ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA NATALIA ÁNGEL CABO A LA SENTENCIA T-381/22 Referencia: expediente T-8.461.630. Acción de tutela presentada por las señoras Cruz Leyda Córdoba Córdoba, Yuleni Vergara Córdoba y Mercedes Mosquera Becerra en contra de la Superintendencia Nacional de Salud Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. A continuación, presento las razones que me llevaron a aclarar el voto en la sentencia T-381 de 2022. En esta ocasión, la Sala Octava de Revisión declaró improcedente el amparo de los derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la libre asociación, a la salud y a la seguridad social de Cruz Leyda Córdoba Córdoba y otras. Las demandantes consideran que la Superintendencia Nacional de Salud no podía emitir el acto administrativo a través del cual se ordenó la toma de posesión y la intervención forzosa con fines de liquidación de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó-AMBUQ-EPS-S-ESS. Aunque comparto con la sentencia T-381 de 2022 la conclusión según la cual la acción de tutela es improcedente porque las accionantes carecen de legitimación en la causa por activa y no acreditaron el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, considero que en el análisis del caso también era necesario hacer un mayor énfasis en el desconocimiento de las competencias constitucionales de esta Corporación. A mi juicio, este elemento es importante porque la Sala de Casación Penal decidió declarar procedente la acción de tutela contra un fallo de tutela que no había hecho tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, frente a dicho fallo la Corte Constitucional conservaba su competencia. Adicionalmente, porque la absoluta claridad sobre las reglas de procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela además de preservar las competencias de esta corporación contribuye con la seguridad jurídica. A continuación, desarrollo los motivos por los cuales considero que este es un elemento que debió abordar con mayor profundidad de la sentencia.
I. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia desconoció la competencia de la Corte Constitucional al emitir un fallo de tutela contra una sentencia de tutela que se encontraba en la instancia de revisión ante este Tribunal El artículo 241 de la Constitución Política le entregó a la Corte Constitucional la guardia de la integridad y supremacía Constitucional. En esa misma disposición, la Constitución señaló que a este Tribunal le corresponde "[r]evisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales". Esta labor de revisión de las acciones de tutela, además, fue regulada en el artículo 33 y siguientes del Decreto-Ley 2591 de 1991. En esas disposiciones normativas se estableció, entre otras, que la selección de los asuntos a ser revisados por la Corte se hará sin motivación expresa y según el criterio de los magistrados designados para tal fin. Por su parte, la Corte ha recordado en numerosas ocasiones que la revisión eventual de las sentencias de tutela tiene como finalidad, entre otras, la consolidación y orientación de la jurisprudencia y la pedagogía constitucional91. Por otro lado, para dotar de transparencia el proceso de selección de tutela, la Corte estableció en su reglamento -Acuerdo 02 de 2015- unos criterios orientadores del proceso de selección de tutela. Tales criterios fueron divididos en (i) criterios objetivos; (ii) criterios subjetivos y (iii) criterios complementarios. Así, en definitiva, la competencia para la selección y revisión de las sentencias de tutela fue entregada a la Corte Constitucional, quien la ejerce en función de las reglas antes expuestas. Por otro lado, es importante recalcar que los fallos de tutela hacen tránsito a cosa juzgada constitucional en dos eventos: (i) cuando la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo y (ii) cuando, luego de ser seleccionado, este Tribunal expide la providencia que define el asunto y esta decisión queda ejecutoriada92. Una vez se configura alguna de estas circunstancias se materializa la cosa juzgada constitucional, en virtud de la cual la decisión de tutela adquiere el carácter de inmutable, vinculante y definitiva93. La jurisprudencia constitucional, sin embargo, ha admitido la posibilidad absolutamente excepcional de permitir la procedencia de la acción de tutela contra otra decisión de tutela. Sobre este tema la Corte se pronunció, entre otras, en las sentencias SU-627 de 2015 y T-218 de 2012. En la sentencia T-218 de 2012 esta Corporación reconoció que una sentencia tutela puede ser atacada mediante la acción de tutela cuando la primera haya sido resuelta de forma fraudulenta. Es decir, cuando una decisión en sede de tutela es emitida o tramitada de forma fraudulenta se habilita la posibilidad de que, a través de un segundo proceso de tutela, se levante la cosa juzgada y se habilite la posibilidad de emitir una nueva decisión. En palabras de la Corte: dado que "el fraude lo corrompe todo"94, el juez constitucional tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar que el fraude corrompa la correcta administración de justicia. En esa medida, el juez está facultado para levantar la cosa juzgada cuando la acción de tutela ha sido usada con fines ilegales, dolosos o fraudulentos95. Ahora bien, es importante precisar que la cosa juzgada constitucional en materia de tutela no se configura con la sentencia que resuelve la impugnación. Por el contrario, la cosa juzgada se configura: (i) una vez se ejerce la facultad de seleccionar el expediente por parte de esta Corporación y se emite la sentencia de revisión correspondiente o, en su defecto, (ii) una vez queda en firme el auto a través del cual la Corte decide no seleccionar el expediente y no se presenta el recurso de insistencia. Así las cosas, en esta ocasión la Corte Suprema de Justicia desconoció la competencia de la Corte Constitucional, pues la teoría de la cosa juzgada fraudulenta solo procede cuando la sentencia de tutela queda en firme y no existen otros mecanismos, ordinarios o extraordinarios, que permitan resolver la situación. Así lo dejó establecido esta Corporación en las sentencias SU-627 de 2015 y T-266 de 2022. Concretamente esta sentencia T-266 de 2022 la Corte señaló que: "debe tenerse en cuenta que la cosa juzgada fraudulenta solo puede producirse cuando la sentencia correspondiente no fue seleccionada para revisión por la Corte Constitucional y finaliza el término de insistencia"96 (subrayas propias). En este caso, la Sala de Casación Penal emitió el fallo que dejó sin efectos lo actuado en el proceso, pese a que este se encontraba en el trámite de selección y revisión ante la Corte Constitucional, es decir, aplicó la teoría de la cosa juzgada fraudulenta, aunque en el asunto aún no se configuraba la cosa juzgada. En conclusión, comparto la decisión de la mayoría de declarar improcedente el amparo. Sin embargo, considero que la sentencia debió profundizar sobre la regla general de improcedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela y los requisitos de la cosa juzgada fraudulenta. Esto, en la medida en que la Sala de Casación Penal dejó sin efectos un proceso de tutela con fundamento en la teoría de la cosa juzgada fraudulenta, pese a que no se había configurado tal cosa juzgada pues, para la fecha de la decisión, el proceso se encontraba en el trámite de revisión ante esta Corporación. En esos términos aclaro mi voto en el presente asunto, NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada 1 La información sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela fue complementada a través de los elementos probatorios que obran en el expediente con el fin de facilitar el entendimiento del caso. 2 Asociación identificada con el Nit. 818.000.140-0. 3 Archivo 01DEMANDA.pdf. Página 3. 4 De acuerdo con la respuesta recibida el 21 de febrero de 2022 esta demanda fue presentada por el exrepresentante legal de la EPS AMBUQ, el señor Luis Ernesto Valoyes Lugo. 5 Archivo 01DEMANDA.pdf. Página 6. 6 Archivo 01DEMANDA.pdf. Página 10. 7 Archivo 01DEMANDA.pdf. Página 12. 8 Archivo 01DEMANDA.pdf. Página 16. 9 Archivo 08Sentencia.pdf. Página 11. 10 Esto se hizo a través de las Resoluciones 2579 de 8 de agosto de 2017, 4088 de marzo 27 de 2018, 10015 de septiembre 28 de 2018, 0047009 de abril 26 de 2019 y 000995 de febrero 26 de 2020. 11 Archivo 08Sentencia.pdf. Página 12. 12 Artículo 139 del Código General del Proceso. "Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso. El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional. El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales. El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el mismo auto ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitar el proceso. Dicho auto no admite recursos. Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada. La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces". 13 Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 67. 14 Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 71. 15 Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 71. 16 La Corte estima importante reiterar, en este lugar, lo establecido en diversos autos de solución de incidentes de conflictos de competencia (A-045 de 2022, A-254 de 2021, A-463 de 2020, entre otros). Allí se establece que "las disposiciones previstas en el Decreto 1069 de 2015, recientemente modificadas por el Decreto 333 del 2021, no autorizan al juez de tutela para apartarse del estudio de las acciones de tutela que le son repartidas, toda vez que dichas directrices, son reglas administrativas de reparto, que no aluden a la competencia de las autoridades judiciales (...). Tanto es así que el parágrafo segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, dispone que 'las anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia'" (A-045 de 2022). La cita se tomó del Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 38. 17 Archivo 52Salvamento de voto tutela T 2021 - 00379 - Super Salud - verde.pdf Página 11. 18 Archivo auto de pruebas corte constitucional.pdf. P. 1. 19 Ibid. P. 3. 20 Documento suscrito por Diana Patricia Mojica Ortiz, Fiscal 100 delegada ante Tribunal Superior de la Dirección Especializada contra la Corrupción. Archivo respuestacorteconstitucional.pdf. 21 Eva Katherine Carrascal Cantillo, Guillermo Enrique Grosso Sandoval, Jhon Alexander Colmenares Russi y Javier Peña Ramírez. 22 Archivo
8. Autoapruebapreacuerdo(revoca).pdf. 23 Ibid. P. 1. 24 Ibid. P. 2. 25 Documento suscrito por Judith Rosina Salazar Andrade, Directora de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. Archivo OFI2022-3117-DCN-2300.pdf. 26 Ibid. P. 2. 27 Documento suscrito por Claudia Patricia Forero Ramírez, subdirectora de la Subdirección de Defensa Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud. Archivo 120229300400332092_00002.pdf. 28 Documento suscrito por 56 personas que se identifican como delegados de AMBUQ. Archivo OFICIOCORTECONSTITUCIONAL.pdf. 29 Documento suscrito por Elsa Victoria Alarcón Muñoz, apoderada de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social. Archivo 1202242300395562_00004.pdf. 30 Ibid. P. 2. 31 Documento suscrito por Fredy Alexander Caicedo, Director de Operaciones Comerciales. Archivo RespuestaFamisanar.pdf. Recibido el 22 de febrero de 2022. 32 Documento suscrito por Angela María Bedoya Murillo, representante legal. Archivo RespuestaSura.pdf. Recibido el 25 de febrero de 2022. 33 Ibid. P.1. 34 Documento suscrito por René Llanes Ferreira, representante legal. Archivo RespuestaCajacopi.pdf. Recibido el 25 de febrero de 2022. 35 Documento suscrito por César Alberto Franco Tatis, apoderado de la Nueva EPS. Archivo escritoderespuestacorteconstitucional-cesiónAMBUQ.pdf. Recibido el 25 de febrero de 2022. 36 Documento suscrito por Paola Andrea Otalora Torres, representante legal de la EPS. Archivo RespuestaSaludTotal.pdf. Recibido el 2 de marzo de 2022. 37 Ibid. P.2. 38 Documento suscrito por Jerson Eduardo Flórez Ortega, representante legal de la EPS. Archivo RespuestaSanitas.pdf. Recibido el 4 de marzo de 2022. 39 Documento suscrito por Angélica Gonzáles Pineda, Gerente Regional de la EPS en Bolívar. Archivo RespuestaMutualSerEPS.pdf. Recibido el 8 de marzo de 2022. 40 Ibid. P.1. 41 Documento suscrito por Claudia Patricia Forero Ramírez, subdirectora de la Subdirección de Defensa Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud. Archivo 120221610200246591.pdf. 42 Este expediente fue identificado ante esta corporación con el número de radicado T-8.687.525 y no fue escogido para su revisión en la Sala de Selección número Cinco de 2022. 43 Archivo 120229300400572852_00007.pdf. P. 52. 44 El auto de vinculación fue adoptado por la magistrada Natalia Ángel Cabo luego de que el proyecto presentado por el magistrado ponente, que decretaba la vinculación y la suspensión de términos, no fue acompañado por las Magistradas integrantes de la Sala Octava de Revisión. 45 ARTÍCULO
114. CAUSALES. (...) d. Cuando incumpla reiteradamente las órdenes e instrucciones de la Superintendencia Bancaria debidamente expedidas; e. Cuando persista en violar sus Estatutos o alguna ley; h. Cuando existan graves inconsistencias en la información que suministra a la Superintendencia Bancaria que a juicio de ésta no permita conocer adecuadamente la situación real de la entidad". 46 Archivo PRONUNCIAMIENTOTRÁMITEDEREVISIÓNEXPEDIENTET-8.461.630.CORTECONSTITUCIONAL.pdf. Pg. 5. 47 Ibid. Pg. 26. 48 Ibid. Pg.
27. A pesar de lo indicado, en el documento no se indica cual fue la norma interpretada erróneamente. 49 Ibidem. 50 Ibid. Pg. 28. 51 Supra. Fj. 30. 52 Archivo Pronunciamiento Expediente T-8.461.630.pdf. Pg.
3. Este documento indica reiterar la coadyuvancia presentada el 22 de febrero y 4 de marzo de 2022. Sin embargo, está suscrito por las mismas accionantes. 53 Ibidem. 54 Archivo CONTESTACORTECONSTITUCIONAL.pdf. Pg. 4. 55 Archivo 120229300401833632_00002.pdf. Pg. 4. 56 Archivo respuestoautodel5deagosto.pdf. Pg. 2. 57 Archivo ContestacionrequerimientoCORTE-AMBUQ.pdf. Pg. 3. 58 SU-508 de 2020. 59 T-799 de 2009, reiterado en la SU-173 de 2015. 60 T- 411 de 1992, C-003 de 1993, T-241 de 1993. Estas decisiones fueron reiteradas en la SU-447 de 2011. 61 SU-447 de 2011. 62 T-260 de 2018. Igualmente, pueden revisarse las sentencias T-002 de 2019, SU-077 de 2018 y SU-617 de 2013. 63 T-332 de 2018, reiterando la sentencia T-187 de 2017. Igualmente, puede revisarse la sentencia T-002 de 2019. 64 T-332 de 2018. 65 T-260 de 2018. Al respecto, también pueden revisarse las sentencias T-198 de 2006, T-1038 de 2007, T-992 de 2008, T-866 de 2009, T-264 de 2018 y T-137 de 2020, entre otras. 66 T-039 de 2022, además pueden revisarse las sentencias T-956 de 2013, T-471 de 2017, T-391 de 2018, T-020 de 2021 y T-171 de 2021, entre otras. 67 C-132 de 2018. 68 SU-439 de 2017. 69 SU-691 de 2017, reiterado en la sentencia T-554 de 2019. 70 SU-691 de 2017. 71 SU-691 de 2017. 72 Si bien dicha decisión comportaba un problema jurídico diferente, relacionado con la desvinculación de la EPS, las consideraciones frente a la subsidiariedad son relevantes pues tanto en dicha oportunidad como en el caso bajo estudio se cuestionaban actos administrativos de pérdida de habilitación. 73 Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 71. 74 Este requisito se cumple pues se verifica que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad pública que expidió la resolución que se ataca a través de la presente acción. 75 La acción de tutela se presentó el 20 de agosto de 2021 y la Resolución 1214 de 2021 fue expedida el 8 de febrero de 2021. Así, no transcurrió un término irrazonable. Además, en la respuesta a la acción la EPS indicó que había presentado el recurso de reposición, pero que de este no se había obtenido respuesta. 76 Archivo 01DEMANDA.pdf. P. 1. 77 Ibid. P. 2 78 Existen formas de asociación en que ello no ocurre. Es el caso, por ejemplo, de las sociedades de hecho. 79 T-108 de 2019, T-889 de 2013 y T-469 de 1993. 80 T-108 de 2019 reiterando la sentencia T-469 de 1993. 81 Archivo 35AnexoTutelaCamaraComercio07Enero2021(vi).pdf. 82 Archivo autodepruebascorteconstitucional.pdf. P. 4. 83 No se cuenta con la fecha de esta negativa. 84 Es importante indicar que este numeral fue adicionado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, que entró en vigencia el 25 de enero de 2021. Cuando se presentó la acción de tutela, el 20 de agosto de 2021, ya se encontraba vigente esta modificación a la Ley 1437 de 2011. 85 Artículo 1º de la Resolución 1214 de 2021. 86 Sobre la distinción entre estas relaciones la Corte ha indicado en la sentencia T-196 de 2018: "Se garantiza pues, que el servicio de salud no sea interrumpido, súbitamente, antes de la recuperación o estabilización del paciente. Para la jurisprudencia "(...) puede hacerse la distinción entre la relación jurídica- material, esto es la prestación del servicio que se materializa en una obligación de medio o de resultado según el caso, y la relación jurídica-formal, que se establece entre la institución y los usuarios." Una institución encargada de prestar el servicio de salud, puede terminar la relación jurídico-formal con el paciente de acuerdo con las normas correspondientes, pero ello no implica que pueda dar por terminada inmediatamente la relación jurídica-material, en especial si a la persona se le está garantizando el acceso a un servicio de salud". 87 Los siguientes reportes periodísticos dan cuenta de dicha solicitud: https://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/11-12-2021-procuraduria-pide-investigar-al-magistrado-capera-por-caso-ambuq-eps; https://caracol.com.co/emisora/2021/11/12/barranquilla/1636725062_155318.html; https://www.eltiempo.com/justicia/investigacion/procuraduria-pide-investigar-a-magistrado-del-tribunal-de-barranquilla-631917; https://noticias.canal1.com.co/uno-dos-tres/dos-la-procuraduria-pide-investigar-al-magistrado-que-revivio-una-eps/. 88 T-266 de 2022. 89 Archivo 120229300400572852_00007.pdf. Página 52. 90 Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 71. 91 Sentencia C-018 de 1993. 92 Sentencia SU-027 de 2021. 93 Sentencia C-774 de 2001. 94 Sentencias SU-627 de 2015 y T-218 de 2012. 95 Sentencia T-218 de 2012. 96 Sentencia T-266 de 2022. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 2