SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA A LA SENTENCIA T-527/25 Referencia: Expediente T-11.237.078 Acción de tutela formulada por Deiby Martínez Cortés contra la sociedad SOLLA S.A Magistrado sustanciador: Jorge Enrique Ibáñez Najar Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación presento las razones por las que me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la Sala Quinta de Revisión en relación con la Sentencia T-527 de 2025.
1. La providencia de la referencia estudió el caso de una persona que, en ejercicio de su derecho de petición, solicitó a la sociedad SOLLA S.A información relacionada con: (i) la composición y balance nutricional de sus productos. En particular, las fichas técnicas oficiales de cada fórmula, documentos oficiales y certificados de composición, así como los soportes de estudios científicos; (ii) los certificados de control de calidad y las pruebas microbiológicas realizadas en sus plantas en los últimos diez años, junto con el historial de inspecciones sanitarias practicadas por el ICA y el Invima; (iii) los aspectos regulatorios y las licencias para fabricar sus productos; (iv) copia de las declaraciones de renta de la empresa, además de ciertos aspectos contables y tributarios; y (v) los reportes de quejas, denuncias y procesos legales relacionados con la calidad de sus productos.
2. La empresa accionada negó la entrega de la información, al considerar, en términos generales, que esta se encontraba protegida por el régimen del secreto empresarial.
3. La Sentencia T-527 de 2025 concluyó que SOLLA S.A vulneró el derecho fundamental de petición, al limitarse a invocar de manera genérica la existencia de una reserva por secreto empresarial, sin clasificar la información requerida ni justificar, de forma concreta y suficiente, las razones fácticas y normativas que respaldaban dicha negativa. La Sala confirmó la orden impartida por el juez de primera instancia76. En criterio de la mayoría, la empresa estaba obligada a identificar la información presuntamente reservada y a exponer con precisión los fundamentos normativos que soportaran esa respuesta.
4. Comparto la decisión de amparar el derecho fundamental de petición del actor, en la medida en que la respuesta brindada en su momento por la empresa no fue clara, completa ni de fondo y, por tanto, incumplió el estándar jurisprudencial exigido para la satisfacción de este derecho77. Sin embargo, me aparto del remedio constitucional adoptado. A mi juicio, la Sala debió efectuar un análisis material acerca de si la información solicitada estaba o no amparada por una causal legítima de reserva y, con base en dicha conclusión, ordenar directamente la entrega de aquella que no lo estuviera al accionante, y negar la que sí se encontrara protegida.
5. En efecto, al examinar el carácter reservado de la información solicitada, considero que, con excepción de la información contable y tributaria, no quedó suficientemente probado que la decisión de no suministrar los datos requeridos encuadrara en los supuestos previstos en el artículo 260 de la Decisión 486 de la Comisión de la Comunidad Andina78. En consecuencia, no existían razones jurídicas suficientes para afirmar que la información pedida se encontrara protegida por dicha figura. Por ello, en las condiciones probatorias de este caso, la Sala debió ordenar de manera directa su entrega.
6. Como lo reseña la Sentencia T-527 de 2025, el accionante solicitó, entre otros, los siguientes grupos de información: (i) composición y balance nutricional; (ii) control de calidad y seguridad alimentaria; (iii) aspectos regulatorios y licencias; (iv) aspectos contables y tributarios; y (v) reportes de quejas, denuncias y procesos judiciales.
7. Al valorar el contenido de los puntos I, II, III y V advierto que no quedó probado que algunas de estas solicitudes se dirigiera a obtener y/o impactar el know how puro de la empresa, ni sus fórmulas industriales específicas o los procesos internos de fabricación. Por el contrario, prima facie y sin prueba en contrario, se trataba de información de naturaleza eminentemente regulatoria y de control, vinculada con el cumplimiento de estándares sanitarios, nutricionales y de calidad exigidos por las autoridades administrativas competentes. Así, la información pedida comprendía, por ejemplo, la composición garantizada de los productos, los niveles nutricionales, los certificados de control de calidad, las inspecciones sanitarias y los registros ante el ICA y el INVIMA.
8. Se trata, por tanto, de información respecto de la cual no se desvirtuó su carácter público y que, además, incide en la salud animal, la inocuidad alimentaria y la protección del consumidor, tal y como se expuso en el escrito de tutela. A mi juicio, su divulgación no compromete las ventajas competitivas de la empresa, mientras que sí cumple una función constitucional relevante en la garantía de derechos fundamentales. Por ello, no observo que exista una razón prima facie para mantener su confidencialidad. En ese sentido, considero que la Corte debió ordenar de manera directa su entrega, en vez de diferir esa decisión al ámbito de discrecionalidad de la empresa accionada.
9. En relación con el punto IV ad supra, considero que la información sobre aspectos contables y tributarios, a excepción de los estados financieros de la empresa, debe estar bajo reserva, conforme lo ordena el artículo 583 del Estatuto Tributario79. Tal y como se analizó en la Sentencia C-489 de 1995, esa norma busca salvaguardar el derecho a la intimidad económica de los contribuyentes. En este punto, no encuentro ninguna razón constitucional para levantar dicha reserva, pues no es posible establecer una relación clara y directa entre, de una parte, la información contable y financiera, y de otra, la salud pública, la seguridad alimentaria y el bienestar animal. Tampoco advierto la existencia de un interés general prevalente que justifique su divulgación.
10. En consecuencia, considero que la Sala debió adoptar un remedio constitucional más eficaz, consistente en ordenar la entrega directa de toda la información solicitada que no se encuentra bajo causal legítima de reserva, y negar solo la información relativa a los aspectos contables y tributarios amparados por el artículo 583 del Estatuto Tributario.
11. En virtud de lo anterior, aunque comparto la decisión de la mayoría de la Sala en cuanto amparó el derecho fundamental de petición, discrepo del remedio constitucional adoptado. A mi juicio, la Corte debió resolver de fondo el conflicto de acceso a la información en vez de limitarse a ordenar una nueva respuesta por parte de la empresa accionada. En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia T-527 de 2025. Fecha ut supra PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada 1 Expediente digital, archivo "0003EscritoTutela.pdf", pp. 6-10. 2 Ibid., p. 7. 3 Ibid., p. 8. 4 Id. 5 Ibid., p. 9. 6 Id. 7 Ibid., p. 6. 8 Ibid., 11-14. 9 Ibid. 10 Ibid., p. 3. 11 Ibid., pp. 4-5. 12 Expediente digital, archivo "002_0002ActaReparto.pdf". 13 Expediente digital, archivo "004_004AutoAdmite.pdf". 14 Expediente digital, archivo "0006RtaAccionada.pdf". 15 Expediente digital, archivo "0007FalloTutela.pdf". 16 Expediente digital, archivo "SALA 7-2025- AUTO DE SALA DE SELECCION DEL 29 DE JULIO DE 2025- NOTIFICADO EL 13 DE AGOSTO DE 2025.pdf". 17 Expediente digital, archivo "06. Respuesta auto decreto de pruebas.pdf". 18 Expediente digital, archivo "Expediente T-11.237.078 - Auto de pruebas.pdf". 19 Expediente digital, archivo "Auto de Pruebas Corte Constitucional Tutela Deiby Martinez.docx (1).pdf". 20 Expediente digital, archivos "ACTA SOLLA VALLE 2023.pdf" y "ACTA SOLLA VALLE 2024.pdf". 21 Expediente digital, archivo "SOLLA.zip". 22 Expediente digital, archivo "Respuesta_requerimiento_CORTE_CONSTITUCIONAL.pdf". 23 Expediente digital, archivo "20250923 Camara Balancados ANDI Respuesta Oficio Corte Constitucional.pdf". 24 Expediente digital, archivo "1250548.pdf". 25 Expediente digital, archivo "11. Memorial Descorre Pruebas Solla SA.pdf". 26 "Artículo
42. Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos: //
1. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de educación para proteger los derechos consagrados en los artículos 13, 15, 16,18,19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la Constitución. //
2. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de salud para proteger los derechos a la vida, a la intimidad, a la Igualdad y a la autonomía. //
3. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación de servicios públicos domiciliarios. //
4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización privada, contra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que motivó la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal organización. //
5. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud viole o amenace violar el artículo 17 de la Constitución. //
6. Cuando la entidad privada sea aquella contra quien se hubiere hecho la solicitud en ejercicio del hábeas data, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Constitución. //
7. Cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o erróneas. En este caso se deberá anexar la transcripción de la información o la copia de la publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada en condiciones que aseguren la eficacia de la misma. //
8. Cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas. //
9. Cuando la solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de quien se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite la tutela." 27 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2021. 28 Cfr., Corte Constitucional , sentencias T-268 de 2013 y T-490 de 2018. 29 Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-374 de 1998 y T-490 de 2018. 30 Es idóneo cuando "es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales" (Sentencia T-050 de 2023). En abstracto es eficaz cuando "está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados". Lo será en concreto en atención a las circunstancias del accionante y, en particular, su situación de vulnerabilidad. (Sentencias T-050 de 2023 y C-132 de 2018). 31 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-211 de 2009 y T-092 de 2016. 32 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-222 de 2014. 33 Cfr., Corte Constitucional, sentencia SU-191 de 2022 y T-534 de 2024. 34 En la Sentencia T-366 de 2024, la Corte Constitucional determinó que, en procura de establecer si existe o no una tardanza injustificada e irrazonable, entre otras, este tribunal ha trazado las siguientes subreglas: (i) que exista un motivo válido para la inactividad del actor; (ii) que el mismo no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión o bienes constitucionalmente protegidos de igual importancia; y (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos del interesado. Excepcionalmente, (iv) si el fundamento de la acción de tutela surge después de acaecida la actuación vulneradora de los derechos fundamentales, de cualquier forma, su ejercicio debe realizarse en un plazo no muy alejado de dicha situación. Cfr., además, las Sentencias T-320, T-018 y T-220 de 2021, y T-039 de 2023, entre otras. 35 Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Codificado por la Decisión 472 de la Comisión de la Comunidad Andina, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 483 del 17 de septiembre de 1999, artículo 32. 36 La Corte ha solicitado interpretaciones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, incluso, desde el trámite del proceso que concluyó con la Sentencia C-228 de 1995. 37 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-988 de 2004. 38 Codificado por la Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 680 del 28 de junio de 2001. 39 Esta consulta facultativa está regulada en el artículo 122 del Estatuto del TJCA: "Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán solicitar, directamente y mediante simple oficio, la interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la interpretación del Tribunal, el juez deberá decidir el proceso." 40 Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sentencia de 27 de marzo de 1963, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV y Hoechst-Holland NV contra Netherlands Inland Revenue Administration, asuntos acumulados 28 a 30/62. 41 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, proceso 145-IP-2023, Auto del 3 de mayo de 2023. En esta decisión, el Tribunal recogió las decisiones jurisprudenciales que adoptaron la doctrina del acto aclarado. 42 Ibid. 43 Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-296 de 1997, T-1160A de 2001, T-455 de 2014, SU-213 de 2021, entre otras. 44 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-007 de 2022. 45 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-726 de 2016. 46 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-051 de 2014 y SU-191 de 2022. 47 Ley 1712 de 2014, "por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones", artículos 18 y 19. 48 Ley 1755 de 2019, artículo 29: "Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas. // El valor de la reproducción no podrá ser superior al valor comercial de referencia en el mercado". 49 Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2011. 50 Ver, entre muchas, las Sentencias T-737 y T-236 de 2005, C-510 de 2004, T-275, T-439, T-627 y T-718 de 2005. 51 Ver las Sentencias T-944 de 1999 y T-447 de 2003. En la sentencia T-377 de 2000, retomada por las Sentencias T-T-734, T-855 y T-915 de 2004, entre otras, se delinearon algunos supuestos fácticos mínimos del derecho de petición, que han sido precisados en la jurisprudencia de esta Corporación, mediante las sentencias de sus diferentes Salas de Revisión. 52 Es abundante la jurisprudencia existente sobre el núcleo esencial del derecho de petición. Se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: T-373, T-490 y T-1130 de 2005, T-108 y T-147 de 2006. 53 Ver, entre otras, las sentencias: T-327, T-352, T-917, T-1130 y T-1160 de 2005, T-134, T-147, T-295 y T-460 de 2006. 54 Ver las Sentencias T-259 de 2004 y T-814 de 2005, entre otras. 55 LEÓN, Gustavo Arturo (2022). Derecho de Marcas en la Comunidad Andina. Análisis y Comentarios. Tomo
2. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, pág.830. Esta referencia doctrinal fue recogida recientemente por la Sala en la Sentencia T-534 de 2024. 56 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, interpretación prejudicial 13-IP-2021, 21 de septiembre de 2022. 57 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, interpretación prejudicial 123-IP-2010, del 12 de enero de 2011. 58 En la Sentencia C-148 de 2022, la Corte Constitucional resaltó que el mandato de bienestar animal tiene tres pilares constitucionales: (i) la dignidad humana y lo que este atributo exige en el comportamiento de los seres humanos hacia y con las especies que comparten su entorno; (ii) la Constitución ecológica y (iii) la función ecológica de la propiedad. Los principios propios del derecho ambiental son entonces aplicables a los asuntos constitucionales, cuando estos resulten adecuados y pertinentes para la solución del caso objeto de estudio, análisis que corresponderá hacer al juez constitucional. 59 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2002. 60 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1042 de 2007. En aquella oportunidad, la Corte definió la salud pública como el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Tales acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad, en los términos de la ley. 61 Constitución Política, artículo 80: "El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. // Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. // Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas." 62 Constitución Política, artículo 58. 63 "Por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, y se dictan otras disposiciones." 64 Dado que la inocuidad es transversal (involucra desde agricultores hasta distribuidores y autoridades de salud), el ICA debe articularse con entidades como el Invima (encargado de alimentos para consumo humano), las Secretarías de Salud, etc., en una visión integral "de campo a mesa". 65 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural". 66 "Por medio de la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para el registro de los fabricantes e importadores de alimentos para animales, así como los requisitos y el procedimiento para el registro de alimentos para animales y se dictan otras disposiciones". 67 Expediente digital, archivo "0003EscritoTutela.pdf", pp. 6-10. 68 Ibid., p. 7. 69 Ibid., p. 8. 70 Id. 71 Ibid., p. 9. 72 Id. 73 Ibid., p. 3. 74 Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, interpretación prejudicial 13-IP-2021, 21 de septiembre de 2022. 75 Decreto 624 de 1989, artículo 583: "RESERVA DE LA DECLARACIÓN. La información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias, tendrá el carácter de información reservada; por consiguiente, los funcionarios de la Dirección General de Impuesto Nacionales sólo podrán utilizarla para el control, recaudo, determinación, discusión y administración de los impuestos y para efectos de informaciones impersonales de estadística. // En los procesos penales, podrá suministrarse copia de las declaraciones, cuando la correspondiente autoridad lo decrete como prueba en la providencia respectiva. // Los bancos y demás entidades que en virtud de la autorización para recaudar los impuestos y recibir las declaraciones tributarias, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, conozcan las informaciones y demás datos de carácter tributario de las declaraciones, deberán guardar la más absoluta reserva con relación a ellos y sólo podrán utilizar para los fines del procesamiento de la información, que demanden los reportes del recaudo y recepción, exigidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes. // Parágrafo
1. Para fines de control al lavado de activos, La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá remitir, a solicitud de la dependencia encargada de investigar el lavado de activos, la información relativa a las declaraciones e investigaciones de carácter tributario, aduanero y cambiario, que posea en sus archivos físicos y/o en sus bases de datos. // Parágrafo
2. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá garantizar la publicación de una muestra anonimizada y representativa de las declaraciones de los diferentes impuestos administrados por la entidad, de manera periódica y aplicando el principio de divulgación proactiva de la información consignado en la Ley 1712 de 2014". 76 En concreto, el Juzgado 007 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Neiva ordenó a SOLLA S.A que, dentro del término de las 48 horas siguientes al recibo de la decisión, otorgara una respuesta de fondo, clara y congruente a la solicitud de información del actor, indicándole los fundamentos legales de la reserva de la información peticionada de ser el caso. 77 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-272 de 2023. 78 Decisión 486 de la Comisión de la Comunidad Andina. Artículo 260.- Se considerará como secreto empresarial cualquier información no divulgada que una persona natural o jurídica legítimamente posea, que pueda usarse en alguna actividad productiva, industrial o comercial, y que sea susceptible de transmitirse a un tercero, en la medida que dicha información sea: a) secreta, en el sentido que como conjunto o en la configuración y reunión precisa de sus componentes, no sea generalmente conocida ni fácilmente accesible por quienes se encuentran en los círculos que normalmente manejan la información respectiva; b) tenga un valor comercial por ser secreta; y c) haya sido objeto de medidas razonables tomadas por su legítimo poseedor para mantenerla secreta. La información de un secreto empresarial podrá estar referida a la naturaleza, características o finalidades de los productos; a los métodos o procesos de producción; o, a los medios o formas de distribución o comercialización de productos o prestación de servicios. 79 Estatuto Tributario. Artículo
583. RESERVA DE LA DECLARACIÓN. La información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias, tendrá el carácter de información reservada; por consiguiente, los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales<1> sólo podrán utilizarla para el control, recaudo, determinación, discusión y administración de los impuestos y para efectos de informaciones impersonales de estadística. || En los procesos penales, podrá suministrarse copia de las declaraciones, cuando la correspondiente autoridad lo decrete como prueba en la providencia respectiva. || Los bancos y demás entidades que en virtud de la autorización para recaudar los impuestos y recibir las declaraciones tributarias, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, conozcan las informaciones y demás datos de carácter tributario de las declaraciones, deberán guardar la más absoluta reserva con relación a ellos y sólo los podrán utilizar para los fines del procesamiento de la información, que demanden los reportes de recaudo y recepción, exigidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Expediente T-11.237.078 M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 2