evolución jurisprudencial
Vulneración por Empresa de Cerro Matoso al realizar modificaciones jurídicas y económicas sustanciales en Otrosí respecto a las actividades mineras de la empresa y al impacto que éstas tienen en su zona de influenc

Derechos Colectivos Al Medio Ambiente Sano Y Salud Publica

Ausencia de una normatividad clara, completa y suficiente para regular las emisiones de níquel y de hierro
Exposición a determinados niveles de níquel ocasiona graves perjuicios a la salud humana, los cuales van desde afecciones cutáneas y respiratorias, hasta la producción de cáncer de pulmón y aborto
Orden al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible regular de manera específica, clara y suficiente valores límite de concentración para el agua y el aire, respecto a las sustancias químicas
Existe una delicada situación de salud pública en área de influencia de mina de níquel, la cual se caracteriza por graves enfermedades cutáneas, pulmonares, oculares, entre otras

Derechos Fundamentales Al Medio Ambiente Y A La Salud

Orden a Cerro Matoso S.A. brindar atención integral y permanente en salud a las personas que se encuentren registradas en los censos y padezcan ciertas enfermedades
Orden a Cerro Matoso S.A. iniciar los trámites necesarios para la expedición de una nueva licencia ambiental

Elementos De La Responsabilidad Juridica Por El Daño Ambiental

Hecho generador del daño, el daño como tal y el nexo de causalidad entre ambos

Empresa Cerro Matoso S.A

Indemnización en abstracto ordenada era suficiente para reparar los daños demostrados relacionados con la salud y el ambiente sano
Al determinar que se deben implementar proyectos de salud, educación y agricultura, se traslada a una entidad privada, obligaciones constitucionales que le corresponden a las entidades estatales
La creación del Fondo Especial de Etnodesarrollo excede lo probado en el proceso de tutela

Derecho Ambiental

Principios rectores

Indemnizacion De Perjuicios En Tutela

Línea jurisprudencial

Licencia Ambiental

Finalidad

Licitud Del Decreto Y Practica De La Prueba

Se corrobora que el método y la técnica científica para realizar el dictamen pericial no incurrió en los errores alegados

Objeto De Prueba Y Medio De Prueba

Diferencias

Protección Del Medio Ambiente

Fin esencial del Estado

Pueblo Zenu

Localización histórica
Territorio donde actualmente habitan

Principio De Precaucion Ambiental

Contexto de incertidumbre acerca del riesgo
Naturaleza
Proporcionalidad de las decisiones
Representación de un daño grave o irreversible
Valoración científica del riesgo

Accion De Tutela Para La Proteccion Del Derecho A La Consulta Previa

Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados

Legitimacion En La Causa Por Activa Y Agencia Oficiosa En La Accion De Tutela

Requisitos

Comunidades Indigenas En El Area De Influencia De Cerro Matoso S.A.

Tiempo de permanencia

Consulta Previa Y Principio De Precaucion Ambiental

Afectación a la salud y al ambiente por explotación de níquel por Cerromatoso

Derecho Fundamental A La Consulta Previa Y El Proceso De Licenciamiento Ambiental

Relación

Derechos Fundamentales A La Consulta Previa, A La Salud Y Al Medio Ambiente Sano De Las Comunidades Etnicas

Orden a autoridades realizar consulta previa con comunidades, en la cual se establezcan medidas de prevención, mitigación y compensación ambiental

Empresa Cerro Matoso S.A.

Ha incurrido en irregularidades e imprecisiones a lo largo de treinta y cinco años de exploración y explotación minera y ha incumplido las obligaciones ambientales que le han sido impuestas
Panorama actual

Legitimacion Por Activa En Tutela De Comunidad Indigena

En representación de miembros de la comunidad

Obligatoriedad De La Consulta Previa A Comunidades Etnicas Sobre Medidas Que Los Afectan De Manera Directa

Lineamientos jurisprudenciales

Principio De Prevencion

Concepto
Proporcionalidad de las decisiones

Principio De Prevencion Ambiental

Aplicación

Situacion O Contexto Y Caso Concreto

Diferencias

Medio Ambiente En La Constitucion De 1991

Contenido

31 temas · 49 subtemas · fuente: índice temático de la relatoría

Reseña de la relatoría (lo que se alegó y se resolvió, en prosa)

Se pide al juez constitucional amparar los derechos fundamentales de varias comunidades indígenas que se consideran afectados con la firma de un otrosí al contrato suscrito entre la Agencia Nacional Minera y Cerro Matoso S.A. para la exploración y explotación de níquel, sin la realización de un proceso consultivo previo.

Mientras los actores alegan que dicho instrumento incluyó modificaciones que alteraron aspectos sustanciales del contrato original, la empresa demandada adujo que con él sólo se prorrogó su ejecución.

También argumentó que no era dable consultar la suscripción del otrosí, porque las actividades mineras no hacen parte de un nuevo contrato sino que las mismas se han desarrollo desde 1982, momento en el cual no se había reconocido el derecho fundamental a la consulta previa y ni siquiera se había promulgado la Constitución Política de 1991.

Se aborda temática relacionada con el derecho fundamental a la consulta previa en el tiempo . 2º.

La relación que se presenta entre el proceso de licenciamiento ambiental y la consulta previa. 3º.

Los principios rectores del derecho ambiental. 4º.

Los principios de precaución y prevención y, 5º.

Los derechos fundamentales al medio ambiente y a la salud.

La Corte no solo encuentra probada la afectación del derecho a la consulta previa, sino la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y al disfrute de un ambiente sano de los integrantes de las comunidades indígenas, como producto de diversas actuaciones de la empresa Cerro Matoso, entre las que se destacan: 1º.

Continuar sustentando sus actividades mineras en una licencia ambiental que data de 1981 que no se encuentra acorde con la Constitución, 2º.

Abstenerse de consultar a las comunidades étnicas afectadas a pesar de llevar más de tres décadas sin la posibilidad de participar efectivamente en las decisiones concernientes al complejo minero y 3º.

Incumplir la normatividad ambiental nacional y/o internacional, relacionada con los valores límite de concentración de hierro y níquel.

Se concluye que i).

La garantía de participación no se encuentra supeditada al inicio o creación de una nueva medida administrativa. ii) El ámbito de aplicación del derecho fundamental a la consulta previa no se circunscribe únicamente a un proceso administrativo de licenciamiento ambiental y, iii).

Se llevó a cabo un auténtico proceso de responsabilidad constitucional en el cual se ha acreditado la conducta, la culpa, el daño y el nexo causal que deben existir para declarar la obligación de indemnizar, para asegurar el goce efectivo de la garantía vulnerada.

Se CONCEDE el amparo y se imparten una serie de órdenes conducentes a hacer efectivo el goce de los derechos tutelados.

Entre las disposiciones que se destacan están la de financiar y poner en funcionamiento un Fondo Especial de Etnodesarrollo, que tenga por objeto general la reparación y compensación de las víctimas que desde una perspectiva colectiva y étnica (etnoreparación), en razón a los perjuicios causados durante décadas por la compañía minera accionada.

NOTA DE RELATORIA.

Mediante auto 616/18 se declara la nulidad de los ordinales octavo, noveno y décimo de la parte resolutiva de la presente providencia.

Texto de la relatoría · normalizado para lectura (mayúsculas → oración)

Qué decidió

Esta providencia no registra pronunciamientos de constitucionalidad. Es común en tutelas y autos, donde la decisión no recae sobre una norma.

Parte resolutiva (Resuelve)

✓Texto literal de la decisión, tal como consta en la sentencia. Complementa los pronunciamientos estructurados de arriba.

Ver la parte resolutiva (41 puntos)

PRIMERO. LEVANTAR la suspension de los terminos para fallar, dispuesta por Auto del 13 de marzo de 2014.
SEGUNDO. (Expediente No.: T-4.126.294) REVOCAR la sentencia proferida el 15 de julio de 2013, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Monteria, dentro de la accion de tutela formulada por el ciudadano Javier Rubio Rodriguez contra BHP Billiton, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Minas y Energia, el Ministerio de Salud y Proteccion Social, la Corporacion de los Valles del Sinu y San Jorge -CVS, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, y el Instituto Colombiano de Geologia y Mineria -INGEOMINAS-. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo formulado por falta de legitimacion por activa.
TERCERO. (Expediente No.: T-4.298.584) REVOCAR el fallo proferido el 16 de diciembre de 2013, por la Seccion Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual confirmo la sentencia de primera instancia emitida el 31 de julio de 2013 por la Subseccion B de la Seccion Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la accion de tutela formulada por el Gobernador y Cacique Mayor del Resguardo Indigena Zenu del Alto San Jorge, Israel Manuel Aguilar Solano, y el Presidente del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de San Jose de Ure, Luis Hernan Jacobo, contra el Ministerio de Minas y Energia, la Agencia Nacional de Mineria y la empresa Cerro Matoso S.A. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la consulta previa, a la salud y al disfrute de un medio ambiente sano de las comunidades etnicas Bocas de Ure, Centro America, Guacari-La Odisea, Pueblo Flecha, Puente Ure, Puerto Colombia, Torno Rojo y el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de San Jose de Ure.
CUARTO. ORDENAR a la Direccion de Consulta Previa del Ministerio del Interior que, con la participacion de la empresa Cerro Matoso S.A., en coordinacion con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Salud y Proteccion Social, en un plazo maximo de un (1) ano, contado a partir de la notificacion de la presente sentencia, realice una consulta previa con las comunidades Bocas de Ure, Centro America, Guacari-La Odisea, Pueblo Flecha, Puente Ure, Puerto Colombia, Torno Rojo y el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de San Jose de Ure, en la cual se establezcan medidas de prevencion, mitigacion y compensacion ambiental respecto a los perjuicios que pudiere ocasionar la continuacion de las labores extractivas por parte de la empresa Cerro Matoso S.A.
Para la realizacion del proceso consultivo se tendran en cuenta los siguientes factores: (i) La suscripcion del Otrosi No. 4 de 2012 al Contrato No. 051-96M; (ii) La duracion estimada de las actividades de exploracion y explotacion de Cerro Matoso S.A. en todo el complejo minero; y (iii) Los hallazgos contemplados en esta sentencia en materia de afectaciones al medio ambiente y a la salud.
Entre las estrategias especificas de proteccion a adoptar se deberan incluir: (i) Medidas tendientes a la descontaminacion del ecosistema (aire, suelo y cuerpos de agua); (ii) Adopcion de metodos tecnicos que impidan el levantamiento y la dispersion de material particulado; (iii) Restauracion de la cuenca hidrica del Cano Zaino; (iv) Restablecimiento de la capacidad productiva de los terrenos afectados; (v) Recuperacion del paisaje; y, (vi) Aislamiento del complejo minero mediante barreras artificiales y/o naturales.
La implementacion de estas medidas se realizara de acuerdo con un enfoque diferencial respecto al grado de cercania que tiene cada comunidad con el area de explotacion y el centro industrial de Cerro Matoso S.A.
QUINTO. ORDENAR a la empresa Cerro Matoso S.A. que, dentro de un plazo de tres (3) meses, contado desde la finalizacion del proceso consultivo, inicie los tramites necesarios para la expedicion de una nueva licencia ambiental que: (i) Se fundamente en las obligaciones asumidas en la consulta previa; (ii) Incluya instrumentos necesarios, suficientes y eficaces para corregir los impactos ambientales de sus operaciones hasta el tiempo estimado de su finalizacion; y (iii) Garantice la salud de las personas que habitan las poblaciones accionantes, asi como la proteccion del medio ambiente conforme a los estandares constitucionales vigentes.
SEXTO. ORDENAR al Ministerio de Salud y Proteccion Social que, dentro del mes siguiente a la notificacion de esta providencia, constituya una Brigada de Salud, que dentro de los seis (6) meses siguientes a su constitucion: (i) Haga una valoracion medica de las personas que se encuentren registradas en los censos del Ministerio del Interior como integrantes de las comunidades Bocas de Ure, Centro America, Guacari-La Odisea, Pueblo Flecha, Puente Ure, Puerto Colombia, Torno Rojo asi como del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de San Jose de Ure; (ii) Construya el perfil epidemiologico de esas comunidades y de sus integrantes; (iii) Haga entrega de los resultados de la valoracion medica y del referido perfil a esas personas; y, (iv) Presente un informe del cumplimiento de la orden, la actividad desarrollada por la Brigada de Salud y sus resultados, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEPTIMO. ORDENAR a la empresa Cerro Matoso S.A. que brinde atencion integral y permanente en salud a las personas que se encuentren registradas en los censos del Ministerio del Interior como integrantes de las comunidades Bocas de Ure, Centro America, Guacari-La Odisea, Pueblo Flecha, Puente Ure, Puerto Colombia, Torno Rojo asi como del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de San Jose de Ure; y padezcan alguna de las siguientes enfermedades: cancer de pulmon, atelectasia plana, silicosis, linfangitis carcinomatosa, neumoconiosis reumatoide, nodulos calcificados en el pulmon, enfermedad pulmonar obstructiva cronica, dermatitis, bandas parenquimatosas, sindrome de Caplan, sarcoma pulmonar, fibromas, niveles elevados de niquel en sangre u orina, engrosamiento de la cisura pulmonar, mesotelioma, lesiones pruriginosas, pitiriasis u otras afecciones de salud que tengan relacion con las operaciones extractivas de la empresa.
Las personas valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tendran derecho a solicitar sus resultados clinicos con el fin de acreditar su estado de salud.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, juez de primera instancia (Expediente T-4.298.584), sera la autoridad judicial competente para verificar el cumplimiento de la presente providencia y determinar, en caso de duda, quienes tienen derecho a una atencion integral y permanente.
OCTAVO. CONDENAR EN ABSTRACTO, en los terminos del articulo 25 del Decreto 2591 de 1991, a la empresa Cerro Matoso S.A. al pago de los perjuicios causados a los integrantes de las comunidades Bocas de Ure, Centro America, Guacari-La Odisea, Pueblo Flecha, Puente Ure, Puerto Colombia, Torno Rojo y el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de San Jose de Ure, de conformidad con los hechos probados en esta providencia.
La liquidacion respectiva se realizara ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante tramites incidentales que deberan ser resueltos en un termino maximo de seis (6) meses. Para ello, la Secretaria General de la Corte Constitucional remitira inmediatamente copias de toda la actuacion surtida en el proceso.
La reparacion especifica de cada peticionario se sustentara estrictamente en los hechos que acredite ante el Tribunal y tendra como fundamento los siguientes criterios orientadores:
I. En relacion con las enfermedades mencionadas en el numeral anterior, se deberan resarcir: (i) Los gastos erogados respecto a tratamientos clinicos y adquisicion de medicamentos; (ii) La perdida de capacidad laboral generada por la enfermedad; y (iii) La congoja interna, dolor o sufrimiento causado.
II. Respecto a los danos al medio ambiente que tengan consecuencias patrimoniales individuales, se indemnizaran: (i) Los cultivos o cosechas que se hayan visto deteriorados como producto de la contaminacion ambiental; y (ii) Las perdidas economicas causadas por la disminucion de productividad agricola y/o pesquera.
NOVENO. ORDENAR a la empresa Cerro Matoso S.A. que, dentro de los nueve (9) meses siguientes a la notificacion de esta providencia, cree, financie y ponga en funcionamiento un Fondo Especial de Etnodesarrollo, bajo el estricto cumplimiento de los siguientes lineamientos:
i) El Fondo tendra una naturaleza privada y sera administrado por la empresa Cerro Matoso S.A.;
ii) Su objeto general sera la reparacion y compensacion de las victimas desde una perspectiva colectiva y etnica -etnoreparacion-, en razon a los perjuicios causados durante decadas por la compania minera;
iii) Los recursos seran utilizados especificamente para atender las necesidades que aquejan a las comunidades accionantes y que comprometen su supervivencia fisica, cultural y espiritual;
iv) Como producto de lo anterior, se implementaran proyectos de salud, ambientales, educativos y de actividades productivas (agricultura), asi como, estrategias adicionales de reparacion simbolica con las poblaciones afectadas;
v) La duracion del Fondo y su modo especifico de financiacion seran establecidos atendiendo la gravedad de las afectaciones causadas, los anos de explotacion minera hasta la fecha y la proyeccion en el tiempo de la misma, todo lo cual se llevara a cabo con la colaboracion de la relatoria especial de seguimiento dispuesta en el resolutivo
decimo.
cuarto. de esta providencia.
Para el efectivo cumplimiento de esta orden, la empresa Cerro Matoso S.A. presentara el proyecto de creacion e implementacion del Fondo a las comunidades accionantes y a la relatoria especial de seguimiento, de que trata la orden
decimo. cuarta, dentro del mes siguiente a la creacion de esa relatoria, con el proposito de acordar su puesta en funcionamiento.
DECIMO. ADVERTIR a Cerro Matoso S.A. que, el incumplimiento de las ordenes proferidas en esta sentencia o de las obligaciones asumidas en el proceso consultivo, dara lugar a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de sus competencias previstas para obtener la eficacia del amparo constitucional aqui decretado, ordene la suspension de sus actividades extractivas.
DECIMO.
PRIMERO. ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el termino de seis (6) meses contado a partir de la notificacion de la providencia, (i) Regule de manera especifica, clara y suficiente valores limite de concentracion para el agua y el aire, respecto a las sustancias quimicas de hierro y niquel; y (ii) Ajuste los instrumentos normativos a que haya lugar, de conformidad con los estandares de la Organizacion Mundial de la Salud.
DECIMO.
SEGUNDO. ORDENAR a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y a la Corporacion Autonoma Regional de los Valles del Sinu y San Jorge -CVS- que, de manera coordinada y con base en las consideraciones del presente fallo, adopten los ajustes administrativos necesarios para la realizacion de un control ambiental estricto y efectivo sobre las actividades extractivas de la empresa Cerro Matoso S.A. y el cumplimiento de las medidas de mitigacion, prevencion y compensacion que se acuerden en el proceso consultivo.
DECIMO.
TERCERO. ADVERTIR al Ministerio de Salud y Proteccion Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, y a las Secretarias de Salud del Departamento de Cordoba y de los municipios de Montelibano, Puerto Libertador y San Jose de Ure, sobre la existencia de una situacion epidemica de tuberculosis en la zona aledana al complejo minero de Cerro Matoso S.A., para que en ejercicio de sus competencias, adopten todas las medidas necesarias para la proteccion de la salud de sus pobladores, con aplicacion de los criterios derivados de los amparos constitucionales aqui dispuestos.
DECIMO.
CUARTO. ORDENAR a la Procuraduria General de la Nacion, a la Defensoria del Pueblo y a la Contraloria General de la Republica que, de conformidad con sus competencias legales y constitucionales, establezcan una relatoria especial integrada por funcionarios expertos en los diversos temas que abarca el presente asunto, cuyo proposito principal sera coordinar, acompanar y supervisar el cumplimiento y ejecucion de todas las ordenes proferidas en los numerales anteriores.
Dicho proceso sera liderado y coordinado por la Procuraduria General de la Nacion, quien rendira informes y estara bajo la supervision general del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (juez de primera instancia en el tramite de tutela) y de la Corte Constitucional, quien en todo caso, se reserva la competencia para verificar el cumplimiento de las ordenes proferidas en esta providencia.
Para este efecto, la Procuraduria General de la Nacion convocara la relatoria especial y las comunidades accionantes, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificacion de esta sentencia, con el objeto de establecer cronogramas, metas e indicadores de cumplimiento necesarios para la efectiva implementacion del fallo.
Adicionalmente, la Procuraduria General de la Nacion, en conjunto con la Defensoria del Pueblo y la Contraloria General de la Republica, debera entregar un reporte anual de su gestion, con indicadores de cumplimiento de las ordenes proferidas, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Corte Constitucional.
DECIMO.
QUINTO. Librense por Secretaria, las comunicaciones aludidas en el articulo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Texto literal · fuente: parte resolutiva de la sentencia

La Sala que decidió

Distinguimos quién consta en la sentencia (firma, voto o aclaración) de quién probablemente integraba la Corte esa fecha. La diferencia se ve por color y por forma.

Consta en la sentenciaN1 · dato duro

Alejandro Linares Cantillo

Impedido

✓

Antonio José Lizarazo Ocampo

Magistrado

✓

Carlos Libardo Bernal Pulido