SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA T-608 13DERECHO FUNDAMENTAL A LA INFORMACION PUBLICA-Finalidad (Salvamento parcial de voto)El acceso a la información pública, consagrado en el artículo 74 de la Carta Política, ha sido definido por la Corte como un derecho fundamental que facilita el control ciudadano y que, en esa medida, permite combatir la corrupción, salvaguardar el derecho a la memoria histórica de la sociedad, satisfacer el derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones a los derechos humanos y cumplir otros propósitos vinculados a la garantía de un Estado democrático y respetuoso de los derechos fundamentales.DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Cualquier ciudadano puede conocer la información que reposa en las instituciones del Estado, a menos que su divulgación haya sido limitada por la ley (Salvamento parcial de voto)DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Se debió ordenar la entrega de una “copia íntegra, auténtica y gratuita” de los apartes de la decisión que interesaba a la accionante, o en su defecto, expedición de acto administrativo que resolviera solicitud de reparación (Salvamento parcial de voto) Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Octava de Revisión, procedo a explicar las razones que me impiden acompañar la decisión adoptada en la Sentencia T-608 de 2013. Primero que todo, debo aclarar que concuerdo con que la UARIV debe informar a la accionante, María Enolia Soto, las razones por las cuales se abstuvo de reconocerle a su hijo la calidad de víctima del conflicto armado interno. No obstante, estimo que la orden de protección que la Sala de Revisión impartió en ese sentido debió derivarse del amparo de los derechos al debido proceso y a la reparación administrativa de la señora Soto–este último en su faceta procedimental de accesibilidad-, y no del de su derecho de acceso a la información pública, el cual es ajeno al asunto objeto de revisión. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo siguiente.1. El acceso a la información pública, consagrado en el artículo 74 de la Carta Política, ha sido definido por la Corte como un derecho fundamental que facilita el control ciudadano y que, en esa medida, permite combatir la corrupción, salvaguardar el derecho a la memoria histórica de la sociedad, satisfacer el derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones a los derechos humanos y cumplir otros propósitos vinculados a la garantía de un Estado democrático y respetuoso de los derechos fundamentales. Dichas aspiraciones han conducido a identificarlo como una manifestación específica del derecho de petición que, a diferencia de este, puede reclamarse sin necesidad de acreditar un interés directo o una afectación personal, y que genera la obligación estatal correlativa de producir la información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público interesado.
2. El derecho de acceso a la información pública supone, en consecuencia, que cualquier ciudadano pueda conocer la información que reposa en las instituciones del Estado, a menos que su divulgación haya sido limitada por la ley y si, además, la reserva es adecuada, necesaria y proporcional para lograr un fin constitucionalmente legítimo. Por eso, la Corte lo ha protegido al comprobar que una entidad pública restringió la divulgación de una información de forma ilegítima, porque la reserva no había sido autorizada por el legislador; porque el funcionario que la impuso no motivó su decisión; porque la reserva no perseguía un fin constitucionalmente legítimo o no cumplía las exigencias de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad antes mencionadas.
3. La Sentencia T-608 de 2013 analizó el asunto objeto de revisión desde esa perspectiva, como si la accionante hubiera reclamado la vulneración de su derecho a obtener una información que, por ser pública, pudiera ser solicitada “por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito alguno”. Sin embargo, el relato de los antecedentes del fallo confirma que no fue esto lo que la motivó a instaurar la tutela, sino, concretamente, el hecho de que la UARIV se hubiera negado a notificarla sobre las razones que evaluó para resolver una situación que le incumbía exclusivamente a ella, relacionada, ni más ni menos, que con su eventual condición de víctima del conflicto armado y con la consecuente posibilidad de acceder a la reparación administrativa.
4. Tal circunstancia enfrentaba a la Sala con un dilema constitucional concreto, asociado a la falta de notificación de la parte motiva del citado acto administrativo y a la consecuente infracción de los derechos de defensa y contradicción de la peticionaria. Pese a esto, la Sala amparó el derecho de acceso a la información pública, sobre el supuesto de que la reserva alegada por la UARIV no era necesaria para garantizar la intimidad personal y familiar de las demás personas mencionadas en la decisión.
5. Aunque tal planteamiento condujo a una conclusión que comparto y que se ajusta al marco normativo y jurisprudencial sobre la materia -aquella de que “la decisión del Comité de Reparaciones de la UARIV de no reconocer como víctima del conflicto al hijo de la Sra. María Enolia debió ser debidamente motivada por la entidad y sus motivaciones debieron ser puestas en conocimiento de la accionante”- considero que el mismo resulta sumamente problemático frente a la garantía del debido proceso administrativo de la señora Soto y de quienes, enfrentados a una situación como la evaluada en esta oportunidad, exijan conocer las razones que tuvo en cuenta la administración para resolver un asunto que los afecta directamente.6. Al estudiar la razonabilidad de la reserva alegada por la UARIV, como si el caso objeto de examen hubiera tenido que ver con la negativa a difundir una información pública, la Sala avaló una actuación que contradice las obligaciones objetivas de las autoridades públicas frente a la motivación de sus decisiones y su notificación. Pretender que un acto administrativo de contenido particular y concreto no se le pueda notificar al principal interesado en el mismo, esto es, a aquella persona cuya situación jurídica será definida por la administración, es un contrasentido que además comporta un flagrante desconocimiento del papel que cumple la notificación de estas decisiones frente a la satisfacción de los derechos de contradicción, defensa y acceso a la administración de justicia.
7. Otra cosa es que la información reclamada por la señora Soto estuviera consignada en un acto administrativo que contenía datos relacionados con el eventual derecho a la reparación administrativa de otras víctimas del conflicto armado interno. Aunque esto tampoco autorizaba a la UARIV a desconocer su deber de notificación con fundamento en la pretendida reserva –pues es claro que la actora solo estaba interesada en conocer los apartes que aludían a la eventual condición de víctima de su hijo, para interponer el recurso de reposición correspondiente- sí ameritaba pronunciarse sobre la inconveniencia de que las solicitudes de reparación de un gran número de personas se resuelva de manera simultánea mediante un acto administrativo de alcance masivo, para luego, con fundamento en ello, alegar que los motivos en virtud de los cuales se definió la situación de cada uno de los peticionarios son reservados. La Sentencia T-608 de 2013, sin embargo, no indicó nada al respecto.
8. Estimo, de conformidad con lo expuesto, que la información reclamada por la señora Soto debía ser conocida por ella, no por las razones señaladas por la mayoría -que el derecho a la intimidad de los demás ciudadanos mencionados en el acto administrativo en cuestión podía protegerse por medios distintos a la reserva- sino en virtud de las obligaciones objetivas de la administración frente a la motivación y la publicidad de sus actuaciones. Circunscribir el problema jurídico al análisis de la eventual vulneración del debido proceso de la peticionaria, como en su oportunidad lo propuse, habría evitado confusiones sobre la posibilidad de subvertir las reglas que rigen la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, alegando una supuesta reserva que a los ciudadanos les es inoponible, cuando, como en este caso, la información que reclaman es de su interés exclusivo. Tal sugerencia, sin embargo, no fue acogida por la mayoría.9. Finalmente, debo manifestar mi inconformidad con el hecho de que la sentencia haya permitido realizar la notificación reclamada mediante un “comunicado particular que contenga los apartes del acto administrativo” que interesan a la accionante.El deber de la administración frente a la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto solo puede agotarse en las condiciones contempladas al respecto en la normativa correspondiente. Por ello, la sentencia debió ordenar la entrega de una “copia íntegra, auténtica y gratuita”de los apartes de la decisión que interesaban a la peticionaria o, en su defecto, la expedición de un nuevo acto administrativo que resolviera la solicitud de reparación, le informara los fundamentos de hecho y de derecho que se tuvieron en cuenta para resolverla y los recursos que proceden contra el mismo, así como los plazos y las autoridades ante quienes deben interponerse. Mientras la notificación no se surta en esas condiciones, la decisión adoptada por la UARIV no produce efectos frente a la señora Soto y, por lo tanto, le es inoponible. Fecha ut supraLUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- Folio 8 del cuaderno de la Corte. Folio 9 del cuaderno de la Corte. Folio 4 del cuaderno principal. Sentencia T-206 de 2013. Sentencia T-719 de 2003. Sentencia T-284 de 2010. En este caso, a la peticionaria le fue negada su inclusión en el RUPD (Hoy RUV) por cuanto en su declaración afirmó haber sido cultivadora de producto ilícitos, por lo cual, la entidad accionada concluyó que el desplazamiento no había sido resultado de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997. Al respecto, esta Corporación resolvió revocar la decisión que le negó el registro en el RUPD y, en su lugar, ordenar que se hiciera un estudio de si independientemente de su antecedente de cultivadora de productos ilícitos, su desplazamiento había sido producto del conflicto armado. Sentencia T-284 de 2010. Caso en el cual la Corte conoció de una acción de tutela interpuesta por un representante de la comunidad de paz de San José de Apartadó en contra del Ministerio de Defensa Nacional por no haberle suministrado los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en el lugar, fecha y hora en que ocurrieron las violaciones a los derechos humanos de esa comunidad. El Ministerio se opuso a esta solicitud aduciendo que la entrega de esa información sería violatoria de los derechos a la presunción de inocencia y al debido proceso de miembros de la Fuerza Pública a quienes el demandante relacionaba con hechos que constituyen graves violaciones de derechos humanos. Además indicó que los hechos denunciados por el actor estaban siendo investigados y que esas investigaciones gozaban de reserva. En esta oportunidad, la Corte decidió ordenar al Ministerio de Defensa el suministro de la información por considerar que la medida de reserva no cumple con los requisitos de necesidad y de estricta proporcionalidad que incorpora el examen estricto de la proporcionalidad de la medida. La accionante se encuentra clasificada en el SISBEN con un puntaje de 23,57. Folio 3 del cuaderno principal. En Salamina (Caldas) el tema de la guerrilla de las Farc en la subregión es marginal, comparado con el poder que tienen los narcotraficantes y las autodefensas. Según mapas del OBSERVATORIO DEL PROGRAMA PRESIDENCIAL DE DERECHOS HUMANOS Y DIH en los que se establece la ‘Localización de los grupos guerrilleros y de autodefensa en el Viejo Caldas’, se pudo comprobar que la región de Salamina se encuentra, desde la época del presunto homicidio de su hijo (Carlos Arturo Vidal Soto), asediada por Grupos de Autodefensa.Ver:.http: www.derechoshumanos.gov.co Observatorio Publicaciones documents 2010 Estu_Regionales 04_03_regiones viejo_caldas viejocaldas.pdf Sentencia T-172 de 2013. Sentencia T-481 de 1992. Sentencia T-957 de 2004. Sentencia T-395 de 2008. Ibíd. Sentencia T-679 de 2005. Ibíd. Sentencia C- 542 de 2005 Sentencia T-307 de 2099 Observación General No. 31 del Comité de Derechos Humanos, Sobre la naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los estados partes del Pacto, 26 de mayo de 2004. Sentencia T-158 94 M. En el mismo sentido ver la sentencia T-163 de 1994. Sentencia T-473 de 1992. Artículo 93, inciso 2 “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” Aprobado por la Ley 16 de 1972. Aprobado por la Ley 74 de 1968. Sentencia T-511 de 2010. Artículo 24 de la Ley 57 de 1985. Artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Ibíd. El artículo 27 reconoce la titularidad de todas las personas para consultar los documentos almacenados en los archivos públicos y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley. El inciso segundo de este precepto asigna a las autoridades responsables de los archivos públicos y privados la obligación de garantizar el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas cuyos datos reposan en dichos documentos. Les corresponderá por lo tanto a las primeras velar porque el acceso a tal información no afecte los derechos de terceros. El artículo 29 establece una restricción especial al acceso a documentos históricos que presenten deterioro físico manifiesto, en ese caso las instituciones suministrarán la información contenida en estos mediante un sistema de reproducción que no afecte la conservación del documento. Artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, el cual fue declarado inexequible mediante sentencia C-818 de 2011 con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. Ibíd. Artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, el cual fue declarado inexequible mediante sentencia C-818 de 2011 con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. Artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, el cual fue declarado inexequible mediante sentencia C-818 de 2011 con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. Comunicado de Prensa No. 18 de la Corte Constitucional de Colombia, mayo 8 y 9 de 2013, consultar en: http: www.corteconstitucional.gov.co comunicados No.%2018%20comunicado%2008%20y%2009%20de%20mayo%20de%202013.pdf Sentencia T-1025 de 2007. Ibíd. Sentencia T-074 de 1997. Así, la Corte en la sentencia T-1268 de 2001 tuteló el derecho de un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el acceso a una cierta información con el argumento de que la misma era objeto de reserva según un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo. Sentencia T-511 de 2010. Además, la sentencia C-038 de 1996 había señalado al respecto: “La publicidad como principio constitucional que informa el ejercicio del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales”. Sentencia T-511 de 2010. “El derecho a interponer recursos y a obtener reparación por violaciones graves de los derechos humanos: Guía para profesionales”, Comisión Internacional de Juristas, agosto de 2006, Bogotá. “Contenido y Alcance del Derecho a la Reparación: Instrumentos para la protección y observancia de los derechos de las víctimas”, Defensoría del Pueblo y GIZ, Consultar en línea: http: www.defensoria.org.co red anexos pdf 04 alcanceReparacion.pdf Ibíd. Adoptados por la Asamblea General de Naciones Unidas mediante su Resolución A RES 60147 del 16 de diciembre de 2005. Como ya se dijo, la anterior afirmación responde a que la misma se encuentra en situación de vulnerabilidad económica (Sisben 23,58), cuenta con 60 años edad y actualmente, reside en una zona de influencia de las autodefensas, como lo es Salamina (Caldas). Folio 4 del cuaderno principal. PROYECTO DE LEY NÚMERO 156 DE 2011 SENADO, 228 DE 2012 CÁMARA. Comunicado de Prensa No. 18 de la Corte Constitucional de Colombia, mayo 8 y 9 de 2013, consultado en: http: www.corteconstitucional.gov.co comunicados No.%2018%20comunicado%2008%20y%2009%20de%20mayo%20de%202013.pdf La Declaración Universal de Derechos Humanos (Art. 12), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 17.1), La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, Art. 11.2). Sentencia T-787 de 2004. Artículo 42 del Decreto 4800 de 2011. “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-1025 de 2010 (M.P. Manuel José Cepeda), T-705 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba), T-157 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) y T-511 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto). Sentencia T-414 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). El fallo, en efecto, consideró que la reserva alegada por la UARIV tuvo un fin constitucionalmente legítimo, porque buscaba proteger la intimidad de las demás personas a las que se les resolvió su solicitud de reparación administrativa en el mismo acto administrativo, y que fue adecuada para cumplir dicho objetivo. No obstante, concluyó que la misma no era necesaria, ya que el derecho a la intimidad de los demás particulares mencionados en el respectivo acto debió protegerse mediante otros mecanismos que no afectaran el derecho de la accionante a acceder a una información pública y le permitieran recurrir una decisión que le afectaba directamente. Pese a esto, precisó que la actora no tenía “ningún interés” en conocer las razones en virtud de las cuales se resolvieron las pretensiones de los demás solicitantes y que, por eso, ante la necesidad de proteger los derechos a la intimidad y a la seguridad de las víctimas, la UARIV no estaba obligada a darle a conocer la totalidad del acto administrativo. (Cfr. Numeral 20 de la Sentencia T-608 de 2013). La Sala debió considerar la naturaleza de los derechos fundamentales que suelen estar en juego en este tipo de discusiones y el amplio despliegue probatorio que se requiere para resolverlas. El Decreto 1290 de 2008, vigente para la época en que la señora Soto interpuso la solicitud de reparación administrativa, exigía, por ejemplo, que las decisiones sobre la calificación y acreditación de la calidad de víctima o beneficiario y el reconocimiento de medidas de reparación se apoyaran en material probatorio suficiente y, por ello, instaba a la Agencia Presidencial para la Acción Social a entrevistar personalmente al solicitante y a apoyar su informe en las fuentes humanas, documentales y técnicas que considerara necesarias. El artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, señala que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada para el efecto. La misma disposición señala que la diligencia de notificación involucra la entrega de una copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, y que el incumplimiento de cualquiera de esas exigencias invalida la notificación.