ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA T-458 17SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-La fijación del objeto del proceso y la debida formulación del problema jurídico en la sentencia PROBLEMA JURIDICO-Importancia (Aclaración de voto)El proceso de tutela responde a una lógica dialéctica en la que las partes someten al conocimiento del juez constitucional sus argumentos sobre la vulneración o no de derechos fundamentales invocados por el accionante. Bajo esta perspectiva, la Corte debe fijar el objeto del proceso que adelanta y que le proponen las partes. La delimitación del thema decidendum está condicionado por la debida formulación del problema jurídico a resolver por este Tribunal, asunto que reviste la mayor importancia al menos por tres razones: i) garantiza el principio de congruencia de la sentencia; ii) permite ilustrar la metodología adoptada en la providencia y la forma en que la Corporación aborda el estudio de la cuestión puesta en su conocimiento; y iii) constituye un instrumento de identificación de la ratio decidendi para aplicación del precedente en el caso concretoPRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Se debió incluir en la formulación del problema jurídico el desconocimiento del principio de la confianza legítima como generador de las trasgresiones a los derechos fundamentales invocados por la accionante (Aclaración de voto)Referencia: Expediente T-6.054.633Demandante: Janeth Carolina Delgado ChávezDemandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño.Magistrado Ponente:ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a aclarar mi voto a la decisión adoptada por la Sala Cuarta de Revisión en sesión del 18 de julio de 2017, que por votación mayoritaria profirió la sentencia T-458 de 2017, de la misma fecha.La providencia en la que aclaro mi voto resolvió: i) REVOCAR la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2016 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto, que había revocado el fallo dictado el 22 de septiembre de 2016, por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Pasto y en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la educación y al trabajo de la actora; y, ii) ORDENAR a la entidad demandada, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, certifique el cumplimiento del requisito de prestación del Servicio Social Obligatorio y que reporte tal constancia al Ministerio de Salud y Protección Social. La solicitante presentó acción de tutela contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño (IDSN) con la finalidad de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad jurídica, presuntamente vulnerados por la entidad demandada tras haberle negado la expedición de la certificación de la prestación del servicio social obligatorio en la E.S.E Centro de Salud San José de Albán, no obstante haber cumplido con los mencionados requisitos.La sentencia consideró que el problema jurídico gravitaba en torno a establecer lo siguiente: “(…) si el Instituto Departamental de Salud de Nariño vulneró los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y a la seguridad jurídica, al negarle la certificación de prestación del servicio social obligatorio, no obstante haberlo prestado en la E.S.E. Centro de Salud de San José de Albán, previo nombramiento –mediante acto administrativo como médica del servicio social obligatorio- y realización del curso de inducción en el mencionado instituto, bajo el argumento de que la vacante en la que fue designada la actora no se encontraba habilitada por el Ministerio de Salud y Protección Social para la prestación de dicho servicio.” La providencia tuvo la siguiente estructura: i) la procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos; ii) el servicio social obligatorio para el ejercicio de la medicina como profesión; iii) el principio de confianza legítima, para, finalmente, resolver iv) el caso concreto. La sentencia dio respuesta al interrogante formulado al expresar que la actora surtió todos los trámites necesarios para llevar a cabo su año de servicio social obligatorio, lo que implicó que confiara de manera legítima en que iba a obtener el aval por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño, situación que no ocurrió y que además, le generó la necesidad de renunciar a su trabajo. En consecuencia, la súbita e inesperada negativa de la entidad, alteró de manera significativa la situación de la accionante, puesto que no logró obtener su tarjeta profesional y se vio obligada a renunciar al trabajo que desempeñaba al momento de interponer la tutela. En esta ocasión, aunque comparto la decisión final contenida en la sentencia, considero que la aproximación metodológica de la providencia debió realizarse a partir de los siguientes aspectos: i) la formulación del problema jurídico con base en el desconocimiento del principio de confianza legítima; y, ii) el análisis del mencionado postulado, la construcción de las subreglas jurisprudenciales que componen su núcleo esencial y su aplicación en el estudio del caso concreto. De esta manera, fundan mi disenso los siguientes argumentos:Aspectos metodológicos La fijación del objeto del proceso y la debida formulación del problema jurídico en la sentencia La sentencia constituye el acto final del ejercicio de la función jurisdiccional, a través del cual se resuelven los litigios que las partes someten al conocimiento de los jueces. Así, el pronunciamiento del juez recae sobre el objeto del proceso que le proponen las partes, el cual se fija por lo alegado y probado dentro del mismo.El proceso de tutela responde a una lógica dialéctica en la que las partes someten al conocimiento del juez constitucional sus argumentos sobre la vulneración o no de derechos fundamentales invocados por el accionante. Bajo esta perspectiva, la Corte debe fijar el objeto del proceso que adelanta y que le proponen las partes. La delimitación del thema decidendum está condicionado por la debida formulación del problema jurídico a resolver por este Tribunal, asunto que reviste la mayor importancia al menos por tres razones: i) garantiza el principio de congruencia de la sentencia; ii) permite ilustrar la metodología adoptada en la providencia y la forma en que la Corporación aborda el estudio de la cuestión puesta en su conocimiento; y iii) constituye un instrumento de identificación de la ratio decidendi para aplicación del precedente en el caso concreto. Por tal razón, la providencia de la referencia debió incluir en la formulación del problema jurídico el desconocimiento del principio de la confianza legítima como generador de las trasgresiones a los derechos fundamentales invocados por la accionante, en consideración a que la estructura argumentativa de la sentencia, tendiente a dar respuesta al interrogante planteado, se sustentó en el análisis del mencionado postulado, por lo que la aproximación contenida en la decisión aparece desconectada metodológicamente con el objeto de la tutela definido por la Corte. El principio de confianza legítima La sentencia en la cual aclaro mi voto analizó el principio de confianza legítima como la garantía jurídica de asegurarle al administrado de que las autoridades actúen con coherencia y respeten los compromisos adquiridos en sus acuerdos y convenios. En otras palabras, se trata de la protección constitucional de la estabilidad y de la durabilidad de las situaciones generadas por la administración, cuando las mismas han consolidado en los ciudadanos expectativas legítimas que deben ser amparadas por el ordenamiento jurídico.En atención a lo expuesto, la mencionada providencia estableció las siguientes subreglas para verificar el desconocimiento del citado principio y su relevancia ius fundamental: La configuración de una imagen de aparente legalidad derivadas de actos u omisiones de la administración; La actuación del ciudadano afectado debe enmarcarse en los parámetros de la buena fe; Las acciones u omisiones precedentes de la administración debieron configurar expectativas serias y fundadas en que se realizará un determinado objetivo; La afectación a la situación descrita mediante cambios intempestivos de las autoridades; La afectación a los derechos fundamentales del ciudadano. En suma, la sentencia realizó un juicioso estudio del contenido y del alcance del principio de confianza legítima y reconstruyó los presupuestos jurisprudenciales que deben demostrarse en sede de tutela para que proceda el amparo constitucional, pese a lo cual no se definió como problema jurídico a resolver. La verificación de su afectación en el caso concreto En la providencia de la referencia se realizó el análisis del desconocimiento del principio de confianza legítima en el caso concreto, a partir de las subreglas jurisprudenciales definidas previamente. Sin embargo, no comparto la aproximación metodológica de la sentencia que encontró acreditado que el desconocimiento del principio de la confianza legítima de la accionante se produjo por la controversia entre la E.S.E y el IDSN en relación con la falta de claridad sobre la cantidad, la identificación de las plazas vacantes reportadas y en general, la información que debían intercambiarse cuando se trata de la prestación del servicio social obligatorio en medicina para la obtención de la tarjeta profesional. Por el contrario, el desconocimiento de este principio acaeció por la asertiva actuación de la administración y la tolerancia de las entidades públicas en que la accionante prestara su servicio social en la institución médica dispuesta para tales fines, pues sus actuaciones proyectaron una imagen de legalidad, con la entidad suficiente para configurar tanto en el ciudadano como en la misma administración la confianza suficiente para crear expectativas serias y legítimas sobre el cumplimiento de ese requisito de grado y su certificación por parte de las mencionadas autoridades. Adicionalmente, considero que debió manifestarse en este caso concreto, que la administración no se podía beneficiar del trabajo social prestado por la accionante sin una contraprestación ya sea de tipo económico o consistente en certificarle esa actividad, puesto que aquello configuraría una especie de enriquecimiento sin justa causa o utilización de la persona por parte del Estado. En suma, aunque comparto la decisión de amparar los derechos fundamentales invocados por la accionante, considero que la aproximación metodológica para el estudio del presente caso a partir del principio de confianza legítima debió formularse desde el problema jurídico y analizarse con base en los elementos que generaron expectativas serias y legítimas, tales como la claridad en la forma y lugar de la prestación del servicio social obligatorio; la seguridad y la estabilidad de las actuaciones de la administración, que se materializaba en la obtención del correspondiente certificado y de esta manera, cumplir con los requisitos exigidos por la ley para obtener el grado de profesional. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Ver al respecto sentencia T-938 de 2012 y T-1316 de 2001, entre otras. Ver al respecto sentencia T-938 de 2012. Al respecto ver sentencia T-892A de 2006. Sentencia T-892A de 2006. Ibídem. Ver sentencia T-892A de 2006 y también T-807 de 2003, T-494 de 2004 y T-932 de 2012, entre otras. Al respecto ver sentencia T-932 de 2012, entre otras. Al respecto ver sentencias C-109 de 2002 y T-271 de 2016. Al respecto, ver sentencia T-756 de 2007, entre otras Por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud. Por medio de la cual se reglamenta el Servicio Social Obligatorio para los egresados de los programas de educación superior del área de la salud y se dictan otras disposiciones. Por la cual se establece el procedimiento para la asignación de las plazas del Servicio Social Obligatorio (SSO), de las profesiones de medicina, odontología, enfermería y bacteriología, en la modalidad de prestación de servicios de salud y se dictan otras disposiciones. Al respecto ver sentencia T-271 de 2016. Artículo 6°. Modalidades. El servicio social obligatorio podrá ser prestado en las siguientes modalidades:a) Planes de salud pública de intervenciones colectivas o programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.b) Programas de salud dirigidos a poblaciones vulnerables, como población reclusa, desplazados, indígenas, menores en abandono bajo la protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, centros de atención a personas mayores, entre otros.c) Programas de investigación en salud en Instituciones del sector, avalados por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias.d) Prestación de servicios profesionales o especializados de salud, en IPS habilitadas para este fin que presten servicios de salud a poblaciones deprimidas urbanas o rurales.Artículo 7°. Convenios. Las Instituciones de Educación Superior que cuenten con programas de formación en áreas de la salud, podrán firmar convenios con instituciones públicas o privadas para constituir y proveer plazas del servicio social obligatorio, en programas dirigidos a poblaciones deprimidas urbanas y rurales o con difícil acceso a los servicios de salud, bajo las siguientes reglas:a) Las plazas serán aprobadas por la Dirección Departamental o Distrital de Salud o por el Comité de Servicio Social Obligatorio, de acuerdo con las reglas de aprobación de plazas que se establecen en el artículo 9° de la presente resolución.b) Los convenios establecerán inducción y acompañamiento obligatorios para los profesionales y o especialistas por parte de las entidades firmantes, atendiendo las condiciones específicas salud de los departamentos y los municipios donde se encuentran ubicadas las plazas.c) Los convenios deberán tener una duración de mínimo siete (7) años. La vigencia de las plazas de estos convenios será igual a la duración del convenio. Los convenios establecerán mecanismos para garantizar la continuidad de los programas o servicios prestados en desarrollo del servicio social obligatorio, así como evaluaciones periódicas bianuales del impacto del convenio en las condiciones de acceso y calidad de los servicios de salud que se brindan a la población.Parágrafo. Estos convenios podrán articularse a la relación docencia servicio, como una estrategia de proyección social de las Instituciones de Educación Superior, que a su vez generen espacios para las actividades de investigación en el marco de los programas curriculares. Artículos 13 de la Resolución No. 1058 de 2010 y 5º de la Resolución 2358 de 2014. Artículo 4°. Profesionales objeto del servicio social obligatorio. El Servicio Social Obligatorio se cumplirá por única vez con posterioridad a la obtención del título profesional en medicina, odontología, enfermería y bacteriología.Parágrafo. Serán exentos de la prestación del Servicio Social Obligatorio los siguientes profesionales:a) Quienes hayan cumplido su servicio social obligatorio en otra profesión del área de la salud en Colombia.b) Aquellos nacionales o extranjeros que hayan cumplido el servicio social obligatorio en el exterior.c) Los profesionales que hayan cumplido el servicio militar obligatorio en Colombia.d) Los nacionales o extranjeros que hayan obtenido título de posgrado en el exterior en áreas de especial interés para el país, podrán ser exentos de la prestación del servicio social obligatorio previo concepto del Comité de Servicio Social Obligatorio.e) Los profesionales que, por caso fortuito o fuerza mayor debidamente justificada y documentada, soliciten la exoneración o convalidación del servicio social obligatorio y esta les sea autorizada por la Dirección General de Análisis y Política de Recursos Humanos del Ministerio de la Protección Social, previo concepto del Comité de Servicio Social Obligatorio.Los profesionales a los cuales aplique las condiciones de los literales a), b) y c) del presente artículo podrán presentarse voluntariamente a los sorteos para la realización del mismo. Artículo
10. Duración. El Servicio Social Obligatorio se cumplirá por un término de un (1) año, salvo en las plazas señaladas en el literal c) del artículo 5° de la presente Resolución y las plazas aprobadas en el marco de los convenios establecidos en al artículo 7° de la presente resolución, cuya duración será de seis (6) y nueve (9) meses, respectivamente.Parágrafo. El Servicio Social Obligatorio que se esté cumpliendo en las plazas que se encuentren provistas a la entrada en vigencia de la presente resolución o que se vaya a cumplir en aquellas plazas que se provean por sorteos autorizados por el Consejo Nacional Coordinador del Servicio Social Obligatorio, tendrá la duración establecida en los artículos 2° del Decreto 2396 de 1981 y 1° de la Resolución 1140 de 2002 o en aquellas normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan. Artículo
13. Selección de profesionales. La selección de los profesionales para proveer las plazas del Servicio Social Obligatorio, se orientará por los principios de transparencia e igualdad de condiciones para todos los aspirantes. A partir del 30 de julio de 2010 las plazas se asignarán mediante sorteo, previa convocatoria pública de carácter distrital, departamental, regional o nacional, organizada por la entidad territorial respectiva, según los criterios que defina la Dirección General de Análisis y Política de Recursos Humanos con base en recomendación del Comité de Servicio Social Obligatorio. (…) Parágrafo 2°. Si surtido el proceso de selección establecido en el presente artículo quedan plazas sin profesional asignado, o siendo este asignado renuncia a la misma o no la ocupa, la entidad podrá asignar directamente al profesional que la ocupe. ARTÍCULO 7o. REPORTE Y PUBLICACIÓN DE PLAZAS A ASIGNAR. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud reportarán a las Direcciones Departamentales de Salud o quienes hagan sus veces, y a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, las plazas que participarán en los procesos de asignación.Las entidades territoriales, en su jurisdicción, verificarán que las instituciones prestadoras de servicios de salud cuenten con los recursos suficientes que garanticen la retribución económica de los servicios que prestarán los profesionales; tal información será reportada a este Ministerio en las fechas establecidas para el efecto en el cronograma de asignación de plazas.Este Ministerio publicará en su página web las plazas reportadas bajo el Código Único de Identificación de Plaza, asignado por la Dirección de Desarrollo del Talento Humano en Salud.PARÁGRAFO. Las plazas que no sean reportadas por parte de las Direcciones Departamentales de Salud o quienes hagan sus veces, y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá a este Ministerio, no serán válidas para el cumplimiento del Servicio Social Obligatorio (SSO). Este artículo fue modificado por la Resolución 3391 de 2015, la que le adiciono un primer parágrafo a saber: ARTÍCULO 1°. Modificar el artículo 12 de la Resolución 2358 de 2014, el cual quedará así: PARA GRÁFO. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través del Comité de Servicio Social Obligatorio, podrá autorizar la asignación directa de plazas por parte de la IPS, previa verificación del cumplimiento de requisitos por parte de la Entidad Territorial, cuando se evidencien situaciones excepcionales relacionadas con la atención de emergencias, brotes y epidemias que requieran aumentar el número de profesionales de la salud, el cierre, fusión y liquidación de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que afecte la continuidad de los profesionales de la salud que atienden los servicios y otras eventualidades que hagan necesario garantizar a presencia inmediata del talento humano en salud". Posteriormente, también fue modificada por el artículo 2 de la Resolución 6357 de 2016, la que adicionó su segundo parágrafo, a saber: “PARÁGRAFO 2o. Se autoriza la asignación directa de plazas que se encuentren vacantes o de las que se lleguen a crear con el propósito de atender con prioridad la población ubicada en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN) o en las que se establezcan posteriormente, dentro del proceso de paz y hasta su culminación, caso en el cual el SSO se entenderá cumplido. Para estos casos el SSO tendrá una duración de seis (6) meses”. Al respecto ver sentencia T-722 de 2012. Sentencia T-892A de 2006. Al respecto ver sentencia T-660 de 2002 y T-892A de 2006. Al respecto, ver sentencia T-892A de 2006. Al respecto, ver sentencias SU-360 de 1999, T-021 de 2008, T-566 de 2009, T-698 de 2010, T-164 de 2012 y T-717 de 2012, entre otras. Ver Sentencia T-053 de 2008, T-722 de 2012 y T-049 de 2014. Sentencia T-892A de 2006. Ver también sentencias T-261, T-972 de 2014 y T-729 de 2016, casos en los que la tutela desplaza al mecanismo ordinario de control de legalidad de los actos administrativos. Sentencia T-892A de 2006. Página 9 de la sentencia. Páginas 18 y 19 de la sentencia. Vescovi. E. Teoría General del Proceso. Temis. Bogotá, 1984. Págs. 9 y 52-53. Sentencia T-558 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.