ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA T-387/21
COMUNIDAD INDIGENA-Elementos para que proceda traslado o reubicación/USO DEL SUELO-Problemas y conflictos socio-ambientales (Aclaración de voto)
(...), a la Corte le correspondía analizar dos elementos adicionales. El primero, al no tratarse de un territorio ancestral, el alcance de la política de reubicación colectiva para restablecer los derechos de la comunidad indígena y la reconstrucción de su tejido social y cultural. Segundo, desarrollar dogmáticamente la tensión que subyace en relación con la preservación del medio ambiente.
Referencia: Expediente T-7.986.419.
Acción de tutela interpuesta por el Cabildo Indígena Siona de Jai Ziaya Bain contra el Municipio de Mocoa, el Concejo de la misma ciudad, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (Corpoamazonía) y la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Magistrado Ponente: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia T-387 de 2021, adoptada por la Sala Cuarta de Revisión, en sesión del 10 de noviembre del mismo año.
1. La providencia en mención amparó los derechos al territorio, a la propiedad colectiva y al debido proceso administrativo de familias del pueblo indígena Siona en situación de desplazamiento forzado, quienes no gozaban de garantías de seguridad jurídica sobre un predio que les permitiera reconstruir adecuadamente su vida en comunidad.
Las entidades demandadas negaban la trasferencia del título de dominio del predio conocido como María del Mar (ocupado por la comunidad desde 1995) porque la Alcaldía de Mocoa no tenía autonomía para recibir el inmueble a título de donación y con posterioridad transferirlo a sus ocupantes. Más adelante, los argumentos para oponerse a la titulación del terreno se concentraron en su traslape con un espacio de reserva forestal e hídrica. A esta postura, la ANT agregó fallas interadministrativas en el proceso de dotación de tierras y constitución del resguardo indígena que le impedían verificar la existencia de un estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de la tierra previo a la adjudicación de un inmueble.
Para resolver la acción de tutela, la Sala Cuarta de Revisión planteó una doble discusión originada en el tipo de actuación administrativa debatida. De una parte, en relación con el trámite de transferencia del dominio del inmueble denominado María del Mar, la sentencia concluyó que el traslape con un ecosistema protegido no subsume la obligación de adoptar una decisión que garantice los derechos al territorio y a la propiedad colectiva. De otra parte, en lo que tiene que ver con el proceso de dotación de tierras y constitución del resguardo indígena, la providencia señaló el incumplimiento del principio de plazo razonable respecto de una solicitud radicada siete años atrás.
2. Comparto la decisión de proteger los derechos fundamentales del Cabildo Indígena Siona de Jai Ziaya Bain, sin embargo, estimo que la sentencia desenfocó parte importante del problema jurídico y dejó de considerar aspectos relevantes del debate constitucional.
3. En primer lugar, no acompaño que el fallo trate como problemas jurídicos independientes las dificultades para la compra, dotación de tierras y constitución del resguardo indígena. Lo anterior, porque este caso no trata de un territorio ancestral no titulado, sino de un predio que, como ya se dijo, tras 26 años de desplazamiento forzado, ocupa una comunidad indígena, fue favorecido con recursos de cooperación internacional para la reubicación de la población indígena y se asumieron obligaciones concretas a cargo de las autoridades locales.
Este ángulo plantea diferencias respecto de algunas consideraciones generales que expone la sentencia, como aquellas asociadas al territorio ancestral, y demandaba, por lo menos, hacer alusión al derecho a la reubicación colectiva de la población indígena víctima de desplazamiento forzado. Al final, lo que buscaban las familias del pueblo Siona era garantizar su reubicación en algún territorio que les permitiera restablecer sus derechos y reconstruir su vínculo con la tierra.
Estos lineamientos relacionados con el derecho a la reubicación de la población desplazada no son extraños a la práctica constitucional. Precisamente, a lo largo del proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 200454, esta Corporación precisó que, a través de las medidas de retornos y reubicaciones, al Estado le compete ofrecer una solución duradera y definitiva frente al desplazamiento forzado, de acuerdo con obligaciones internacionales en la materia.
Puntualmente, en los Autos A-177 de 200555, A-008 de 200956, A-383 de 201057, A-219 de 201158 y 373 de 201659, la Corte desarrolló consideraciones en la materia y concluyó que: (i) el proceso de reubicación, como alternativa al retorno, está íntimamente vinculado con el derecho a la vivienda digna y la garantía de acceso a tierras; (ii) en su puesta en marcha requiere herramientas que garanticen la sostenibilidad del proceso y aseguren condiciones de seguridad, voluntariedad y dignidad; (iii) para su efectividad se necesita un ejercicio de coordinación de esfuerzos institucionales que permita avanzar a un ritmo acelerado y sostenido en el restablecimiento de los derechos; (iv) y requiere aplicar un enfoque diferencial en los procesos con las comunidades desplazadas.
Además, en el Auto 266 de 201760, la Corte subrayó que uno de los principales problemas de la respuesta del Estado era la profunda desarticulación entre las entidades nacionales y locales responsables de ejecutar medidas para la atención, asistencia, retorno y reubicaciones de la población desplazada. Cuestionó que la intervención gubernamental siga caracterizada por acciones puntuales, sectoriales y de corta duración, donde cada institución responde según sus competencias con diferentes propuestas desde la oferta institucional, pero no logra una acción coordinada que racionalice el gasto público social y promueva cambios significativos en las condiciones de vida de la población desplazada.
La sentencia propone una división entre las actuaciones de la ANT, la Alcaldía y el Concejo de Mocoa, la Gobernación de Putumayo y CORPOAMAZONÍA que es distinta al propósito de mayor articulación institucional que señala la Corte en materia de desplazamiento forzado, derechos de las comunidades étnicas y la política de reubicaciones.
Si se parte del hecho de que todas las actuaciones administrativas discutieron la situación jurídica de la población desplazada y en particular su derecho a la reubicación colectiva, en la respuesta de las entidades públicas concurrieron varias fallas que obstaculizaron la protección de los derechos territoriales y de propiedad colectiva, entendidos como un todo.
Entre esos errores: (i) fallas en el proceso de adjudicación de un inmueble para su reubicación colectiva; (ii) falta de verificación de las condiciones ambientales del predio a adjudicarse; (iii) ausencia de una solución de fondo ante la problemática ambiental; (iv) falta de acceso a información oportuna y de calidad en relación con los trámites de adjudicación, titulación y constitución del resguardo indígena; (v) falta de coordinación entre las entidades encargadas de los programas de seguridad jurídica y material de los territorios colectivos; y (vi) fallas en el manejo de archivos públicos no imputables a la comunidad.
Bajo estas consideraciones, estimo que la sentencia dejó de lado argumentos relevantes asociados a los derechos, leyes y políticas de reubicación individual y colectiva, analizados por la jurisprudencia constitucional, que fijaron la obligación del Estado de garantizar el acceso a tierras, en condiciones de seguridad, voluntariedad, dignidad y sostenibilidad, ya sea a través del proceso de dotación de tierras y constitución del resguardo indígena, o respecto de una obligación específica de compra de predios a cargo de la autoridad local.
4. En segundo lugar, considero que la providencia omitió desarrollar parte importante del debate constitucional asociado a la tensión que surge entre los derechos al territorio y a la propiedad colectiva y la obligación del Estado de proteger áreas de ecosistemas estratégicos para la Nación. El fallo presentó consideraciones generales en relación con la especial protección a los pueblos indígenas (Fundamento Jurídico 3), el alcance del territorio y del derecho a la propiedad colectiva (Fundamento Jurídico 4), el régimen legal del procedimiento de dotación de tierras (Fundamento Jurídico 5), la normativa legal de protección ambiental (Fundamento Jurídico 6) y el alcanza del principio de plazo razonable (Fundamento Jurídico 7).
Sin embargo, el fallo no fijó reglas precisas ni el precedente constitucional que valora la tensión entre territorio y medio ambiente, cuyo argumento constituyó el punto central de la negativa de las autoridades públicas para la titulación del predio ocupado por la comunidad indígena desde 1995. De hecho, la lectura sistemática de las consideraciones de la sentencia sugiere una resolución diferente a la adoptada en el análisis del caso concreto, encaminada a brindar mayor peso constitucional a los derechos territoriales. En contraste, en la resolución expone un argumento opuesto, según el cual no puede desconocerse el fin de preservar el medio ambiente y lograr un desarrollo sostenible.
Las siguientes providencias, sin perjuicio de que existan otras en el mismo sentido, constituyen un precedente que expone esta discusión: C-595 de 201061, T-384A de 201462, T-294 de 201463, T-021 de 201964 y T-063 de 201965. Las consideraciones de tales fallos pueden resumirse en los siguientes términos: (i) el Estado debe alcanzar la compatibilidad entre los derechos de las comunidades étnicas con la protección del medio ambiente, ya que (ii) la norma superior reconoce un régimen especial para las comunidades étnicas y, al mismo tiempo (iii) promueve el principio de precaución que implica deberes de protección y prevención sobre el medio ambiente. Cuando esos principios colisionan en un caso concreto, (iv) el juez debe ponderar tales normas y definir el ámbito de protección de cada uno. A mi juicio, a la Corte le correspondía desarrollar con suficiente estas consideraciones porque era un tema relevante de la decisión y del alcance de las órdenes adoptadas.
5. En orden de lo expuesto, comparto que la ponencia proteja los derechos al territorio, a la propiedad colectiva y al debido proceso administrativo de la comunidad indígena. Sin embargo, esa protección se origina fundamentalmente de errores administrativos no imputables a la ciudadanía que ocasionaron que después de 26 años de los hechos de desplazamiento forzado no haya avances sustanciales dirigidos a garantizar la seguridad jurídica y material de algún territorio dispuesto para su reubicación colectiva. En ese sentido, a la Corte le correspondía analizar dos elementos adicionales. El primero, al no tratarse de un territorio ancestral, el alcance de la política de reubicación colectiva para restablecer los derechos de la comunidad indígena y la reconstrucción de su tejido social y cultural. Segundo, desarrollar dogmáticamente la tensión que subyace en relación con la preservación del medio ambiente.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia T-387 de 2021.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada