ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA T-484 18PENSION DE SOBREVIVIENTES DE HIJO FALLECIDO-Se omitió evaluar posibles afectaciones del debido proceso en la fase probatoria de la actuación administrativa de la UGPP (Aclaración de voto)Referencia: Expediente T-6.853.316Acción de tutela presentada por Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPPMagistrado Ponente:Antonio José Lizarazo Ocampo1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a aclarar el voto que emití en la sesión de la Sala Quinta de Revisión celebrada el 12 de diciembre de 2018, en la que, por votación mayoritaria, se profirió la Sentencia T-484 de 2018. Esta aclaración tiene como propósito evidenciar un asunto que, si bien no cambiaba el sentido de la decisión, debió ser considerado por la Sala en el examen de la violación de los derechos fundamentales de los accionantes. En concreto, a mi juicio, resultaba imperativo analizar si la empresa privada contratada por la UGPP para la recaudación de pruebas en el proceso administrativo cuestionado vulneró la garantía del debido proceso de los promotores del amparo.2. En la Sentencia T-484 de 2018, la Sala decidió la acción de tutela formulada por Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez quienes solicitaron, como medida de protección de sus derechos fundamentales, que se le ordenara a la UGPP reconocer el derecho a la sustitución de la pensión de su hija, fallecida, de quien dependían económicamente.Los actores elevaron solicitud ante la unidad accionada para que les reconocieran la sustitución pensional y adjuntaron declaraciones sobre la dependencia económica. Sin embargo, la entidad concluyó que no se demostró el requisito de dependencia con base en los resultados de la investigación que adelantó la empresa CYZA, entidad que visitó la residencia de los accionantes, realizó entrevistas y valoró los elementos recaudados.La Sala de revisión advirtió que la decisión de la UGPP únicamente se sustentó en el informe presentado por la empresa en mención, pero no valoró otros elementos con los que contaba y que demostraban que la pensionada concurría, de forma permanente, en la manutención de sus padres y que su fallecimiento tuvo impacto en la satisfacción de las necesidades de aquellos. Por lo tanto, concedió el amparo de los derechos a la seguridad social, vida en condiciones dignas e igualdad de los actores, y le ordenó a la entidad accionada reconocer, liquidar y pagar la sustitución pensional en favor de los accionantes.3.- Aunque comparto el análisis de la Sala con base en el cual comprobó la violación de los derechos de los actores como consecuencia de la valoración parcial de los elementos de prueba por parte de la UGPP, considero que también era necesario examinar si en el proceso de recolección de pruebas adelantado por la empresa CYZA se transgredió el derecho al debido proceso de los peticionarios por las razones que expondré a continuación. 4.- En primer lugar, la unidad precisó que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contrató a la empresa CYZA como tercero independiente para que efectuara estudios de seguridad de las pruebas aportadas para las reclamaciones de derechos pensionales, adelantara las investigaciones y trabajo de campo, y recaudara los elementos de prueba correspondientes. No obstante, en el trámite de tutela se advirtió que la empresa contratada no se limitó a la recolección de las pruebas sino que su labor también incluyó la valoración de los elementos recaudados, y esta evaluación fue el fundamento de la decisión de la unidad, quien denegó el reconocimiento de la sustitución pensional.En atención a las actuaciones descritas, a mi juicio, debió establecerse si la valoración de los elementos de prueba por un particular y no por la autoridad administrativa investida de la competencia para el efecto violó el debido proceso de los actores En términos generales, el problema jurídico también debía analizar si la delegación material de la competencia de valorar las pruebas a un particular desconoció las garantías de juez natural, el derecho de contradicción y el respeto de las formas previstas en el ordenamiento.5.- En segundo lugar, en el marco del contrato en mención, la empresa CYZA realizó una visita al lugar de residencia de los accionantes y efectuó diversas entrevistas de las que concluyó que la causante brindaba apoyo ocasional a los peticionarios, pero estos no dependían económicamente de aquella. La UGPP, con base en este informe, denegó el reconocimiento de la sustitución pensional.Los actores cuestionaron las apreciaciones y conclusiones de la investigación administrativa, pues alegaron que esta no dio cuenta de la totalidad de sus declaraciones y de las manifestaciones de otras personas que se encontraban en su hogar cuando se realizó la visita, y destacaron que los reparos formulados en contra de la forma en la que se recaudaron las pruebas no fueron considerados por la UGPP. Por lo tanto, le correspondía a la Corte evaluar si en el trámite de recolección de los elementos de convicción se violaron los derechos de los accionantes. Los cuestionamientos planteados por los demandantes le imponían a la Sala ejercer una mayor actividad oficiosa dirigida a establecer cómo se recaudaron las pruebas por parte de la empresa CYZA, determinar si la entidad siguió un protocolo para el efecto, y verificar si en el trámite se garantizó la imparcialidad, la integralidad y la veracidad de las pruebas. En concreto, evaluar cómo la empresa dio cuenta de las declaraciones rendidas por los interesados, esto es, si hizo una transcripción literal de las manifestaciones de los declarantes, las consignó en medios de audio o video, o si fueron alteradas mediante la percepción de quien recaudó los elementos probatorios.En concordancia con lo expuesto, considero que en el presente caso resultaba necesario evaluar con detalle el trámite de recaudo de las pruebas para establecer si se observaron las garantías del debido proceso de los promotores del amparo. 6.- En tercer lugar, el caso bajo examen permitía fijar pautas generales sobre el respeto de las garantías previstas en el artículo 29 superior cuando particulares, contratados por autoridades administrativas, ejercen competencias que tienen incidencia en los derechos de los asociados. A mi juicio, la Sala debió señalar las condiciones mínimas que deben ser observadas cuando el ejercicio de funciones administrativas por terceros está relacionado con el reconocimiento de una prestación social.Asimismo, debió evaluarse si las particularidades de los asuntos sometidos al conocimiento de la UGPP exigen la fijación de estándares más estrictos para la protección del debido proceso. Lo anterior si se considera que: (i) la entidad contrató a un particular para el ejercicio de una de sus competencias; (ii) se discuten prestaciones sociales que tienen íntima relación con los derechos al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas; y (iii) quienes intervienen en estos procedimientos suelen ser sujetos de especial protección constitucional.7.- En síntesis, la Sala omitió evaluar las posibles afectaciones del debido proceso en la fase probatoria de la actuación administrativa de la UGPP y, de esta forma, desconoció que esta etapa tiene un papel determinante en el marco del procedimiento administrativo por su carácter instrumental para la materialización de los derechos. En estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia de la referencia.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- El presente capítulo resume la narración hecha por las partes, así como otros elementos fácticos y jurídicos obrantes en el expediente, los cuales se consideran relevantes para comprender el caso. Ver a folio 25 del cuaderno
1. Ver a folios 2 y 3 del cuaderno
1. Ver a folio 4 del cuaderno
1. Ver a folios 5 y 6 del cuaderno
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1. Ver a folio 10 del cuaderno
1. Ver a folio 11 del cuaderno
1. Ver a folio 12 del cuaderno
1. Ver a folios 50 al 52 del cuaderno1. Ver a folio 94 del cuaderno
1. Folios 16 y 17 del cuaderno principal. En el auto de pruebas se ordenó lo siguiente:
PRIMERO.- SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, a los accionantes Daniel Pérez Mesa y María Dolores Riaño de Pérez que -en el término de tres (3) días contados a partir de la comunicación de este auto- INFORMEN, con destino al expediente de la referencia, lo siguiente:1. Sobre su situación económica actual, específicamente:¿De qué actividad económica deriva sus ingresos? Si tiene algún tipo de vinculación laboral, indicando el correspondiente empleador. Si su respuesta es afirmativa, señale el monto mensual de sus ingresos.Si su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la fuente de sus ingresos y de su núcleo familiar. Si son dueños de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos. Si tienen personas a cargo, indicando quiénes y cuántos.Señale la relación de gastos mensuales por todo concepto (alimentación, educación, vestuario, salud, recreación, etc.) de su núcleo familiar.2. ¿Cuál es su estado de salud? en caso de presentar alguna enfermedad o condición, anexar copia de historia clínica. ¿En qué régimen de seguridad social en salud y a través de cuál EPS se encuentran afiliados?Adicionalmente, deberá remitir a esta Corporación la documentación que soporte sus respuestas al presente requerimiento. Obra a folio 125 del cuaderno principal. Obra a folios 28 al 42 del cuaderno principal Escritos recibidos en original y por correo electrónico, obran a folios 43-64 y 65-85 del cuaderno principal. Escritos recibidos por correo electrónico y en original, obran a folios 86-114 y 115-124 del cuaderno principal. Ver folio 116 del cuaderno principal. Según poder que reposa en el expediente, visible a folio 1 del cuaderno
1. Cfr. SU-337 de 2017. Ver en el mismo sentido, las sentencias SU-310 de 2017, T-315 de 2017, T-294 de 2017, T-281 de 2016, T-060 de 2016, T-546 de 2014, T-073 de 2011 y T-1028 de 2010, entre otras. Ver, entre otras, sentencias T-119, T-250, T-446, T-548 y T-317 de 2015. Cfr. la Sentencia T-708 de 2017. Sentencias T-200 de 2011 y T-165 de 2016. Esta Corporación en su jurisprudencia ha desarrollado el concepto de perjuicio irremediable y ha establecido que para su configuración se requiere la concurrencia de los elementos de gravedad, inminencia, urgencia e impostergabilidad. En cuanto a la gravedad, se ha determinado que esta sucede cuando la vulneración de los derechos fundamentales es mayúscula y ocasiona un menoscabo o detrimento de esa misma proporción; la inminencia ocurre cuando el daño está por suceder en un término de tiempo corto, por lo cual es necesario que el Juez intervenga de inmediato; frente a la urgencia, se ha referido que se identifica con la necesidad apremiante de algo que resulta necesario y sin lo cual se ven amenazadas garantías constitucionales, lo que lleva a que una cosa se ejecute pronto para evitar el daño y, por último, respecto de la impostergabilidad se ha dicho que la misma se determina dependiendo de la urgencia y gravedad de la situación, por tanto si se somete a la persona a agotar los mecanismos ordinarios, los mismos serán ineficaces. Sentencia T-308 de 2016. Sentencia T-324 de 2014. Obran a folios 7 al 12 del cuaderno 1. Ver a folio 4 del cuaderno
1. Ver a folio 12 del cuaderno
1. Reiteración de consideraciones contenidas en la sentencia T-090 de 2016 y T-015 de 2017. Dichas prestaciones fueron consagradas en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. Estas disposiciones utilizan indistintamente los términos “pensión de sobrevivientes” y “sustitución pensional”, no obstante, existen diferencias entre una y otra figura. Por tanto, se trata de una prestación económica cuya finalidad se asimila a la de la pensión de sobrevivientes, salvo que, en esta última no se ha consolidado el derecho pensional en favor del afiliado sino que este se encuentra laborando y cotizando al SGSS y fallece, por lo que en este supuesto se torna necesario cumplir un número mínimo de aportes para que puedan acudir sus familiares a solicitar el reconocimiento. Situación que no hace falta en tratándose de sustituciones habida cuenta que el afiliado ya consolidó y le fue reconocida su pensión y, ante su deceso, lo que pretenden los beneficiarios es sustituirlo por cuanto era quien suministraba los recursos financieros para cubrir sus necesidades y, con su muerte, son expuestos a un inminente perjuicio de no contar con la continuidad del pago de la asignación prestacional. Sentencia C-002 de 1999. En sentencia C-617 de 2001, la Corte indicó que el numeral 1° del Artículo 46 de la Ley 100 de 1993, con su respectiva modificación, regula la situación que se presenta ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, hipótesis en la cual tiene lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que venía recibiendo su titular, y no la generación de una prestación nueva o diferente. Dijo que es lo que se ha denominado, en sentido estricto, sustitución pensional. PENSION DE SOBREVIVIENTES - Sentencia C-111 de 2006 declaró inexequible la expresión “de forma total y absoluta” en relación con la dependencia económica. Ver también la Sentencia C-066 de 2016.DEPENDENCIA ECONÓMICA - Reglas para determinarla: T-701 de 2006, T-198 de 2009, T-363 de 2011, T-140 de 2013, T-326 de 2013, T-491 de 2013, T-618 de 2013, T-807 de 2014, T-119 de 2015, T-538 de 2015, T-546 de 2015, T-757 de 2015 y T-725 de 2017. Extracto de la Sentencia C-111 de 2006. Sentencia T-574 de 2002. Sentencia T-281 de 2002. Sentencia T-456 de 2016. En el mismo sentido, ver las Sentencias T-228 de 2012 y T-245 de 2017, entre otras. “Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 14.455. Sentencia del 26 de septiembre de 2000. Magistrado Ponente: Germán G. Valdés Sánchez.” Sentencia C-111 de 2006. Sentencia C-111 de 2006. Extracto de la Sentencia T-725 de 2017. Corte Constitucional, Sala Plena. Auto 090 de 2017. “El principio fundante del Estado Social de Derecho implica que su objetivo principal es garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. Por consiguiente, no se puede dar prevalencia a los procedimientos, ni a los instrumento procesales, sobre el derecho sustancial. El acatamiento de este principio “implica que las normas procesales deben interpretarse teleológicamente al servicio del fin sustantivo, sin que ello implique que sean irrelevantes o que deban ser ignoradas, pues (…) ellas constituyen garantía del derecho al debido proceso de las partes, de modo que norma y contenido son inseparables para efectos de hacer efectivo este derecho”.La primacía de lo sustancial sobre lo formal consagrada en el Artículo 228 de la Carta, se encuentra en armonía con los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales deben garantizarse en sujeción a los artículos 29 y 229 de la Constitución Política. Igualmente, el artículo 11 del Código General del Proceso, consagra que el juez debe interpretar la ley teniendo en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”. En un estudio técnico realizado en el año 2009 por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, se contempló la opción de tercerizar servicios con proveedores privados para determinadas operaciones de la entidad, una vez analizada la conveniencia que ello generaba, con base en los siguientes aspectos: "El primero es el riesgo de que el contratista pueda beneficiarse de reducciones en costos que tengan efectos adversos sobre la calidad, y que ambos sean difíciles de especificar en un contrato. El segundo es la importancia para el Gobierno de las innovaciones en la calidad de servicio. El tercero son los incentivos de los empleados públicos para proveer un servicio de calidad. El cuarto es la posibilidad de competencia en el mercado de proveedores" (Estudio Técnico para la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá. 2009). (…) Igualmente el Decreto Ley 169 de 2008 por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, contempla en el numeral 15 del literal B del artículo 1° que "la UGPP podrá contratar con terceros las actividades relacionadas con el desarrollo de sus funciones, salvo expresa prohibición constitucional o legal". Así, la UGPP adelantó un proceso de Licitación pública bajo el número LP.003-2016, que tuvo como objeto contratar los servicios para “Prestar los servicios de seguridad documental que requieran las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones pensiónales dentro del proceso de Normalización de Expedientes, así como frente a los hallazgos internos y externos, conforme a los lineamientos establecidos por la Unidad”, siendo adjudicado mediante Resolución No.1860 del 20 de septiembre de 2016, y cuyo contrato fue suscrito el 27 de septiembre de 2016 con el número 03.342- 2016, e iniciado su ejecución el día 11 de octubre de 2016, con CYZA OUTSOURCING SA y se dio por terminado mediante Resolución 1034 del 27 de julio de 2018.FUENTE:file: D: Usuarios ANAmv Downloads AVISO%20ANGELA%20LILIANA%20FIQUITIVA%20CASTILLAS.pdf y https: www.contratos.gov.co consultas detalleProcesoAACS.do?numProcAACS=7338 Ver a folio 72 del cuaderno principal. Ver a folios 5 y 6 del cuaderno
1. Ver a folios 77 y 78 del cuaderno principal. Ver a folios 75 y 76 del cuaderno principal. Ver a folio 7 del cuaderno
1. Ver a folios 8 y 9 del cuaderno
1. Ver a folio 10 del cuaderno
1. Ver a folio 72 del cuaderno principal. Ver a folio 72 y su reverso del cuaderno principal. Ver a folio 72 (reverso) del cuaderno principal. Ver a folio 11 del cuaderno
1. Ver folio 6 del cuaderno 1. “Por la cual se NIEGA una pensión de sobrevivientes debido al fallecimiento de PÉREZ RIAÑO GLORIA STELLA”. “Por la cual se resuelve recurso de reposición contra la Resolución RDP 012589 del 11 de abril de 2018”. “Por el cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución RDP 012589 del 11 de abril de 2018”. El artículo 48 de la Constitución Política establece -entre otras cosas- que el derecho a la seguridad social es imprescriptible. Por su parte, el artículo 53 Superior dispone -en relación con las pensiones- que corresponde al Estado la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas prestaciones. Con base en los anteriores mandatos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el derecho a la pensión es imprescriptible (Sentencias C-230 de 1998, T-485 de 2011 y C-568 de 2016). Dicho carácter imprescriptible es predicable también respecto de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional, de manera tal que una persona que sea beneficiaria de alguna de estas prestaciones no pierde su derecho por no haberlo reclamado en su momento (Sentencias T-231 de 2011 y T-527 de 2014,). Debe aclararse que, si bien el derecho a la pensión no prescribe, la Corte ha reafirmado que dicha imprescriptibilidad se predica del derecho en sí mismo, más no de las prestaciones periódicas o mesadas que de él se deriven y que no hayan sido cobradas, pues en tal caso, estas acreencias se encuentran sometidas a la regla general de tres (3) años de prescripción (Sentencias T-527 de 2014 y SU-428 de 2016). CÓDIGO SUSTANTIVO DE TRABAJO. Prescripción de las Acciones. Artículo 488: “Regla General. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto.” En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que: “La importancia de las pruebas en todo procedimiento es evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada trámite, puede el funcionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de las normas jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su competencia ciñéndose al derecho sustancial.” Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.