Acerca De Las Funciones Administrativas En Procesos Disciplinarios

REF: ACERCA DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS EN PROCESOS DISCIPLINARIOS. Me remito a las comunicaciones radicadas en esta entidad con los números y fechas de la referencia, mediante las cuales se solicita concepto sobre los siguientes aspectos, con respecto a la función administrativa de ejercer el poder disciplinario así: 1. En los procesos disciplinarios que en ejercicio de funciones administrativas dictan los Superintendentes Delegados, debe entenderse que estas decisiones generan doctrina 2. Si en los procesos dictados en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se adelantan en esa Superintendencia en las Delegaturas de Procedimientos mercantiles y Procedimientos de Insolvencia se genera en las decisiones, jurisprudencia. 3. Se sirva informar frente a dos situaciones similares, qué debe primar si la doctrina que se dicta en ejercicio de funciones administrativas o si debe primar la jurisprudencia que se dicta en ejercicio de las facultades jurisdiccionales. Sobre el particular se debe sealar que en atención al derecho de petición en la modalidad de consulta, la Superintendencia con fundamento en los Artículos 14 y 28 de la Ley 1755 de 2015, que sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo emite un concepto de carácter general sobre las materias a su cargo, mas no en relación con una sociedad o situación en particular, razón por la cual sus respuestas en esta instancia no son vinculantes ni comprometen la responsabilidad de la entidad. Al respecto de la primera inquietud es de indicar que la doctrina como principio general del derecho es el conjunto de trabajos científicos que en relación con el Derecho en general, con una de sus áreas, o con un específico ordenamiento jurídico, elaboran autores expertos este tipo de trabajos puede desarrollarse en diferentes niveles y, en esa medida, podrá describir o caracterizar un sector del derecho positivo dimensión descriptiva, conceptualizar o sistematizar las categorías que lo explican o fundamentan dimensión analítica o conceptual, o formular críticas a los regímenes jurídicos existentes dimensión normativa o propositiva1: 1 Corte Constitucional. Sentencia C-284 13 de mayo de 2015. M.P: Doctor MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. Disponible 2 Item. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-037 26 de enero de 2000. M.P: Doctor VLADIMIRO NARANJO MESA. La Corte ha destacado la importancia de este criterio conjuntamente con la jurisprudencia- para identificar el denominado derecho viviente y precisar el objeto de control de constitucionalidad. En todo caso, ha advertido que la valoración de la opinión de los doctrinantes debe realizarse con cuidado dado que ella no basta por sí sola para que se configure un derecho viviente. En ese contexto no es lo mismo la opinión de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de muchos tratadistas y, adicionalmente, la autoridad académica del doctrinante naturalmente le confiere un valor especial. En atención a la caracterización de la doctrina en los anteriores términos, este Tribunal ha advertido una suerte de primacía de la jurisprudencia. En ese sentido sealó que acudir exclusivamente a la doctrina cuando el sentido de un concepto y los alcances de una institución han sido fijados por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque i. Impide al juez constitucional apreciar cuál es el significado real de las normas juzgadas dentro del proceso de adjudicación- y porque ii. no brinda elementos de juicio relevantes para analizar la función que éstas cumplen en el Estado y en la sociedad. Por ello también ha sealado que el juez que en sus actuaciones decide no atender a este criterio auxiliar, o encuentra que en determinado caso debe decidir contradiciendo la opinión mayoritaria de los doctrinantes, no por eso incurre en una actuación de hecho.2 Prima facie, excluye que la norma se refiera a los conceptos vertidos por los tratadistas en sus estudios o publicaciones, pues nuestra tradición jurídica colombiana no ha considerado a la doctrina así entendida como fuente formal del derecho, aunque si como fuente material. En este sentido es considerada como factor o elemento que puede llegar a determinar el contenido de las normas, mas no como expresión de preceptos vinculantes propiamente dichos. Entiende entonces la Corte, que la frase hace relación a la jurisprudencia, más no a la constitucional, pues la referencia a la legal es explícita.3.subrayado fuera del texto. Ahora bien, frente al derecho disciplinario lo que se impone entonces es la tipicidad de las conductas y las sanciones pertinentes frente a las mismas como principio de legalidad y expresión del debido proceso, en ese sentido determinó el Consejo de Estado: La tipicidad como categoría dogmática del derecho disciplinario encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso que implica que nadie puede ser juzgado si no por una infracción, falta o delito descrito previamente por la ley. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política impone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En términos de la Corte Constitucional este principio cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro proteger la seguridad jurídica. Así las cosas, le corresponde exclusivamente al legislador definir, de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso en su ejercicio. El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido. El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley.4. subrayado nuestro 5 .. En efecto, el método sistemático apela a encontrar el sentido de las disposiciones a partir de la comparación con otras normas que pertenecen al orden jurídico legal y que guardan relación con aquella . Corte Constitucional. Sentencia C- 054 16 de febrero de 2016. M.P: Doctor Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en: 6 Si bien dicha doctrina no es vinculante, dado que en ninguno de tales casos fue parte la República de Colombia,, ésta sí resulta relevante para fijar, por medio de la interpretación sistemática y armónica con la Constitución, el parámetro de juzgamiento. Corte Constitucional. Sentencia C-086 27 de febrero de 2019. M.P. Doctor Luis Guillermo Guerrero Pérez. Disponible en: http:www.suin-juriscol.gov.coviewDocument.aspid30036342 Para determinar así que la doctrina ha sido entendida como, un criterio auxiliar de interpretación, sin embargo, no configura la norma, ni la desplaza, razón por la cual en la adecuación de un caso disciplinario las autoridades están sometidas a la aplicación de la norma, que en sentido amplio exigen en ocasiones un proceso de hermenéutica sistemática5 6. Siendo así que la doctrina, pueda ser utilizada como criterio de interpretación respecto a cómo entender algunos pormenores descritos en la norma con motivo de la aplicación de la misma, pero no desplazará a la ley positiva. http:www.suin-juriscol.gov.coviewDocument.aspid30036342 Ahora bien, frente a la segunda inquietud, las decisiones proferidas por parte de las Delegaturas con facultades jurisprudenciales, es necesario indicar que en efecto las mismas conforman jurisprudencia en materia societaria, en este sentido y frente al término de precedente judicial horizontal, determinó la Corte Constitucional en sentencia de unificación que: En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha definido el precedente judicial como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo. Así mismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares. Se puede clasificar el precedente en dos categorías: i el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario y ii el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución. Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. En sede de control abstracto, la Corte también resaltó la importancia de la carga argumentativa para justificar el apartamiento del precedente judicial, en los siguientes términos: Asimismo, la carga argumentativa del juez que se desliga del precedente implica una exigencia tal, que si él no realiza una debida justificación de las razones que lo alejaron de tal precedente constitucional se genera un defecto que puede viciar la decisión. El desconocimiento, sin debida justificación, del precedente judicial configura un defecto sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales sea éste precedente horizontal o vertical, en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe. Por lo cual y a pesar de la regla general de obligatoriedad del precedente judicial, siempre que el juez exprese contundentemente las razones válidas que lo llevaron a apartarse del precedente constitucional, su decisión será legítima y acorde a las disposiciones legales y constitucionales.7. subrayado fuera del texto 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-354 25 de mayo de 2017. M.P. Doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. Disponible 8 ACTOS DISCIPLINARIOS Son verdaderas actos administrativos sujetas a control judicial por parte del contencioso administrativo ACTOS DISCIPLINARIOS DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JURDICATURA No son actos administrativos por expedirse en ejercicio de función jurisdiccional Esta Corporación Judicial ha sido enfática en sealar que los actos de control disciplinario adoptados por cualquier entidad estatal en alguno de sus ámbitos interno o externo, expedidos en ejercicio del Ius Puniendi, constituyen ejercicio de la función administrativa y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que aquellos no son actos que manifiesten el ejercicio de la función jurisdiccional, a diferencia de las decisiones disciplinarias proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura que no son susceptibles de control judicial. Consejo de de mayo de 2016. C.P: Doctor Gabriel Valbuena Hernández. Disponible en: https:www.funcionpublica.gov.coevagestornormativonormapdf.phpi78404. 9 Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta 30 días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta 30 días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente sealados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta 30 días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código. 10 La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de este mandato, el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho art.1 CP- y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución art.2- de la jerarquía superior de la Constitución art.4- del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6, 121 y 123 CP del debido proceso y principio de legalidad art.29 CP del derecho a la igualdad art.13 CP- del postulado de ceimiento a la buena fe de las autoridades públicas art.83 CP- de los principios de la función administrativa art. 209 CP- de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior así como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta Política.. Corte Constitucional. Sentencia C 539 6 de julio de 11.htm. De lo anteriormente expuesto es claro que las decisiones proferidas por las autoridades con funciones judiciales generan jurisprudencia sobre la materia de que se trata y en consecuencia estas decisiones constituyen precedente para futuras decisiones. Frente a la tercera inquietud, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la naturaleza de los actos disciplinarios, sealando que son verdaderos actos administrativos, que se encuentran sujetos al control jurisdiccional por parte de la justicia de lo Contencioso Administrativo y solo las decisiones proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura son de naturaleza jurisdiccional.8 Ahora bien, para los procesos de carácter administrativo, el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 determinó un mecanismo para hacer efectiva la jurisprudencia del Consejo de Estado, siendo así plausible que a través de la extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, las autoridades administrativas le den cumplimiento a lo allí determinado, siempre y cuando se cumplan los postulados correspondientes de la misma9. Igualmente, por vía constitucional se ha determinado por la Corte que todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional.10 Para terminar entonces, la doctrina y la jurisprudencia son criterios auxiliares de interpretación de acuerdo con la norma vigente, no obstante, la jurisprudencia a través de diferentes fuentes de tipo legal, ha sido concebida como fuente obligatorio de cumplimiento en la medida que cumple con los requisitos de la norma que crea su obligatoriedad, siendo así criterio de obligatorio cumplimiento, como lo es el precedente judicial de las altas cortes o en el caso de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, que por extensión puede ser aplicada por las autoridades administrativas. De tal manera que frente a su pregunta en el caso de decisiones proferidas por autoridades judiciales priman los precedentes sobre la doctrina proferida por los autores dado que, aunque se trata de dos fuentes subsidiarias del derecho a la jurisprudencia se le ha dado el carácter de obligatorio cumplimiento al considerarse precedente, y en el caso de las decisiones administrativas, la doctrina creada es fuente subsidiaria del derecho. De conformidad con lo expuesto, se responde de manera cabal la consulta, incluyendo los mecanismos legales que la ley otorga a las sociedades en caso de mora en el pago del capital social por parte de los accionistas, esto teniendo como base fundamental los conceptos reiterados en cada ítem particular, no sin antes reiterar que los efectos del presente pronunciamiento son los descritos en el artículo 28 la Ley 1755 de 2015 y que en la Página WEB de ésta entidad puede consultar directamente la normatividad, los conceptos que la misma emite sobre las materias de su competencia y la Circular Básica Jurídica, entre otros.