ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADOMANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAA LA SENTENCIA T-456 de 2005INSTITUTO OFTALMOLÓGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-No hubo pronunciamiento en la sentencia sobre responsabilidad patrimonial de las entidades accionadas (Aclaración de voto)INSTITUTO OFTALMOLÓGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-Aclaración sobre órdenes dadas en la sentencia (Aclaración de voto)Referencia: expediente T-951029Magistrado Ponente:Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA1. Comparto la decisión adoptada en la presente sentencia, en vista de que en ella se provee una solución constitucional a una situación excepcional, en la cual es necesario crear un remedio extraordinario para evitar que continúe la vulneración de los derechos de los trabajadores del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena. Sin embargo, estimo necesario plantear algunas consideraciones adicionales para indicar los alcances de la sentencia que me llevan a concurrir en la decisión. Ante todo, cabe resaltar que la tutela se concede como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables para los trabajadores y sus familias. Por eso la providencia es cuidadosa en afirmar que la jurisdicción contencioso administrativa no se encuentra limitada por la presente sentencia y es a dicha jurisdicción a la que corresponde definir múltiples cuestiones complejas dentro de las cuales sobresale la distribución de responsabilidades y cargas, así como el fundamento jurídico y los límites de éstas.Dentro de esta perspectiva de excepcionalidad y de emergencia, la sentencia tiene dos partes distintas. Una encaminada a desentrabar el flujo de recursos de manera inmediata para de esta manera evitar la continuación de la vulneración de los derechos de los trabajadores. Otra crea un mecanismo que permite avanzar en la definición sobre la liquidación de la entidad y que opera dentro de plazos y con criterios diferentes a las órdenes correspondientes a la primera parte.
2. Respecto de la primera etapa (órdenes 2 a 4), estamos ante una situación de incertidumbre y urgencia que parecería insuperable. En esas condiciones lo adeudado por el Instituto Oftalmológico Club de Leones a sus trabajadores debe ser pagado con el fin de que ellos y sus familias tengan acceso a medios de subsistencia y, sobre todo, al servicio de salud a través del sistema de seguridad social. Este es el propósito esencial de la fiducia cuya creación se ordena en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia. Dicha orden está encaminada a que, con el fin de que el Club de Leones pague los aportes a la seguridad social, éste cuente con los recursos que le adeudan la Gobernación de Bolívar y el Distrito de Cartagena, sin que exista el peligro de que dichos montos sean embargados por otros acreedores de la Clínica.Ahora bien, es claro que la incertidumbre en la cual se encuentran los trabajadores accionantes fue causada a partir de la terminación de operaciones del Instituto, pues, a pesar de que la clínica ya no realiza actividades, sigue manteniendo una relación laboral con sus trabajadores y no ha sido liquidada. Esto requiere de una actuación de emergencia que garantice la salud y el mínimo vital de los accionistas durante esta etapa de incertidumbre. Para atender la urgencia descrita, la responsabilidad principal recae en la misma clínica, que, como se plantea en la sentencia, es el empleador de los accionantes, y por lo tanto, es quien debe pagar las obligaciones laborales para con sus trabajadores. En este orden de ideas, la clínica habrá de cancelar los aportes a la seguridad social y los salarios adeudados a los accionantes, con los recursos recibidos provenientes de las cuentas por cobrar con el Distrito y la Gobernación. Cabe resaltar que en esta primera parte, la protección del mínimo vital comprende lo adeudado desde julio de 2003, no en etapas anteriores al cierre de la clínica, precisamente por ser una situación de urgencia.Sin embargo, como puede suceder que los recursos de la Clínica sean insuficientes para cubrir las urgencias de la seguridad social y los salarios de los trabajadores, se ha previsto, teniendo en cuenta el derecho al mínimo vital de los accionantes, un mecanismo de concurrencia de las autoridades que la intervinieron y participaron en su dirección. Las reglas fijadas para el efecto en la etapa de emergencia son las siguientes:Primero, la concurrencia de la Nación y de la Gobernación de Bolívar no es automática ni prefijada. Ella sólo tendrá efecto a partir del acuerdo que logren las autoridades mencionadas, en cuyo perfeccionamiento han de ser analizadas (i) las circunstancias en las cuales fue administrada la Clínica desde el momento de la intervención, (ii) las fechas de iniciación y terminación de la intervención, (iii) la mayor incidencia que tuvieron las acciones del Departamento o de la Nación en las distintas etapas descritas en los antecedentes de la sentencia - intervención de la clínica, terminación de la intervención, administración posterior de la clínica por parte de autoridades públicas, cierre de la clínica y liquidación, y, por último, (iv) las acciones y omisiones imputables a la Gobernación y a la Nación, en los casos en los cuales cada uno de éstos entes fuere responsable de la administración de la Clínica. Segundo, como por razones de urgencia en la etapa actual (cierre de la clínica, incertidumbre y afectación del mínimo vital), la Nación puede quedar en la situación de aportar más de lo que le correspondiere de acuerdo a los criterios analizados en el párrafo anterior, ello deberá ser evaluado al momento de cruzar las cuentas en una etapa posterior cuando se tomen las decisiones relativas a la liquidación de la Clínica. Así, la Nación habrá de ser compensada ya sea por la clínica, por la Gobernación o por quien debía en derecho responder. Tercero, la Sala no se pronuncia acerca de la responsabilidad patrimonial de las entidades accionadas. No obstante, si lo decidido en la jurisdicción contencioso-administrativa libra de responsabilidad a la Nación o la restringe, ésta podrá solicitar la devolución o compensar los recursos pagados, tanto a la clínica, como también a la Gobernación de Bolívar. Al respecto, es importante tener en cuenta que a los accionantes se les ha concedido 4 meses para interponer los recursos contencioso-administrativos pertinentes. En caso de no hacerlo, las órdenes impartidas en la presente acción de tutela dejarán de tener efectos. Como es obvio, lo mismo sucederá en el momento en el cual la jurisdicción contencioso administrativa decida quiénes son los responsables de la situación, cuál es la fuente jurídica de esa responsabilidad y cuáles son sus límites. En ese momento, salvo acuerdo previo, procederán a ser compensados, de manera ya definitiva, los eventuales dineros que hayan sido pagados de más, en razón a la situación de emergencia en la cual se encuentran los trabajadores y sus familias que exigía asegurar un flujo de recursos para evitar que continuaran las vulneraciones a su mínimo vital. Cuarto, en el acuerdo en el que se fije cuánto aportan la Nación y la Gobernación, también se determinará el momento en el cual habrán de hacerse los correspondientes giros. Ello incluirá la posibilidad de que los giros sean parciales, y repartidos en el tiempo. Lo importante, según se dispone en la sentencia, es que los trámites administrativos sean finalizados en un mes, y los recursos se empiecen a desembolsar en tres meses. Sobre esto cabe distinguir entre tres fuentes de recursos. La primera, son los recursos de la Clínica, que según las pruebas son escasos e insuficientes. La segunda, es lo que la Gobernación y el Distrito de Cartagena le adeudan a la Clínica, sobre lo cual no obran en el proceso elementos de juicio para determinar si son suficientes para atender la situación de emergencia. Por eso, en estas condiciones excepcionales y extraordinarias, la Corte señala una tercera fuente, subsidiaria y complementaria, derivada de la eventual responsabilidad de los administradores e interventores. Como la Corte no dispone de un criterio para definir en sede de tutela, por lo demás transitoria, la distribución de esa carga subsidiaria y complementaria, entonces se dispone que se llegue a un acuerdo con la Nación al respecto. Si ello no se logra, la carga se distribuirá por mitades. No escapa a la Corte que ello pueda implicar que alguien aporte más de lo que debía, por lo cual cabe la compensación posterior, como ya se advirtió.Cabe reiterar que las anteriores consideraciones se refieren a las órdenes tercera y cuarta de la sentencia, en las cuales se disponen unas medidas para dar solución a la situación de emergencia que se presenta con la incertidumbre de la protección de los derechos al mínimo vital y a la salud de los trabajadores accionantes y de sus familiares en el presente proceso.3. Ahora bien, respecto de la orden quinta de la sentencia, esta no se encuentra relacionada con la situación emergencia. En esta orden se sintetizan los parámetros para la segunda etapa encaminados a impedir que la situación actual se perpetúe en el tiempo y encuentre un final a mediano plazo, sin que todo haya de depender necesariamente de lo que decida la jurisdicción contenciosa, puesto que los interesados pueden llegar a un acuerdo. Respecto de este asunto, también considero necesario hacer unas precisiones.En primer lugar, en caso de que el comité al que se refiere la orden quinta decida que el Instituto ha de ser liquidado, la Sala decidió, que, en el evento de que la Clínica no pueda pagar los salarios y aportes referidos, la Nación y la Gobernación concurrirán en dicha obligación en las condiciones señaladas respecto de los salarios y aportes “antes de la liquidación.” Esto busca distinguir las dos etapas puesto que la Nación concurre en la primera etapa en razón a la necesidad urgente de evitar que continúe la grave vulneración del derecho al mínimo vital de los trabajadores y sus familias. No obstante, en la segunda etapa, esta necesidad ya no es un apremiante y, por lo tanto, al establecer las “condiciones” de la concurrencia durante el periodo anterior a la liquidación se pueden definir el ámbito, la fuente y los límites de la responsabilidad de la Nación durante el tiempo en que intervino o participó en la administración de la clínica. Al respecto cabe subrayar que la Nación no es la llamada a pagar todo lo que las entidades estatales no puedan cubrir. Tampoco puede la Nación ser tenida como la que debe proveer todos los recursos deseables para superar situaciones como éstas. No. En derecho, no existe una norma que obligue a la Nación a pagar las deudas que otros no alcancen a cancelar, lo cual no impide que, dentro del respeto a los límites jurídicos, la Nación adopte la decisión, por razones de política social, de ir más allá de lo que son sus obligaciones típicamente legales. No de otra manera se pueden entender las órdenes impartidas, y los párrafos acerca de la responsabilidad del Estado en el caso presente, dado el precedente de Sala Plena, en el caso de la Flota Mercante Grancolombiana, SU-1023 de 2001. En él, se dejó claro que era indispensable precisar la fuente específica de la responsabilidad y por consiguiente los alcances y los límites de la misma, sin que se pudiera acudir de manera genérica a las reglas sobre responsabilidad patrimonial, asunto que compete en el presente caso definir a la jurisdicción contenciosa administrativa.De la misma forma que se planteó anteriormente, para decidir qué organismo ha de concurrir en el pago de dichos montos y en qué proporción, pueden valorarse los elementos de juicio establecidos anteriormente: (i) las circunstancias en las cuales fue administrada la Clínica desde la fecha de la intervención, (ii) las fechas de iniciación y terminación de la intervención, (iii) la mayor incidencia que tuvieron las acciones del Departamento o de la Nación en las distintas etapas descritas en los antecedentes de la sentencia - intervención de la clínica, terminación de la intervención, administración posterior de la clínica por parte de autoridades públicas, cierre y terminación de actividades, y liquidación, y por último, (iv) las acciones y omisiones imputables a la Gobernación y a la Nación, durante el tiempo en que cada uno de ellos tuvo responsabilidades en la administración de la Clínica. En segundo lugar, en caso de que el comité decida que la Clínica ha de ser “rehabilitada”, como es obvio, las obligaciones establecidas en esta sentencia excluyen la concurrencia de la Nación al pago de salarios y aportes a la seguridad social en el momento en el cual comiencen de nuevo las operaciones y de esta manera se supere la situación que ha dado origen a esta tutela.Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado ---pies de página--- Sentencia C-196 de 1996 M.P. : Alejandro Martínez Caballero Sentencia C-616 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido C-791 de 2002. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. A.V.: Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. Al respecto se dijo en la Sentencia C-516 04 M.P. Jaime Córdoba Triviño: “Lo anterior es claro desarrollo del Estado Social de Derecho, en el cual el intervencionismo estatal en materias como la seguridad social se explica en la medida en que ese servicio público está a su cargo y es quien debe asumir su prestación, ya sea directamente o a través de entidades privadas. Ello explica la intensidad del intervencionismo estatal en la seguridad social, que pretende superar la tensión existente entre los intereses privados, presentes en el seno las empresas y el interés general comprometido en esa actividad, mucho más cuando de lo que se trata es precisamente de la prestación de un servicio básico para la sociedad que hace efectivo el derecho irrenunciable que tienen todos los habitantes.” Corte Constitucional Sentencia T-661 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Salvo algunos meses de salario que fueron cancelados en los años 2000, 2001 y 2004 a algunos trabajadores (Anexo No.5). María Payares Zamora, Visitación Mena González, Cecilia Rivera de Campuzano, Nilza Zabaleta Pérez, Luz Elvira Fabra, Roquelina Contreras Martelo, Esperanza González Rodríguez, Mariela Álvarez Díaz, Alfa Figueroa Castro, Mariano Flòrez Gómez, María Pérez Herazo, Malfis Narváez Espitia, Gilma Galvis García, Karol Ludyan Jiménez, Josefa Ronco de González, Miguel Cabarcas Machacòn, Gladis Morales Nuñez, Betty Garrido Pérez, Israel Gómez Montero, Virginia Marimòn Julio, Elena Martínez Pérez, María Jinete de Medina, Carlos Montalbán Santiago, Piedad Castilla Torres, Guillermina Sánchez, Edelmira Chavez Berrio, Rosa Hernández García, Elvira Alcazar de Marrugo, Elsa Julio Montoya de Barrios, Vilma Miranda Imitola, Nancy Verbel Pérez, Carmen Castro Jiménez, José Gabriel Sierra Solano, Aurora San Juan de Castro, Olga Cardona Machacòn, Bartola de la Hoz Jiménez, Teresa Pinillos Padilla, Juanita Martínez Ballesteros, Melba Arias Miranda, Marlene Ramos Romero, Jesús Morelos Villegas, Sol María Pedroza de Tatis, Flor María Campo Marrugo, Gabriel Antonio Villa Pernet, Teresa Olarte Solano, Raquel Arrieta Solano, Nancy Bermúdez Meza, Oscar Díaz Oliveros y Mirrella García Caballero. “Artículo
39. Para efectos del presente Decreto y de las demás disposiciones sobre Sistema Nacional de Salud, el Estado por medio de la Dirección del Sistema Nacional de Salud podrá tomar, en forma transitoria, la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por razones de orden público, social, administrativo o técnico, estén funcionando de manera inconveniente, a juicio del Ministerio de Salud Pública.” Esta facultad de intervención también está prevista en el artículo 49 de la Ley 10 de 1990 y fue reglamentada por el Decreto 1922 de 1994 y el Decreto 788 de 1998. Fls.113 y 114 Cuaderno No.2. Sentencia C-864 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería). Sobre la cláusula general de responsabilidad, véase la sentencia C-333 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Sentencias T-1023 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). También en la sentencia T-1023 de 2003 esta Corte consideró que la mora en el pago de 6 meses de salario constituía una vulneración actual y que cuando la acción de tutela se interponía luego de ese tiempo se cumplía con el requisito de la inmediatez. MP. Jaime Córdoba Triviño.