SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOIVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLOA LA SENTENCIA T-412 17ACCION DE TUTELA PARA OBTENER REAJUSTE DE MESADA PENSIONAL-Debió declararse la procedencia como mecanismo transitorio y ordenar a la demandada mantener el monto de la pensión de vejez, hasta tanto se resolviera por la jurisdicción ordinaria (Salvamento de voto)Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZReferencia: Expediente T-6.048.436Con el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia T-412 de 2017.En esta oportunidad la Corte examinó el caso de una ciudadana que padece un meningioma y cuenta con 61 años, de los cuales trabajó 20 con el Instituto de Seguros Sociales. En 2006 se le reconoció una pensión de jubilación y en 2012 esta última fue remplazada por la pensión de vejez. Sin embargo, al ser la pensión inicialmente reconocida mayor a aquella que se causó en virtud de la edad, a la accionante le es pagada una mesada única de forma compartida entre Colpensiones y la UGPP, esta última responsable del pasivo pensional del antiguo Instituto de Seguros Sociales. En octubre de 2016 la UGPP informó a la accionante que: i) verificado el valor de la pensión de la cual es acreedora, encontró que se había cometido un error en el cálculo del beneficio y procedió, en consecuencia, a disminuir la mesada que le corresponde; y ii) fruto de lo anterior adeuda a la Nación $6.440.000 pesos m cte, correspondientes a las sumas pagadas de más en los años anteriores. En el marco del proceso de tutela, la UGPP precisó que un error de la administración no genera derechos y que la accionante no puede pretender beneficiarse de la equivocación acaecida. Además, indica que no se vulnera ningún derecho por parte de la entidad, por cuanto la demandante continua devengando una pensión.La sentencia T-412 de 2017 indica que el acto administrativo que reajustó el valor a pagar tiene el carácter de definitivo, y que la accionante cuenta con medios ordinarios para demandarlo, especialmente porque esta última no presenta ninguna situación de vulnerabilidad que le impida acudir a la justicia contenciosa.Ahora bien, el fallo también expresa que la determinación de la UGPP guarda coherencia con las facultades que a esta entidad le brinda el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, en la sentencia C-835 de 2003 que estudió la constitucionalidad de la mencionada disposición se concluye que: "(s)ólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal". Debe anotarse que en el presente asunto la UGPP no acude a consideraciones de orden penal para reajustar el valor de la mesada pensional de la accionante. Asimismo, en dicha providencia de control abstracto la Corte precisó que:"... con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular -o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración”.Por lo anterior, aún en uso de estas facultades y contando con la debida justificación de orden penal, le corresponde a las entidades del sistema de seguridad social en pensiones garantizar el debido proceso administrativo en todo momento al afectado, comportamiento que tampoco se observó por parte de la UGPP en el caso examinado.En efecto, la UGPP formuló un reajuste al valor de la mesada pensional al notar que el cálculo que se había realizado en 2012 fue erróneo. Pero no se trata de una corrección meramente formal sin efectos materiales, por el contrario, tiene incidencia en los derechos de la administrada, por cuanto: i) conlleva la reducción de una mesada que se viene percibiendo desde 2006, cuyo valor fue avalado nuevamente en 2012; y ii) implica un pago de lo no debido por el Estado, por cuanto crea un crédito a favor de este y en contra de la accionante en tutela, haciéndola sujeto de un cobro coactivo.Frente a tal escenario, en el que la administración busca modificar materialmente una situación jurídica de carácter particular y concreto del administrado, debe esta última acudir al consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, conforme lo dispone el Código Contencioso Administrativo en el artículo 97. En caso tal de no obtener el consentimiento del afectado tendrá entonces la entidad que acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de lesividad. En ese sentido, estimo que no es correcto el considerando expuesto en la sentencia T-412 de 2017 según el cual la actuación de la entidad demandada guarda coherencia con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013. Dicha norma precisa que la UGPP debe adelantar "las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas”. En el presente asunto, la demandada debió acudir a la acción de lesividad para disminuir el valor de la mesada pensional de la accionante en tutela.La sola expedición del acto administrativo que informa la reducción del beneficio pensional y la correspondiente obligación de pago en favor del Estado, por lo percibido de más durante 10 años, sin agotar un debido proceso y brindar oportunidades de contradicción al ciudadano materialmente afectado, implica el desconocimiento de la ley y la Constitución dado que se dejan de lado garantías ampliamente reconocidas por el ordenamiento colombiano.En mi opinión, en el caso concreto la UGPP actuó de forma arbitraria y vulneró el debido proceso de la accionante, quien además de ser una persona mayor tiene un meningioma, características que sin duda justifican la procedencia de la acción de tutela. Lo anterior, por tratarse de un sujeto de especial protección constitucional que Se encuentra en una situación de vulnerabilidad, y a quien se le pretende exigir que acuda a un mecanismo ordinario que correspondía agotar, conforme lo expuesto, a la entidad pública demandada.De haberse estudiado el caso bajo estos presupuestos, la conclusión hubiera sido que la UGPP vulneró el derecho fundamental al debido proceso, puesto que no siguió el procedimiento adecuado para disminuir la mesada pensional de la accionante. En atención a lo anterior, y teniendo en cuenta la especial condición de la demandante, la Corte debió reconocer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio y ordenar a la demandada mantener el monto de la pensión de vejez reconocida a partir de 2012, hasta tanto dicha entidad acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa para lograr la reducción de la mesada pensional de la accionante por la vía ordinaria adecuada.Fecha ut supra,IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLOMagistrado (e) ---pies de página--- “Artículo
17. Continuidad de la relación. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, a las Clínicas y a los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad.”. Folio 1, cuaderno
1. Folio 32, cuaderno
1. Folio 39, cuaderno
1. Folio 56-60, cuaderno
1. Folios 3-8, cuaderno
2. El Magistrado Rafael Moreno Vargas salvó el voto, pues, a su juicio, la actuación adelantada por la UGPP vulneró el derecho al debido proceso de la accionante y desconoció el principio de buena fe que ampara la conducta de la pensionada. Para el Magistrado, la decisión consignada en el oficio del 18 de octubre de 2016 es la culminación de una actuación administrativa que debió observar las garantías del debido proceso. Sin embargo, la accionante no fue notificada del inicio de la actuación administrativa, no se escuchó en el proceso que sirvió de presupuesto para la expedición del oficio, y no se le otorgaron oportunidades que le permitieran ejercer su derecho de contradicción y defensa. (folios 9-10, cuaderno
2) Folio 7, cuaderno
2. En la respuesta remitida por el apoderado de la accionante, Víctor Manuel Martínez Carranza, indicó que: “doy respuesta a la petición que refiere el oficio OPT-a-823-2013, habida cuenta que la accionante se encuentra actualmente en la ciudad de Houston Estados Unidos, donde sus hijas Gina Paola y Sandra Carolina Martínez Cuartas, personas radicadas en dicho país” (folio 22, cuaderno
3) Folio 22, cuaderno
3. Folio 49, cuaderno
3. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-373 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. T-760 de 2008, MP. Mauricio González Cuervo; T-819 de 2003 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-846 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño. Citadas en la sentencia T-571 de 2015. MP. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. M.P. María Victoria Calle Correa. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia SU-617 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia SU.617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, reiterada en sentencia T-030 de 2015 Martha Victoria Sáchica Méndez. De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 que en el ámbito de aplicación define a las “autoridades”. Artículo 45, Ley 1437 de 2011. Ibídem. Ley 1437 de 2011. Artículo
93. Causales de revocación. “Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”. Ibídem. Artículo
97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Ley 797 de 2003. Artículo
19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. “Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista (sic) motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”. Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 2003. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería. Sentencia T-533 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia C-666 de 2000. M.P. José Gregario Hernández Galindo. “Artículo
100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.” M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Folio 23, cuaderno
3. Folio 15, cuaderno
1. Folio 52, cuaderno 3. "Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes". "Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensiónales exceptuados y especiales ". Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. |1 Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. \ \ Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa". "Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP cumplirá con las siguientes funciones: (...)
10. Adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados ". "Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - y se determinan las funciones de sus dependencias ".