SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA A LA SENTENCIA T-345/23 Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Sexta de Revisión, suscribo el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia. Estoy de acuerdo en que la solicitud de amparo satisface los requisitos de legitimación en la causa por activa y pasiva, y de inmediatez. Sin embargo, difiero de la decisión de la sala de entender satisfecho el requisito de subsidiariedad (1 infra). Asimismo, considero que en este caso no se acreditó que las accionadas hubieran desconocido las facetas de accesibilidad y disponibilidad del derecho a la educación de los menores de edad representados (2 infra). Finalmente, no comparto que la Sala haya ordenada a las accionadas la elaboración de un plan de contingencia en el que priorice el mantenimiento a la institución educativa (3 infra).
1. La solicitud de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad La mayoría de la Sala concluyó que la acción de tutela sub examine es procedente "en tanto no existe un medio de defensa judicial que permita a las solicitantes reclamar la protección del derecho fundamental a la educación, en sus componentes de disponibilidad y accesibilidad material". Lo anterior, en la medida en que no existe "acto administrativo susceptible de control de legalidad", ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para acceder a las peticiones de las actoras. En este sentido, la mayoría de la Sala encontró "cumplido el requisito de subsidiariedad en las solicitudes de tutela". Al respecto, discrepo de la conclusión de la mayoría debido a que, en mi criterio, está fundada en una interpretación que desconocería la jurisprudencia constitucional. Si bien comparto que no existe acto administrativo susceptible de medio de control que esté encaminado a la satisfacción de los derechos invocados, lo cierto es que las actoras pudieron haber acudido a la acción popular para garantizar los derechos colectivos de las menores de edad representadas. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sido unánime en considerar que, en principio, "frente a los debates relacionados con derechos colectivos no es procedente la acción de tutela, a menos que los derechos fundamentales del demandante estén siendo vulnerados o amenazados por la afectación del derecho colectivo"53. Para estos efectos, ha señalado cuatro criterios para analizar el requisito de subsidiariedad en los procesos de tutela en los que se vean involucrados derechos colectivos. A saber, que (i) exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la amenaza o vulneración de un derecho fundamental; (ii) el accionante sea la persona directamente afectada en su derecho fundamental; (iii) la vulneración del derecho fundamental no debe ser hipotética, sino que debe encontrarse expresamente probada en el expediente, y (iv) "debe encontrarse acreditado que las acciones populares no son un mecanismo idóneo en el caso concreto para la protección efectiva del derecho fundamental vulnerado". En particular, considero que en el caso objeto de examen no se satisfacen los últimos dos requisitos previamente identificados. Por una parte, de los elementos probatorios que obran en el expediente no se deriva la vulneración del derecho fundamental a la educación de las educandas. Por el contrario, advierto que obra un informe técnico por medio del cual se constata que el colegio es apto para prestar el servicio de educación, así como que "la[s] vida[s] de los escolares no se encuentran amenazadas por fallas estructurales"54. Es más, el referido informe concluyó que "se deben tener en cuenta las recomendaciones para mejorar las condiciones de los espacios"55, que no para garantizar el derecho a la educación de las menores representadas. Por lo anterior, considero que la vulneración de los derechos fundamentales invocados por las actoras no está probada. Por otra parte, en mi criterio, las demandantes tenían la posibilidad de reclamar el amparo a los derechos colectivos a (i) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y (ii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Sin embargo, la decisión adoptada por la Sala no descarta la procedencia de la acción popular como un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados por las solicitantes. Por lo anterior, considero que la acción de tutela sub examine no satisface el requisito de subsidiariedad.
2. No está acreditado que las accionadas hubieran desconocido las facetas de accesibilidad y disponibilidad de los menores de edad representados La mayoría de la Sala concluyó que se encuentra amenazado el derecho a la educación, en sus facetas de accesibilidad y disponibilidad, de las educandos. En particular, advirtieron que "la infraestructura del establecimiento presenta afectaciones que limitan la prestación del servicio educativo". Esto, habida cuenta de que el colegio presenta (i) "problemas de goteras y filtraciones de agua en el interior de los salones", (ii) "humedades" y (iii) "desgaste notable y diversos desniveles en el piso". Al respecto, coincido con la Sala en que, la dimensión de disponibilidad del derecho fundamental a la educación exige que la infraestructura física de las instituciones educativas sea "adecuada"56. Las plantas físicas serán adecuadas siempre que sean idóneas para la prestación del servicio público de educación y no pongan en riesgo la salud e integridad física de los estudiantes57. En tales términos, las instituciones educativas, tanto públicas como privadas, tienen la obligación constitucional y legal de garantizar que sus instalaciones permitan a los estudiantes desarrollar su proceso de formación en condiciones de seguridad, calidad, accesibilidad y adaptabilidad. Sin perjuicio de lo anterior, la dimensión de disponibilidad física del derecho fundamental a la educación no implica que cualquier falla o falencia en la planta física de una institución educativa constituya una vulneración del derecho fundamental a la educación de sus estudiantes. La Corte Constitucional ha aclarado que las falencias en la infraestructura sólo tienen relevancia constitucional cuando (i) se constata "la carencia absoluta de la infraestructura física [que] impide la prestación del servicio de educación en condiciones de calidad"58 o (ii) "fallas puntuales en la infraestructura física ponen en riesgo la vida y seguridad personal de la comunidad educativa, especialmente de los menores de edad"59. La reparación o mantenimiento de otro tipo de fallas o daños menores en la planta física de las instituciones educativas, que no afecten la prestación del servicio y no pongan en riesgo los derechos de los estudiantes, es un asunto contractual y económico que carece de relevancia constitucional. A este respecto, considero que es claro que el Estado debe hacer todos los esfuerzos que estén a su alcance para que la infraestructura educativa permanezca en óptimas condiciones, lo que implica que las autoridades locales prevean las medidas presupuestales y contractuales para el adecuado mantenimiento de esa infraestructura. Sin embargo, este deber debe ejercerse en el marco de las competencias ordinarias de dichos entes, sin que proceda una orden judicial en sede de tutela para su ejercicio. A mi juicio, la opción judicial está reservada en aquellos casos donde la afectación de la infraestructura sea incompatible con la prestación del servicio educativo debido a que pone en riesgo la integridad física de estudiantes y profesores. En los demás casos, el asunto debe diferirse a las prioridades de gasto y a la planeación de la respectiva entidad territorial. En mi criterio, no obra prueba en el expediente que acredite que las falencias estructurales de la institución educativa impidan la prestación del servicio de salud, así como tampoco ponen en riesgo la vida y seguridad de la comunidad educativa. Por el contrario, constato que existe un informe técnico del estado de infraestructura del colegio elaborado en noviembre de 2022. En este documento se concluye que (i) "la edificación es apta para prestar el servicio educativo"60, (ii) "la[s] vida[s] de los escolares no se encuentran amenazadas por fallas estructurales"61 y (iii) "se deben tener en cuenta las recomendaciones consignadas en el presente informe para mejorar las condiciones de los espacios"62. Por tanto, aunque la decisión adoptada por la mayoría de la Sala tiene un propósito loable, no era necesaria para proteger los derechos de los estudiantes ni para garantizar la adecuada prestación del servicio.
3. La Sala no debió ordenar la elaboración de un plan de contingencia en el que priorice el mantenimiento a la institución educativa En el resolutivo segundo, la Sala de Revisión ordenó a la Secretaría de Educación Distrital de Santiago de Cali que elabore un plan de contingencia que priorice "las obras de mantenimiento que deben hacerse en la institución educativa, teniendo presentes los riesgos a los que se encuentran los sujetos las y los estudiantes". En criterio de la mayoría, era procedente adoptar esta orden con el propósito de "garantizar, en condiciones de disponibilidad y accesibilidad material adecuadas, el derecho fundamental a la educación" de las educandas. Estoy en desacuerdo con esta orden toda vez que, en mi criterio, constituye una injerencia injustificada de la Corte en la autonomía funcional y organizativa que la Ley reconoce al Colegio y a la Secretaría de Educación Distrital de Santiago de Cali. En efecto, la decisión de llevar a cabo a las reparaciones, así como de la oportunidad y los recursos que se invertirán a dichos efectos corresponde a la administración distrital. Es más, los casos en los que la Corte ha ordenado la priorización de asuntos en materia de obras en política pública, esa orden ha estado precedida de la comprobación acerca de la irrazonabilidad o ineficiencia de las decisiones de la administración, por lo que es necesario evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Sin embargo, en el caso sub judice, esto no ocurre por tres razones: Primero, considero que la referida orden constituye una injerencia injustificada y desproporcionada en la autonomía organizativa y contractual que la Ley reconoce al Colegio y a la Secretaría de Educación Distrital de Santiago de Cali. En particular, advierto que el artículo 7.2 de la Ley 715 de 2001 prevé que, le corresponde a los distritos y municipios certificados "administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento". La orden de la Sala es problemática porque desconoce que, dentro del marco de sus competencias, la Alcaldía Distrital de Santiago de Cali es la autoridad competente para adoptar decisiones de priorización en materia de obras públicas, así como es la encargada de administrar y distribuir recursos del Sistema General de Participaciones entre las instituciones educativas. Segundo, la decisión adoptada por la administración no es irrazonable. Por el contrario, como la Sala lo reconoce, la Secretaría de Educación de Santiago de Cali elaboró el Plan Municipal de Infraestructura Educativa, en el que se contempla "la implementación de reparaciones y construcciones en todas las instituciones [educativas] de la ciudad de Cali"63. Asimismo, la administración señaló que "existe un reforzamiento prioritario cuyo objetivo es reducir el riesgo sísmico y está determinado por (...): el nivel de reducción del riesgo a la sede, la cantidad de estudiantes beneficiados y el valor de la intervención"64. Es más, informó que el referido plan de infraestructura fue estructurado con el apoyo del Banco Mundial, la Universidad de los Andes y los departamentos de planeación y hacienda de la Alcaldía de Santiago de Cali. Por tanto, en el caso concreto no advierto que la Secretaría de Educación de Cali haya tomado, en el marco de sus competencias, decisiones irrazonables. Tercero, la decisión adoptada por la administración no es ineficaz para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En particular, insisto que, el informe técnico de infraestructura del Colegio precisa que los deterioros a la planta física (i) es apta para la prestación del servicio de educación y (ii) no pone en riesgo la vida e integridad personal de los educandos. Por tanto, en mi criterio, la Sala no debió haber ordenado la elaboración de un plan de contingencia en el que se priorice el mantenimiento de la institución educativa. Por estas razones salvo mi voto. Fecha ut supra, PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada 1 Corte Constitucional, Circular Interna No. 10 de 2022. 2 Expediente digital. Archivo "01Tutela.pdf", folio 1. 3 Ibidem. 4 Expediente digital. Archivo "01Tutela.pdf", folio 1. 5 Expediente digital. Archivo "02Anexos.pdf", folio 9. 6 Expediente digital. Archivo "02Anexos.pdf", folio 7. 7 Expediente digital. Archivos "RegistroCivil****.pdf", "RegistroCivil****.pdf" y "RegistroCivil****.pdF". 8 Expediente digital. Archivo "02Anexos.pdf", folio 8. 9 Ibid., folio 5. 10 Se precisa que los expedientes llegaron inicialmente incompletos a la Corte Constitucional. Por esta razón, las contestaciones se reconstruyen a partir del fallo de primera instancia. En el auto de decreto de pruebas en sede de revisión, que se mencionará más adelante, se solicitaron los documentos faltantes, los cuales fueron recibidos por este despacho entre los días 7 a 15 de junio de 2023. 11 De acuerdo con la página web de la Alcaldía de Santiago de Cali, Orfeo es una "herramienta de software [que] cumple un papel fundamental en el proceso administrativo por centralizar la recepción, almacenamiento, trámite y recuperación de documentos, disponiendo ante la ciudadanía caleña información veraz, amplia y oportuna". 12 Expediente digital. Archivo "Fallo de primera instancia", folio 5. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibid., folio 6. 16 Ibid., folio 9. 17 El inciso primero del artículo 84 de la Ley 115 de 1994 establece: "EVALUACIÓN INSTITUCIONAL ANUAL. En todas las instituciones educativas se llevará a cabo al finalizar cada año lectivo una evaluación de todo el personal docente y administrativo, de sus recursos pedagógicos y de su infraestructura física para propiciar el mejoramiento de la calidad educativa que se imparte. Dicha evaluación será realizada por el Consejo Directivo de la institución, siguiendo criterios y objetivos preestablecidos" (negrillas fuera de texto). 18 Expediente digital. Archivo "Respuesta Secretaría", folio1. 19 Ibid., folio 2. 20 Ibid., folio 5. 21 Expediente electrónico. Archivo "RespuestaSecretaríaEducación", folio 15. 22 Expediente digital. Archivo "Corte constitucional.pdf", folio 1. 23 La Sala sigue la doctrina fijada por la Sentencia T-011 de 2021. 24 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 25 De acuerdo con los registros civiles de nacimiento obrantes en el expediente electrónico. Archivos: "RegistroCivil****.pdf", "RegistroCivil****.pdf" y "RegistroCivil****.pdf". 26 Frente a este segundo grupo, el inciso quinto del artículo 86 de la Constitución precisa que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 27 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2018, T-400 de 2020 y T-410 de 2022, entre muchas otras. 28 La Sala sigue la doctrina fijada en la Sentencia T-410 de 2022. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-545 de 2016, reiterada en las sentencias T-613 de 2019 y T-011 de 2021. 30 Expediente Digital. Archivo "02Anexos.pdf", folio 5. 31 En ese sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencias T-526 de 2005, T-834 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-792 de 2007, T-825 de 2007, T-243 de 2008, T-265 de 2009, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-887 de 2009, T-328 de 2010, T-805 de 2012, entre otras. 32 Corte Constitucional, Sentencia T-1028 de 2010, reiterado por la Sentencia T-006 de 2019. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-429 de 1992. 34 Ibidem. 35 Corte Constitucional, Sentencia T-410 de 2022. 36 De acuerdo con la Observación general No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, la garantía de disponibilidad establece la necesidad de que existan instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente que, a su vez, deberán contar con "edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc. [...]" (párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a recibir educación). Comité de los Derechos del Niño: Derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia (CRC/C/GC/13). 2011. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-376 de 2010. 38 Corte Constitucional, Sentencia T-084 de 2021. 39 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2020. 40 Este acápite es tomado de la Sentencia T-011 de 2021, con algunas variaciones en atención al caso objeto de análisis. 41 Cuadro adaptado de la Sentencia T-011 de 2021 para el caso bajo estudio. 42 En el documento "10RespuestaSecretaríaEducación" obrante en el expediente digital se advirtió lo siguiente: "[...] en diferentes espacios en las cubiertas se identificaron daños asociados por goteras que generan humedades en algunos muros y la filtración de agua hacia el interior de las aulas y del baño de los niños [...]. Los desniveles que se encuentran en algunas zonas de los exteriores, según lo observado, puede deberse a que fueron construidas las losas en diferentes etapas, sin embargo esta situación no imposibilita el uso de estos espacios [...]" (folio 15). 43 Ver en el siguiente link de la página web del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales la Observación general No. 13: https://www.escr-net.org/es/recursos/observacion-general-no-13-derecho-educacion-articulo-13#:~:text=La%20obligación%20de%20respetar%20exige,educación%20sea%20obstaculizado%20por%20terceros. 44 Expediente digital. Archivo "RespuestaSecretaríaEducación", folio 20. 45 Ibid., folio 29. 46 Ibid., folios 41 y 69. 47 Ibid., folio 15. 48 Expediente digital. Archivo "10RespuestaSecretariaEducación", folio 4. 49 El artículo 7 de la Ley 715 de 2001 establece: "Competencias de los distritos y los municipios certificados: [...] 7.2. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento". 50 El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece: "EFECTOS DE LA REVISIÓN. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta". 51 El artículo 48 de la Ley 270 de 1996 señala: "ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: || [...] ||
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces". 52 Corte Constitucional, Sentencia T-148 de 2016. 53 Sentencias SU-1116 de 2001, SU-067 de 1993, T-219 de 2004, T-041 de 2011, T-178 de 2015, entre otras. 54 Expediente digital. "10RespuestaSecretariaEducacion ESTUDIO TECNICO 218.....pdf.pdf", fl, 15. 55 Ib. 56 Ley 115 de 1994, art.
138. Ver también, sentencia C-376 de 2010. 57 Corte Constitucional, sentencias T-329 de 2010, T-022 de 20212, T-500 de 2012, T-636 de 2013, T-759 de 2015, T-209 de 2017, T-167 de 2019 y T-084 de 2021. 58 Corte Constitucional, sentencia T-363 de 2020. 59 Ib. 60 Expediente digital. "10RespuestaSecretariaEducacion ESTUDIO TECNICO 218.....pdf.pdf", fl, 15. 61 Ib. 62 Ib. 63 Expediente digital. "10RespuestaSecretariaEducacion ESTUDIO TECNICO 218.....pdf.pdf", fl. 1. 64 Ib., fl. 2. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Expedientes T-9.171.487 AC 1 25