SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-306/21
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS-Adjudicación del bien inmueble a segunda ocupante como medida de protección (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente T-8.067.163
Acción de tutela instaurada por María del Socorro Gerardino Santiago contra la Sala De Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena
Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
1. Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte Constitucional, salvo parcialmente el voto en esta oportunidad, porque si bien acompaño la decisión de conceder el amparo y amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda digna de la accionante, me aparto de la forma en que fueron protegidos. Considero que la mejor solución para el caso concreto era permitir que a la accionante le fuera adjudicado a título de compensación el bien inmueble en el que ha habitado desde el año 2001 y en el que ha invertido gran parte de su patrimonio. A continuación haré una breve reseña del caso para luego explicar las razones que me llevan a tal conclusión.
- Presentación del caso
2. La accionante compró un predio en el 2001 que años después fue objeto de un proceso de restitución de tierras. En el marco de este último fue reconocida como segunda ocupante, al haber demostrado que habita el inmueble junto con su familia, compuesta, entre otros, por una hija menor de edad y su madre, adulta mayor. En el proceso se había ordenado la restitución del bien a favor de la peticionaria, María del Carmen Abril Rincón; sin embargo, esta última manifestó que no tenía interés en habitar el inmueble y que prefería una medida compensatoria, esto es, un predio de similares características en otra ciudad. Por lo tanto, el Tribunal accionado moduló la sentencia ordenando la entrega de un predio equivalente a la peticionaria del proceso de restitución de tierras. Frente a la señora María del Socorro, accionante de tutela, únicamente consideró pertinente incluirla en programas de vivienda familiar o de emprendimiento.
3. Con base en lo anterior, la accionante presentó acción de tutela contra las providencias judiciales dictadas por el Tribunal (sentencia de única instancia y autos de seguimiento). El argumento central de la acción de tutela es que se desconoció el precedente constitucional establecido mediante sentencia de constitucionalidad C-330 de 2016, en el cual se dispuso la obligación de los jueces de restitución de tierras de analizar de manera flexible la buena fe exenta de culpa, cuando el o la poseedora tenga condiciones de vulnerabilidad y no haya tenido que ver con el despojo, ni se haya aprovechado de este.
4. A partir de ese argumento, también advirtió que no se valoraron las pruebas adecuadamente (por ejemplo, las consecuencias del despojo en su núcleo familiar), y que la decisión de tierras afecta derechos fundamentales. Las pretensiones planteadas fueron (i) ordenar al Sala de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena "revocar" la sentencia del 25 de julio de 2017, así como los autos del 8 de marzo, 3 de abril, 18 de junio y 9 de diciembre de 2019, para que se reconozca la buena fe diferencial o flexible a la accionante, y (ii) entregarle en compensación el inmueble objeto de la restitución. Subsidiariamente, pidió (iii) que se le mantenga la calidad de ocupante secundaria y se le entregue un predio equivalente, teniendo en cuenta el avalúo comercial vigente.
5. En primera instancia, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar improcedente el amparo por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Esta decisión fue confirmada en segunda instancia por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
6. Al revisar los fallos de instancia, la sentencia de la que me aparto parcialmente encontró configurados los dos defectos alegados por la accionante en los pronunciamientos posteriores al fallo del Tribunal. Frente al defecto por desconocimiento del precedente constitucional señaló que las providencias del Tribunal no contaban con la motivación, claridad, suficiencia y transparencia exigidas por la jurisprudencia constitucional para este tipo de casos lo cual condujo a adoptar unas medidas de compensación para la accionante, reconocida como segunda ocupante, que no resultan adecuadas ni proporcionales para enfrentar la situación de vulnerabilidad que se encontró en ella y su núcleo familiar; todos estos, estándares sentados por esta Corte en la Sentencia C-330 de 2016 frente a la protección que deben recibir los segundos ocupantes en los procesos de restitución de tierras. A continuación, La Sala Octava sostuvo que el Tribunal también incurrió en un defecto fáctico pues no hizo referencia al material probatorio que demostraba la afectación que generaría el desalojo del bien inmueble sobre los derechos fundamentales de la accionante y su familia ni a lo dicho por la actora en relación con el esfuerzo que ha invertido en el inmueble en el que habita.
7. Pues bien, comparto estas dos conclusiones y acompaño la decisión de amparar los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a una vivienda digna. Sin embargo, tal como lo anuncié, me aparto del remedio judicial aplicado en el caso concreto, esto es, ordenar al Tribunal que estudie la posibilidad de entregarle un predio de similares características en compensación, según las razones que paso a exponer.
8. La mayoría de la Sala Octava resolvió que la medida más proporcional y adecuada para la situación de la actora era ordenar al Tribunal examinar la posibilidad de entregarle un predio equivalente al restituido. "Ello por cuanto una medida de este tipo no solamente respondería al alto grado de dependencia que la peticionaria tiene del predio, sino también contribuiría a atender la afectación que en relación con su proyecto de vida padecería con la entrega del lugar donde habita. Además, porque se trata de una respuesta que en este caso particular fue planteada como administrativamente viable por parte de la misma Unidad de Restitución de Tierras". Pese a que esta determinación es razonable y coincide con una de las pretensiones que la accionante planteó en su escrito de tutela, la Sala omitió valorar la solución que protegía en mayor medida sus derechos fundamentales, la cual consistía en permitirle permanecer en el predio que adquirió legalmente.
9. Conviene recordar que la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que el desalojo de los segundos ocupantes no solo es materialmente injusto, sino que puede agravar la situación general del derecho al acceso a la tierra por parte de la población rural; afectar con especial intensidad a los más vulnerables; y convertirse en semilla de nuevos conflictos. Por eso, desde la ley y las normas reglamentarias se prevé que para ellos y ellas debe haber medidas adecuadas de compensación, de acceso a subsidios hipotecarios, de generación de proyectos productivos entre otros. En especial, en la sentencia C-330 de 2016, la Corte Constitucional planteó que los jueces de restitución de tierras tienen la obligación de determinar qué medidas son adecuadas de acuerdo con las condiciones del caso concreto. Es el juez, en el marco del caso concreto, orientado por la ley y los reglamentos de la Unidad de Restitución de Tierras, quien mejor puede definir cómo se protegen los derechos de los segundos ocupantes.
10. En concordancia con lo anterior, la Corte ha dispuesto que "más allá de la órbita procedimental especial que por sí sola pueda tener la acción de restitución, se comprenda que en realidad aquella es la expresión de las profundas implicaciones de su dimensión sustancial como un proceso de carácter constitucional y no sólo civil; estructurado hacia una verdadera política pública de recomposición del tejido social y de reconciliación; particularmente, orientado a la construcción de una paz duradera y sostenible, de acuerdo con el fin último de la justicia transicional"78. Por esta razón, tal como lo señala la sentencia de la que me aparto parcialmente, los jueces de tierras "tienen la obligación de contribuir a la paz y a la equidad social, y que ese deber se ignora cuando (i) no se constata que la intervención hace parte del contexto y que tiene la potencialidad de generar daños, (ii) no se lee de forma cuidadosa en los contextos en los que se interviene, (iii) se desconoce cuál es la ética de las acciones y (iv) no se proponen medidas que realmente contribuyan a mitigar el daño."
11. Asimismo, esta Corte ha reiterado que el proceso de restitución está atravesado por altos valores jurídicos, como la reconciliación y la construcción de una paz duradera, los cuales se proyectan en la labor de los jueces de tierras y las amplias facultades con las que cuentan dentro del mismo. Estos valores y deberes irradian también al juez constitucional; de ahí que, en mi opinión, la Sala Octava de Revisión debiera adoptar el remedio jurídico que minimizara en mayor medida la afectación de los derechos fundamentales de la accionante y su núcleo familiar y no limitar su estudio a una medida que en principio resulta razonable, pero en el fondo no protege íntegramente los derechos fundamentales de la solicitante.
12. Los procesos de restitución de tierras tienen una vocación transformadora; por ello, más allá de las reglas procedimentales que los rigen, deben ser entendidos como una medida constitucional con fines transformadores y distributivos. En este sentido, no resulta admisible que un fallo de restitución se traduzca en un grave perjuicio para quien fue reconocida como segunda ocupante durante el proceso. El juicio de restitución busca, entre otros, corregir las situaciones de despojo y distribuir de manera equitativa la tierra; y ninguna decisión judicial debería crear desequilibrios para las partes ni afectar derechos fundamentales de personas en condición de vulnerabilidad.
13. En el caso objeto de estudio, la actora demostró haber adelantado una serie de acciones durante varios años para mantener el bien inmueble objeto de restitución que, sumadas a sus condiciones personales, sociales y económicas constituyen razón suficiente para que el juez constitucional intente minimizar en el mayor grado posible los efectos que el desalojo tendrá en sus derechos fundamentales y los de su grupo familiar. Recuérdese que la solicitante en el proceso de restitución, María del Carmen, no pidió el predio que ocupa María del Socorro, sino uno de similares condiciones en otra ciudad (prefiere la compensación a la restitución).
14. Por eso, tanto María del Socorro, a través de su apoderado, al igual que la Procuraduría General de la Nación, consideran que ella (María del Socorro) podría recibir como compensación el predio en cuestión. No cabe ninguna duda de que, en el marco del caso concreto, esta era la solución que mejor protegía los derechos de ambas mujeres. Pero, a pesar de ello, tanto los jueces de tierras como la propia Corte Constitucional omitieron analizar esa posibilidad. Con ello, María del Socorro, persona que no tuvo que ver con la violencia, el despojo y la corrupción, y que demostró lo que le costó acceder al predio y mantenerlo, perderá todo el esfuerzo que ha hecho para acceder a la tierra y a la propiedad.
15. Aunque esta pretensión fue planteada por la accionante ligada al reconocimiento de que actuó con buena fe exenta de culpa, un asunto que no fue planteado en el proceso de restitución y que por lo tanto desbordaba el margen de análisis de la Corte, esta situación no era suficiente para desestimar, sin explicar las razones para el efecto, la posibilidad de permitirle permanecer en el predio objeto de restitución. En la Sentencia C-330 de 201679 la Corte dispuso, en relación con el requisito de la buena fe exenta de culpa para efectos de ser beneficiario de medidas de compensación, lo siguiente:
"[...] en casos excepcionales, marcados por condiciones de debilidad manifiesta en lo que tiene que ver con el acceso a la tierra, la vivienda digna o el trabajo agrario de subsistencia, y siempre que se trate de personas que no tuvieron que ver con el despojo, el juez deberá analizar el requisito con flexibilidad o incluso inaplicarlo, siempre al compás de los demás principios constitucionales a los que se ha hecho referencia y que tienen que ver con la equidad, la igualdad material, el acceso a la tierra por parte de la población campesina, o la protección de comunidades vulnerables.
En otros términos, la Sala considera que una interpretación de la Ley de víctimas y restitución de tierras que supone para los jueces la obligación de aplicar los artículos cuestionados sin tomar en consideración las circunstancias de vulnerabilidad descrita, y la relación del opositor con el despojo, podría derivar en decisión susceptibles de afectar los derechos vulnerables. Una interpretación adecuada de la norma, conforme a la Constitución Política, exige comprender la naturaleza constitucional del proceso de tierras, un ejercicio vigoroso de las facultades de dirección del proceso por parte de los jueces de tierras, y una consideración constante a los demás principios superiores citados en este acápite." [Subraya añadida]
16. Lo anterior, teniendo en cuenta que la Ley no prevé medidas para los segundos ocupantes diferentes a la compensación económica que en muchos casos puede no ser suficiente de cara a las condiciones de vulnerabilidad que se predican de muchos de ellos. En el caso bajo estudio quedaron demostradas las especiales características de la actora, el contexto en el que adquirió el inmueble objeto de restitución y el importante esfuerzo económico que ha hecho para mantener y mejorar su lugar de habitación. El Ministerio Público manifestó en sus intervenciones, por ejemplo, que un cambio de residencia del núcleo familiar afectaría el derecho a la educación de la hija menor de la accionante; también destacó que "si bien la señora María Del Socorro Gerardino Santiago, no se encuentra en condiciones de pobreza multimensional, según el análisis de las 15 variables del índice, sí es cierto que la pérdida de su bien inmueble, la dejaría en un estado de vulnerabilidad en virtud a que es el único patrimonio con el que cuenta".80
17. En suma, considero que la segunda ocupante y accionante de tutela debería poder acceder al predio objeto de restitución, al margen del estudio o no de su buena fe exenta de culpa, toda vez que (i) esta es la medida que minimiza en mayor medida la afectación de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar, del cual hacen parte una niña y una adulta mayor; (ii) en vista del vacío legislativo que existe en torno a la protección de los segundos ocupantes, no parecería que exista una imposibilidad jurídica para el efecto; (iii) el Ministerio Público manifestó en sus intervenciones el alto grado de dependencia que tiene la accionante con el predio teniendo en cuenta que es el único patrimonio con el que cuenta; y (iv) esta solución evitaría el desgaste administrativo que implicará encontrar un predio de similares características disponible para la accionante, como medida de compensación.
18. Lo que este Tribunal constató en la Sentencia C-330 de 2016 es que, en el marco de las múltiples causas del despojo y la informalidad en la tenencia de la tierra y los predios rurales, la buena fe exenta de culpa es una exigencia necesaria para que no se legalice así la propiedad derivada de la violencia y el desplazamiento forzado; pero admitió que, precisamente por la complejidad del conflicto armado colombiano y la multiplicidad de formas de legalización de transacciones espurias, no todos los segundos ocupantes merecen el mismo tratamiento en el marco de los procesos de restitución.
19. Es la historia de conflictos tan complejos como la Segunda Guerra Mundial, la transición del capitalismo al comunimo (así como el retorno posterior del capitalismo) en países de Europa oriental o la guerra de los balcanes -a manera de ejemplo- los que enseñan que los segundos ocupantes tienen rostros distintos; que pueden también ser víctimas, o población vulnerable ajena a la violencia y la corrupción, pero movida por la necesidad e interés legítimos de tener un lugar digno para vivir. Por eso, la absoluta indiferencia frente a los segundos ocupantes vulnerables y que no fueron causantes del despojo ni se beneficiaron del mismo, constituye una injusticia material que alimenta los ciclos de violencia que impiden al país alcanzar la paz estable y duradera.
20. La sentencia de la que me aparto es paradójica. Por una parte, entiende que existe una violación a los derechos fundamentales de la accionante. Pero, por otra, le impide permanecer en el predio donde ha hecho su vida y convive con su familia (incluidas personas de especial protección constitucional) y la envía a un futuro incierto en torno a la adjudicación de otro bien. El bien que actualmente ocupa y que la solicitante en el proceso de restitución de tierras rechaza ingresará pues a un inventario para ser entregado, tras muchos trámites burocráticos, a un tercer ocupante. Preocupa entonces que la decisión de la que me aparto venga a confirmar la advertencia realizada por la Sala Plena en la Sentencia C-330 de 2016, según la cual si los jueces no toman en consideración la situación de los segundos ocupantes vulnerables y ajenos al despojo puede convertirse en "fuente de las mismas injusticias que [los procesos de restitución de tierras] pretenden superar".
21. Estas son las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto respecto de lo decidido en la Sentencia T-306 de 2021.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
1 Esa decisión contó con un