Sentencia T-304/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Cuarta de Revisi�n-

 

Sentencia T-304 de 2026

�

Referencia: expediente T-11.791.229

 

Asunto: acci�n de tutela instaurada por Carlos[1] en contra de la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP)

 

Tema: derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, enfoque diferencial, participaci�n pol�tica y de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n y a la seguridad personal. Deber de motivaci�n en actos administrativos que eval�an medidas de protecci�n

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cort�s Gonz�lez

 

Bogot�, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Cuarta de Revisi�n de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Mart�nez y los magistrados Vladimir Fern�ndez Andrade y Juan Carlos Cort�s Gonz�lez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente

 

SENTENCIA

 

En el tr�mite de revisi�n del fallo de tutela dictado el 10 de octubre de 2025 por el Juzgado 02 Laboral del Circuito de �rbol, que deneg� la acci�n de tutela interpuesta por Carlos en contra de la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP).

 

S�NTESIS DE LA DECISI�N

 

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.                 Carlos, en nombre propio, promovi� acci�n de tutela en contra de la UNP (Unidad Nacional de Protecci�n) por la presunta vulneraci�n de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participaci�n pol�tica y el derecho de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n y a la seguridad personal.

 

1.1.          Hechos y pretensiones[2]

 

2.                 Quien propone la acci�n de tutela manifest� ser concejal del municipio de Azul, l�der social, miembro de la poblaci�n LGBTIQ+ y v�ctima del conflicto armado. En ese sentido, a�adi� que es integrante de la mesa municipal de v�ctimas, de la mesa municipal LGBTIQ+ de Azul, as� como de la mesa departamental de v�ctimas de Amarillo, e indic� que ejerce activismo social y pol�tico.

 

3.                 El actor expres� que, como consecuencia directa de las actividades descritas previamente, ha sido v�ctima de amenazas, seguimientos y presiones desde enero de 2024 por parte del grupo armado �Clan del Golfo�. Concretamente, refiri� la divulgaci�n de un panfleto amenazante, por lo que acudi� a las autoridades competentes para su denuncia. Posteriormente, se�al� que el 3 de marzo de 2024[3], recibi� una amenaza por parte del mismo grupo en la que se le informaba que contaba con �36 horas para abandonar el municipio de Azul�[4], lo que lo oblig� a salir de este.

 

4.                 A partir de lo expuesto, indic� que el Comit� de Evaluaci�n de Riesgo y Recomendaci�n de Medidas (CERREM) categoriz� su riesgo como extraordinario, por lo que la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP) emiti� la Resoluci�n DGRP-123 de 2024, por la cual asign� al accionante un esquema de seguridad consistente en un escolta, un chaleco blindado y un bot�n de p�nico.

 

5.                 Inconforme con la medida adoptada, al considerarla insuficiente, el actor interpuso recurso de reposici�n y, subsidiariamente, apelaci�n. Sin embargo, mediante la Resoluci�n DGRP-456 de 2024, la UNP resolvi� de manera desfavorable el recurso de reposici�n y rechaz� por improcedente el recurso de alzada.

 

6.                 As� las cosas, asegur� que interpuso acci�n de tutela en la que pretendi� la aplicaci�n del enfoque diferencial en la evaluaci�n de riesgo, as� como la asignaci�n de un veh�culo y de un segundo hombre de protecci�n, frente a la cual el Juzgado 01 Promiscuo Municipal de Azul, en sentencia del 25 de octubre de 2024, accedi� parcialmente a sus pedimentos.

 

7.                 Posteriormente, la parte actora manifest� que el 23 de febrero de 2025 fue nuevamente contactada por integrantes del Clan del Golfo, quienes le ordenaron presentarse en el corregimiento de San Diego, ubicado en el municipio de Saman�, reuni�n en la que se le oblig� a abandonar el municipio de Azul. Bajo tal circunstancia, solicit� junto con la Defensor�a del Pueblo, la reevaluaci�n del esquema de protecci�n asignado, pero la UNP, a trav�s de la Resoluci�n DGRP-789 de 2025 neg� la petici�n de ampliaci�n y, en su lugar, le retir� el bot�n de p�nico. Esta decisi�n fue confirmada por la Resoluci�n DGRP- 1098 de 2025.

 

8.                 Posteriormente, con el acompa�amiento de la Defensor�a del Pueblo, el 9 de mayo de 2025 se realiz� una reuni�n en la que participaron dicha entidad, la Procuradur�a General de la Naci�n y la UNP. De acuerdo con la parte actora, durante ese encuentro puso nuevamente de presente las situaciones de riesgo que enfrentaba, las cuales, adem�s de comprometer su integridad personal, obstaculizaban el ejercicio de sus labores como l�der social y concejal. Asimismo, se�al� que el Ministerio P�blico solicit� la garant�a plena de sus derechos[5].

 

9.                 Bajo tales consideraciones, el promotor de la acci�n afirm� encontrarse desplazado en el municipio de �rbol, dada la imposibilidad de retornar al municipio de Azul. Al tiempo, refiri� que el escolta asignado no le brindaba acompa�amiento en la zona rural, por no existir condiciones de seguridad para ninguna de las dos personas. Sobre esto �ltimo, coment� que el 7 de agosto de 2025 acudi� a la vereda Planes Mirador con ocasi�n de su labor como concejal y, posteriormente, a Las Delicias- ambas del municipio de Azul- con el objetivo de visitar a sus padres, pero que, al retornar el escolta, este fue abordado por tres sujetos que se movilizaban en moto, dici�ndole que �no quer�an verlo m�s en la zona y que sab�an que era [su] hombre de protecci�n�[6].

 

10.            As� las cosas, solicit� el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participaci�n pol�tica y el derecho de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n y a la seguridad personal. Como consecuencia de ello, pidi� la suspensi�n de los efectos de las resoluciones DGRP-789 y DGRP-1098 de 2025, as� como ordenar a la UNP la asignaci�n de un veh�culo y un segundo escolta, con observancia de un enfoque interseccional aplicable a su caso.

 

1.2.          Tr�mite de la acci�n de tutela

 

11.            El 11 de agosto de 2025, el Juzgado 02 Laboral del Circuito de �rbol admiti� la tutela. Adem�s, orden� a la entidad accionada rendir informe sobre los hechos que motivaron la acci�n constitucional[7]. De igual manera, requiri� a la Fiscal�a General de la Naci�n y a la Polic�a Nacional para que informaran si hab�an adelantado investigaciones relacionadas con los hechos expuestos en la solicitud de amparo y, en caso afirmativo, indicaran el estado de dichas actuaciones[8].

 

1.2.1.   Respuesta de la UNP[9]

 

12.            La entidad solicit� declarar improcedente la acci�n y, subsidiariamente, negar el amparo. Lo anterior, por considerar que la entidad hab�a desplegado las actuaciones necesarias tendientes a brindar protecci�n a la parte accionante. En concreto, explic� que aquella contaba con un esquema de protecci�n integrado por un chaleco blindado y un hombre de protecci�n, medidas que fueron adoptadas con fundamento en los estudios t�cnicos de nivel de riesgo practicados por la entidad, los cuales concluyeron que el solicitante se encontraba expuesto a un riesgo extraordinario. Indic� que, mediante la Resoluci�n DGRP-789 de 2025, mantuvo dichas medidas y que esa decisi�n fue confirmada al resolver el recurso de reposici�n mediante la Resoluci�n DGRP-1098 de 2025. Asimismo, inform� que, con ocasi�n de la solicitud elevada por el accionante y del requerimiento efectuado dentro del tr�mite de tutela, inici� una nueva reevaluaci�n del nivel de riesgo mediante la Orden de Trabajo No. x1x de 2025, cuyo resultado se encontraba pendiente al momento de rendir el informe.

 

13.            De otro lado, afirm� que las denuncias penales presentadas por el accionante no constituyen, por s� solas, prueba de la existencia de amenazas ni determinan el nivel de riesgo, pues dicha valoraci�n corresponde exclusivamente a la UNP mediante el estudio t�cnico respectivo. En esa l�nea, sostuvo que la determinaci�n de las medidas de protecci�n corresponde a la UNP y al CERREM, por lo que consider� improcedente ordenar por v�a de tutela medidas distintas a las definidas mediante el procedimiento ordinario.

 

1.2.2.   Respuesta de la Fiscal�a General de la Naci�n[10]

 

14.            La entidad inform� que adelanta dos investigaciones penales derivadas de las denuncias presentadas por la parte accionante por presuntas amenazas recibidas en su condici�n de concejal y l�der social del municipio de Azul. Se�al� que, dentro de dichas actuaciones, se celebr� un consejo de seguridad, se formul� el correspondiente programa metodol�gico, se solicitaron medidas de protecci�n ante la autoridad judicial competente y se impartieron �rdenes a la Polic�a Judicial para el esclarecimiento de los hechos. Asimismo, indic� que la SIJIN entrevist� a la parte demandante, document� nuevos hechos de amenaza e intent� identificar testigos y posibles responsables, sin que ello hubiera sido posible. Finalmente, precis� que las investigaciones permanec�an en etapa de indagaci�n y que al solicitante le hab�an sido otorgadas medidas de protecci�n policivas.

 

1.2.3.   Respuesta de la Polic�a Nacional[11]

 

15.            Solicit� su desvinculaci�n del tr�mite por falta de legitimaci�n por pasiva, al considerar que las pretensiones de quien promovi� el amparo estaban dirigidas a controvertir las decisiones adoptadas por la Unidad Nacional de Protecci�n respecto de su esquema de seguridad, materia que exced�a sus competencias institucionales. Explic� que, trat�ndose de riesgos derivados de la actividad de la parte accionante como l�der social y concejal, la autoridad competente para valorar el riesgo y definir las medidas de protecci�n era la UNP, sin perjuicio de las competencias que corresponden a la Fiscal�a General de la Naci�n en el marco del programa de protecci�n a v�ctimas y testigos cuando el riesgo se origina en un proceso penal. Asimismo, inform� que, pese a no ser la entidad competente para decidir sobre la modificaci�n del esquema de protecci�n, hab�a adelantado diversas actuaciones preventivas a favor del promotor de la acci�n, entre ellas charlas de autoprotecci�n y tr�mites de emergencia ante la UNP.

 

16.            Sentencia de primera instancia[12]. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de �rbol profiri� sentencia de primera instancia el 22 de agosto de 2025 en la que no concedi� el amparo de los derechos invocados en el escrito de tutela por considerar que la entidad accionada se encontraba reevaluando el nivel de riesgo de la parte accionante, con fundamento en la orden de trabajo No. x1x. Asimismo, estableci� que quien promovi� el amparo no se encontraba desprotegido, toda vez que contaba con medidas de protecci�n vigentes.

 

17.            Impugnaci�n. Inconforme con la decisi�n de primera instancia, la parte accionante impugn�. En primer lugar, sostuvo que existi� una �[f]alta de an�lisis integral y con enfoque diferencial de los derechos vulnerados�[13], pues, aunque el juzgado expuso en la providencia las implicaciones que tendr�a un esquema de protecci�n insuficiente para el ejercicio de sus derechos pol�ticos y de la garant�a de no repetici�n, finalmente circunscribi� el an�lisis al procedimiento de valoraci�n del riesgo adelantado por la UNP, sin examinar la presunta vulneraci�n de los dem�s derechos fundamentales invocados. En segundo lugar, cuestion� la �[a]ctitud pasiva y tolerante respecto de la respuesta estatal para la protecci�n de lideres a cargo de la UNP�[14], al estimar que el juez omiti� valorar el reciente abordaje y las amenazas dirigidas a su escolta, hecho que, a su juicio, evidenciaba la persistencia del riesgo y la insuficiencia de las medidas de protecci�n

 

18.            Sentencia de segunda instancia[15]. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales en sentencia del 25 de septiembre de 2025 decidi� declarar parcialmente la nulidad del tr�mite a partir de la notificaci�n del auto admisorio, por indebida integraci�n del contradictorio al no haber sido vinculado al tr�mite de tutela el Cuerpo T�cnico de An�lisis de Riesgo � CTAR ni el Comit� de Evaluaci�n de Riesgo y Recomendaci�n de Medidas � CERREM.

 

19.            En cumplimiento de la decisi�n del Tribunal, el juzgado de primera instancia en auto del 29 de septiembre de 2025[16] integr� debidamente el contradictorio[17] y continu� con el tr�mite de la acci�n de tutela, en el cual, en esta ocasi�n, se recibieron las siguientes respuestas:

 

1.2.4.   Respuesta de la Unidad Nacional de Protecci�n[18]

 

20.            La accionada solicit� la desvinculaci�n del Comit� de Evaluaci�n del Riesgo y Recomendaci�n de Medidas (CERREM) y del Cuerpo T�cnico de An�lisis de Riesgo (CTAR) por sostener que ambos carecen de personer�a jur�dica y constituyen instancias t�cnicas del Programa de Prevenci�n y Protecci�n. Explic� que el CERREM cumple funciones consultivas mediante la formulaci�n de recomendaciones sobre las medidas de protecci�n, mientras que el CTAR elabora los estudios t�cnicos de nivel de riesgo que sirven de insumo para dichas recomendaciones. En consecuencia, afirm� que la UNP es la �nica entidad con capacidad para representar judicialmente las actuaciones relacionadas con el programa de protecci�n y solicit� mantener en reserva la informaci�n correspondiente a las deliberaciones internas del CERREM.

 

21.            Asimismo, solicit� que se declarara la inexistencia de vulneraci�n de derechos, al considerar que en garant�a de la parte accionante adelant� el estudio sobre su nivel de riesgo y recomend� medidas de protecci�n id�neas, de modo que hab�an sido aplicados los procedimientos contenidos en el Decreto 1066 de 2015, conforme al marco legal del programa de protecci�n.

 

1.2.5.   Respuesta del Ministerio del Interior[19][20]

 

22.            La cartera pidi� ser desvinculada del tr�mite constitucional. Explic� que las pretensiones de la parte accionante recaen sobre la modificaci�n de las medidas de protecci�n individual y del esquema de seguridad, competencia que desde la creaci�n de la Unidad Nacional de Protecci�n fue trasladada a esa entidad, la cual cuenta con autonom�a administrativa y es la encargada de valorar el riesgo, definir las medidas de protecci�n y expedir los actos administrativos correspondientes.

 

23.            Adem�s, precis� que, aunque la Direcci�n de Derechos Humanos del Ministerio hace parte del Comit� de Evaluaci�n del Riesgo y Recomendaci�n de Medidas (CERREM), su participaci�n se limita a integrar ese �rgano colegiado, cuya secretar�a t�cnica est� a cargo de la UNP. En todo caso, las decisiones sobre el nivel de riesgo y la adopci�n, modificaci�n o implementaci�n de las medidas de protecci�n son competencia exclusiva del Director General de la UNP, quien puede acoger o apartarse de las recomendaciones formuladas por el CERREM.

 

24.            Finalmente, sostuvo que la Direcci�n de Derechos Humanos no implementaba medidas de protecci�n individual, no realizaba valoraciones ni revaloraciones del nivel de riesgo, no adoptaba medidas de emergencia ni coordinaba la ejecuci�n de los esquemas de seguridad. Por ello, afirm� que no exist�a nexo causal entre las actuaciones del Ministerio y la presunta vulneraci�n de los derechos fundamentales alegada por el accionante.

 

25.            Por su parte, el Comit� de Evaluaci�n del Riesgo y Recomendaci�n de Medidas (CERREM) y el Cuerpo T�cnico de An�lisis de Riesgo (CTAR), pese a haber sido vinculados dentro del presente tr�mite constitucional, guardaron silencio.

 

1.3.          Decisiones judiciales objeto de revisi�n

 

26.            Sentencia de instancia[21]. El 10 de octubre de 2025, el Juzgado 02 Laboral del Circuito de �rbol neg� el amparo invocado. En sustento de esta decisi�n sostuvo que la inconformidad de la parte accionante reca�a en las medidas de protecci�n recomendadas por el CERREM, las cuales estimaba insuficientes. En ese contexto, se�al� que correspond�a al actor presentar una nueva solicitud ante la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP), con el fin de que se adelantara una nueva caracterizaci�n de su situaci�n y, de ser procedente, el caso fuera sometido nuevamente al Grupo de Valoraci�n Preliminar. Lo anterior, por cuanto estim� que el estudio de riesgo �s�lo puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos�[22].

 

27.            De igual manera, precis� que la acci�n de tutela no constituye �un mecanismo que pueda utilizarse para solicitar la valoraci�n del riesgo individual de una persona, pues para eso el Estado ha dispuesto a trav�s del legislador, un procedimiento reglado al cual debe ce�irse el proceso de valoraci�n del riesgo de una persona para determinar si es o no candidata de medidas de protecci�n de la entidad accionada (�)�[23].

 

28.            Finalmente, concluy� que la entidad accionada no hab�a vulnerado los derechos fundamentales del actor por cuanto, de manera oficiosa, se encontraba adelantando una nueva valoraci�n de su nivel de riesgo mediante la orden de trabajo No. x1x. Asimismo, destac� que la parte accionante contaba con un esquema de protecci�n vigente al momento de proferirse la decisi�n.

 

29.            El fallo no fue impugnado, por lo que el asunto no cont� con decisi�n de segunda instancia.

 

 

 

2. Actuaciones en sede de revisi�n

 

30.            Selecci�n del expediente. El 30 de abril de 2026, la Sala de Selecci�n de Tutelas N�mero Cuatro seleccion� el expediente para revisi�n[24]. Este fue repartido a la Sala Cuarta de Revisi�n de Tutelas[25] y remitido el 15 de mayo de 2026, por la Secretar�a General de la Corte Constitucional, al despacho del magistrado sustanciador para lo de su competencia.

 

2.1. Decreto oficioso de pruebas

 

31.            Mediante auto del 1 de junio de 2026[26] el magistrado sustanciador solicit� informaci�n adicional sobre los hechos que dieron lugar a la acci�n de tutela a la parte accionante, a la UNP y a la Fiscal�a General de la Naci�n.

 

2.2. Respuestas de la parte accionante y de las entidades oficiadas en sede de revisi�n

 

Tabla 1. Resumen de las pruebas recaudadas en sede de revisi�n

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

32.            La Sala Cuarta de Revisi�n de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los art�culos 86 y 241.9 de la Constituci�n y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Procedencia de la acci�n de tutela

 

33.            La Sala evidencia que la acci�n de tutela de la referencia cumple con los requisitos para su procedencia, conforme a lo establecido en la Constituci�n Pol�tica, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, tal y como se explica a continuaci�n:

 

Tabla 2. An�lisis de procedencia de la acci�n de tutela

 

34.            En estos t�rminos, la Sala constata que en el asunto estudiado se cumplen los requisitos de procedencia de la acci�n de tutela, por lo cual continuar� con el estudio correspondiente.

 

3. Cuestiones previas

 

35.            En primer lugar, la Sala advierte que el accionante promovi� con anterioridad una acci�n de tutela en la que cuestion� la Resoluci�n DGRP-123 de 2024. Dicho tr�mite concluy� con sentencia del 25 de octubre de 2024, confirmada en segunda instancia el 4 de diciembre de la misma anualidad. En esas decisiones, los jueces de instancia consideraron que la Unidad Nacional de Protecci�n no hab�a tenido en cuenta el enfoque diferencial que le asist�a al accionante ni efectuado un an�lisis que incorporara dicha circunstancia en la evaluaci�n de su riesgo. En cumplimiento de lo ordenado, la UNP expidi� la Resoluci�n DGRP-101010 de 2025, �[p]or medio de la cual se corrige un error formal de transcripci�n de palabras presentado en la Resoluci�n DGRP-123 de 2024�, mediante la cual modific� las expresiones utilizadas para referirse al accionante, con el prop�sito de incorporar lenguaje inclusivo.

 

36.            Ahora bien, las resoluciones cuestionadas en el presente tr�mite no fueron expedidas en cumplimiento de aquella decisi�n judicial. Estas tuvieron origen en una nueva actuaci�n administrativa adelantada por la UNP con ocasi�n de la reevaluaci�n del nivel de riesgo del accionante por hechos sobrevinientes. Como resultado de dicho procedimiento, la entidad profiri� la Resoluci�n DGRP-789 de 2025 y, posteriormente, la Resoluci�n DGRP-1098 de 2025, mediante la cual resolvi� el recurso de reposici�n interpuesto contra la primera.

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37.            En ese contexto, la Sala considera que no hay lugar a efectuar un an�lisis sobre una eventual temeridad[60] pues, aunque ambas acciones guardan relaci�n con la situaci�n de seguridad del accionante, no existe identidad de causa y objeto entre ellas. Mientras la primera acci�n estuvo dirigida contra la Resoluci�n DGRP-123 de 2024 y dio lugar a las �rdenes anteriormente descritas, la presente solicitud de amparo cuestiona actos administrativos distintos, esto es, las Resoluciones DGRP-789 de 2025 y DGRP-1098 de 2025, expedidos como resultado de una nueva evaluaci�n del riesgo motivada por hechos sobrevinientes.

 

38.            En segundo lugar, la Sala observa que, durante el tr�mite de revisi�n, la UNP profiri� la Resoluci�n DGRP-151617 de 2026 relacionada con las medidas de protecci�n del accionante. Por tal raz�n, antes de abordar el estudio de fondo, resulta necesario establecer si es procedente que esta Sala examine dicho acto administrativo, pese a que no fue cuestionado expresamente en la acci�n de tutela. Para ello, la Sala analizar� el alcance del principio iura novit curia y de las facultades del juez constitucional para fallar extra y ultra petita reconocidas en la jurisprudencia constitucional[61].

 

3.1. La aplicaci�n del principio iura novit curia

 

39.            Esta Corporaci�n ha reconocido que el principio general del derecho iura novit curia, conforme al cual �el juez conoce el derecho�, se erige como una de las columnas vertebrales de la acci�n de tutela[62]. Ello obedece a la naturaleza informal de la acci�n, que puede ser interpuesta por personas que desconocen el derecho, por lo que le corresponde al juez de tutela, en principio, analizar el caso m�s all� de lo alegado por quien acciona, especialmente cuando esta es promovida por un sujeto de especial protecci�n constitucional o por una persona que, por sus particulares circunstancias, ve limitado su derecho de defensa[63].

 

40.            En consecuencia, dicha prerrogativa constituye un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinaci�n correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos seg�n el derecho vigente, previo calificar aut�nomamente la realidad del hecho y subsumirlo en las normas jur�dicas que lo rigen[64]. No obstante, esta facultad debe ejercerse con observancia del principio de congruencia, el cual imposibilita efectuar interpretaciones m�s all� de lo probado por las partes, es decir, sin que pueda modificar el encuadre f�ctico proveniente de la litis[65].

 

41.            Bajo tales consideraciones, las posibles deficiencias en las que incurra la parte accionante en la determinaci�n del fundamento jur�dico-constitucional en que sustenta sus pretensiones no impiden al juez de tutela interpretar razonablemente los argumentos expuestos y subsumirlos en las instituciones jur�dicas pertinentes, con el prop�sito de garantizar la protecci�n efectiva de los derechos fundamentales comprometidos[66].

 

3.2. La facultad del juez para fallar extra y ultra petita

 

42.            Asimismo, atendiendo al car�cter informal, preferente y sumario de la acci�n de tutela, el juez constitucional puede proferir decisiones extra y ultra petita cuando ello resulte necesario para garantizar la protecci�n efectiva de los derechos fundamentales, aun cuando no haya sido solicitado por el peticionario[67]. En ese sentido, si bien el accionante puede se�alar los derechos fundamentales que considera vulnerados, lo cierto es que a quien corresponde la carga de determinar los derechos comprometidos y, consecuentemente amparar, es al juez de tutela a trav�s del fallo[68].

 

43.            Dicha facultad encuentra fundamento en la funci�n de guarda de la integridad y supremac�a de la constituci�n confiada a la Corte Constitucional (art. 241 superior), en la primac�a de los derechos inalienables del ser humano (art. 5 superior) y en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (art. 228 superior)[69]. De ah� que esta Corporaci�n haya advertido que una interpretaci�n distinta desconocer�a los fundamentos del Estado Social de Derecho[70] y conducir�a a que la administraci�n de justicia incumpliera su deber de impartir justicia de manera oportuna y efectiva, pues es al juez a quien se le ha encomendado, entre otras, la inexorable labor de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, as� como la de procurar la defensa y eficacia de los derechos constitucionales[71].

 

44.            En aplicaci�n de las anteriores consideraciones, la Sala examinar� la Resoluci�n DGRP-151617 de 2026 aunque esta no haya sido expresamente cuestionada por el accionante. Lo anterior, por cuanto dicho acto administrativo reproduce las medidas de protecci�n contenidas en las resoluciones inicialmente controvertidas y forma parte del mismo contexto f�ctico sometido a consideraci�n del juez constitucional. En consecuencia, su an�lisis resulta necesario para determinar si persisten las presuntas vulneraciones alegadas y, de ser el caso, adoptar las medidas que garanticen una protecci�n efectiva de los derechos fundamentales del accionante.

 

45.            Precisado lo anterior, la Sala proceder� a formular el problema jur�dico respectivo.

 

4. Planteamiento del problema jur�dico y metodolog�a de la decisi�n

 

46.            Conforme a lo expuesto, la Sala resolver� el siguiente problema jur�dico: �La Unidad Nacional de Protecci�n vulner� los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participaci�n pol�tica y de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n y a la seguridad personal al reducir y mantener el esquema de protecci�n asignado a una persona protegida, pese a calificar su riesgo como extraordinario, sin motivar de manera integral dicha decisi�n ni aplicar un enfoque diferencial frente a nuevas amenazas a su vida e integridad personal?

 

47.            Para dar respuesta al problema jur�dico planteado, la Sala abordar� la consideraci�n de los siguientes asuntos: (i) el derecho a la seguridad personal[72], (ii) la protecci�n especial de la poblaci�n l�der y defensora de derechos humanos y la presunci�n del riesgo por raz�n de las actividades desempe�adas[73], (iii) los riesgos asociados a la poblaci�n LGBTIQ+[74], (iv) el Programa de Prevenci�n y Protecci�n a cargo de la UNP[75], (v) el debido proceso en los tr�mites de adopci�n de medidas de protecci�n y el deber de motivaci�n[76], (vi) los remedios constitucionales por adoptar ante su incumplimiento, y (vii) finalmente, resolver� el caso concreto.

 

5. El derecho a la seguridad personal. Reiteraci�n de jurisprudencia[77]

 

48.            La seguridad personal es un derecho fundamental que no se encuentra expresamente consagrado en el texto de la Constituci�n. Esta Corporaci�n ha reconocido su existencia bajo el entendido de que tiene una relaci�n intr�nseca con la dignidad humana (art�culo 1� superior) y que surge del deber estatal de proteger la vida y la integridad personal (art�culos 2 y 11 de la Carta). Esta Corte ha definido dicho derecho como �aquel que faculta a las personas para recibir protecci�n adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que [su existencia, integridad o libertad] est�n expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jur�dico de tolerar, por rebasar �stos los niveles soportables de peligro impl�citos en la vida en sociedad�[78]. Al tiempo, se ha destacado su relevancia en m�ltiples instrumentos internacionales de derechos humanos[79].

 

49.            En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha se�alado que la protecci�n al derecho a la seguridad personal tiene como finalidad mitigar los peligros que se presenten respecto a la integridad de un sujeto, m�s all� de las dificultades com�nmente asociadas a la convivencia dentro de cualquier comunidad. En esa medida, asegura que todas las personas deben tener una protecci�n adecuada por parte de las autoridades cuando se encuentran expuestos a riesgos excepcionales, que no deben tolerar por rebasar los niveles soportables de peligro impl�citos en la vida en sociedad[80]. De ah� que el Estado asuma el deber de �dise�ar, adoptar e implementar medidas necesarias para proteger a las personas y reducir los riesgos a los que se vean expuestas�[81].

 

50.            Concretamente, esta Corte ha identificado siete obligaciones de respeto, protecci�n y garant�a que recaen sobre las autoridades estatales y que conforman el contenido protegido del derecho a la seguridad personal. Estas son:

 

Tabla 3. Derecho fundamental a la seguridad personal. Obligaciones del Estado

Fuente: Cuadro tomado de las Sentencias T-432 de 2024, T-305 de 2025 y T-179 de 2026[82]

 

51.            Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que en el �mbito de protecci�n del referido derecho se �garantiza la adopci�n de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza�[83]. En ese sentido, este Tribunal ha se�alado que existen amenazas cuando se constatan hechos reales que de por s� implican la alteraci�n del uso pac�fico del derecho a la tranquilidad y que suponen que la integridad o libertad del sujeto corren verdadero peligro[84].

 

6. La protecci�n especial de la poblaci�n l�der y defensora de derechos humanos y la presunci�n del riesgo por raz�n de las actividades desempe�adas. Reiteraci�n de jurisprudencia[85]

 

52.            De manera consistente, la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades encargadas de valorar el riesgo y definir las medidas de protecci�n deben atender las circunstancias espec�ficas de la persona afectada, particularmente cuando se trate de (i) l�deres sindicales, (ii) l�deres campesinos y comunitarios, (iii) l�deres ind�genas y afrodescendientes, (iv) operadoras y operadores de justicia, (v) mujeres defensoras de Derechos Humanos, (vi) defensores y defensoras del derecho al medio ambiente sano y (vii) defensores de derechos de las personas LGTBIQ+[86].

 

53.            En el mismo sentido, la Sentencia SU-546 de 2023 reiter� que la protecci�n de las personas l�deres y defensoras de derechos humanos constituye un imperativo propio del Estado Social y Democr�tico de Derecho, toda vez que la labor de aquellas contribuye, entre otros aspectos, a identificar y denunciar violaciones de derechos humanos, advertir a las autoridades sobre las consecuencias de sus acciones u omisiones y participar en la formulaci�n de pol�ticas p�blicas orientadas a garantizar el cumplimiento de las obligaciones estatales y la efectividad de los derechos. De modo que, dicha labor �ha sido determinante para visibilizar las necesidades de grupos m�s vulnerables�[87].

 

54.            En la misma providencia, esta Corte precis� el alcance de los derechos de los que son titulares las personas que integran la poblaci�n l�der y defensora de derechos humanos. Al respecto, se�al� que �esos derechos deben ser articulados en una pol�tica p�blica participativa, con enfoque �tnico y de g�nero y con adecuados sistemas de seguimiento�, por cuanto su garant�a supone el cumplimiento de deberes ineludibles a cargo del Estado. En particular, sobre el derecho a la seguridad personal delimit� su contenido como se expresa en la siguiente tabla:

 

Tabla 4. Contenido del derecho a la seguridad personal de la poblaci�n l�der y defensora de los derechos humanos

Fuente: Sentencia SU-546 de 2023, reiterada en T-179 de 2026

 

55.            �Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha se�alado la existencia de poblaciones que requieren medidas especiales de protecci�n a las que se les atribuye una presunci�n de riesgo por raz�n del ejercicio de sus actividades. Concretamente, esta Corporaci�n ha destacado a los l�deres sociales, pues �al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organizaci�n, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal�[88]. De modo que �gozan de una presunci�n de riesgo, que s�lo podr�a ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios t�cnicos de seguridad�[89].

 

56.            Igual postura se ha adoptado respecto de la poblaci�n defensora de derechos humanos, la cual recibe �el reconocimiento de su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades m�s justas e igualitarias, a trav�s de iniciativas diversas, como la protecci�n del medio ambiente, la recuperaci�n del territorio, la participaci�n pol�tica o los derechos de las v�ctimas�[90]. En atenci�n a lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido de manera reiterada que las personas defensoras de derechos humanos gozan de una presunci�n de riesgo respecto de su seguridad personal, derivada del ejercicio de las labores que desempe�an[91].

 

57.            De esta presunci�n se deriva el deber de la UNP de asumir la carga probatoria y adoptar un papel �m�s activo en la comprobaci�n del riesgo que se cierne sobre la persona�[92]. De ello se sigue que la presunci�n del riesgo solo �puede ser desvirtuada luego de estudios t�cnicos y rigurosos de seguridad�[93] y, de existir alguna duda razonable sobre el nivel de peligro, la UNP debe, en aplicaci�n del principio pro persona, �privilegiar la interpretaci�n m�s favorable a los derechos a la seguridad, la vida y la integridad personal, especialmente cuando la persona cuenta con un esquema de protecci�n derivado de la calificaci�n de un riesgo extraordinario[94].

 

7. Los riesgos asociados a la poblaci�n LGBTIQ+ y el enfoque diferencial en la calificaci�n del riesgo. Reiteraci�n de jurisprudencia[95]

 

58.            A la protecci�n reforzada reconocida a las personas l�deres y defensoras de derechos humanos se suma el deber de las autoridades competentes de incorporar un enfoque diferencial cuando el solicitante pertenece a grupos que, por sus condiciones particulares, enfrentan riesgos espec�ficos o una mayor exposici�n a amenazas. En efecto, la Corte Constitucional ha advertido, con fundamento en los informes de la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos, que existen determinados grupos de personas defensoras de derechos humanos que se encuentran expuestos a una mayor situaci�n de riesgo y que, por esa raz�n, requieren una protecci�n reforzada y diferenciada. Entre ellos se encuentran las personas defensoras de los derechos de la poblaci�n LGBTIQ+[96].

 

59.            En efecto, la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)[97]� ha advertido que las personas LGBTIQ+ enfrentan riesgos espec�ficos asociados a distintas formas de violencia y discriminaci�n, entre ellas aquellas motivadas por prejuicios relacionados con la orientaci�n sexual, la identidad o la expresi�n de g�nero diversa. Explica que muchas de estas agresiones responden al prop�sito de "castigar" identidades, expresiones o comportamientos que se apartan de los roles tradicionales de g�nero o del sistema binario hombre/mujer, al percibirse como �sospechosa, peligrosa para la sociedad, o amenazante contra el orden social y la moral p�blica�[98]. Asimismo, precisa que la exposici�n a estos riesgos no depende exclusivamente de la orientaci�n sexual o identidad de g�nero asumida por la persona, sino tambi�n de la percepci�n que terceros tengan sobre ella, circunstancia que puede dar lugar a actos de discriminaci�n o violencia.

 

60.            En ese contexto, la CIDH ha se�alado que el concepto de violencia por prejuicio constituye una herramienta �til para comprender las distintas formas de violencia que afectan a las personas LGBTIQ+, pues las agresiones no responden a hechos aislados, sino que se inscriben en contextos sociales marcados por estereotipos, generalizaciones y percepciones negativas sobre las orientaciones sexuales, las identidades o las expresiones de g�nero diversas[99]. Sobre el particular, la Comisi�n para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetici�n[100] ha se�alado que el prejuicio puede entenderse como �una creencia, una racionalizaci�n terca e infundada, que opera y se justifica de diversas maneras para tratar de resistir, renaturalizar y reinstalar los �rdenes de privilegio�, traduci�ndose en tratos discriminatorios y en distintas manifestaciones de violencia. Asimismo, ha advertido que esta violencia puede perseguir diversos prop�sitos, entre ellos �la �correcci�n�, el castigo, la instrumentalizaci�n y la aniquilaci�n�[101]. Por su parte, la doctrina ha explicado que la violencia por prejuicio tambi�n puede cumplir fines simb�licos y adoptar usos jer�rquicos o excluyentes[102]. En ese sentido, se ha se�alado que el favorecimiento o complicidad social del que gozan estas violencias encuentra explicaci�n en las condiciones hist�ricas de exclusi�n y estigmatizaci�n que han enfrentado las personas LGBTIQ+, las cuales pueden verse acentuadas cuando concurren otros factores de vulnerabilidad, como la pobreza o la racializaci�n, circunstancias que contribuyen a que esta poblaci�n sea percibida como un sector social indeseable[103].

 

61.            Adicionalmente, la CIDH ha se�alado que los delitos cometidos en contra de esta poblaci�n se caracterizan por sus altos niveles de violencia y crueldad, donde "en algunos casos supera[n] al que se encuentra en otros cr�menes de odio�[104]. Asimismo, se�al� que los bajos niveles de denuncia contribuyen a invisibilizar las formas de violencia cotidiana que la afectan[105]. En particular, explic� que amenazas, agresiones f�sicas, hostigamientos y otras manifestaciones de violencia suelen permanecer fuera de los registros oficiales debido al temor de denunciar, a la normalizaci�n de estas conductas y a que la atenci�n institucional y medi�tica tiende a concentrarse en los hechos de mayor gravedad[106].

 

62.            En consonancia con lo anterior, el art�culo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de 2015[107] contempla ciertos principios para la prevenci�n y protecci�n de los derechos a la vida, la libertad la integridad y la seguridad de personas grupos y comunidades. Entre ellos se encuentra el enfoque diferencial conforme al cual la evaluaci�n y adopci�n de medidas de protecci�n deben considerar las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, g�nero, discapacidad, orientaci�n sexual, y procedencia urbana o rural de las personas bajo protecci�n[108].

 

63.            Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el enfoque diferencial es un principio a trav�s del cual se reconoce que existen poblaciones con caracter�sticas particulares[109]. En consecuencia, impone al Estado el deber de adoptar medidas afirmativas para reconocer y valorar dichas caracter�sticas espec�ficas en los diferentes grupos poblacionales al momento de adoptar una determinaci�n respecto de estas[110].

 

64.            Por su parte, la Sentencia SU-546 de 2023 reiter� que los esquemas de protecci�n deben incorporar enfoques diferenciados que atiendan las particularidades de la poblaci�n protegida. En relaci�n con la comunidad LGBTIQ+, retom� las recomendaciones de la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos conforme a las cuales �[e]sta poblaci�n debe ser actora en el proceso de dise�o y adopci�n de medidas de protecci�n�, las que, adem�s, �deben contemplar un enfoque que tome en consideraci�n la expresi�n de g�nero, la identidad de g�nero y la orientaci�n sexual de las personas que acuden al Estado en busca de protecci�n�.

 

8. El Programa de Prevenci�n y Protecci�n a cargo de la UNP. Reiteraci�n de jurisprudencia[111]

 

65.            Mediante el Decreto 4065 de 2011 se cre� la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP), entidad encargada de articular, coordinar y ejecutar la prestaci�n del servicio de protecci�n^[112], as� como de garantizar la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas adoptadas. En desarrollo de dichas funciones, la UNP tiene a su cargo la implementaci�n del Programa de Prevenci�n y Protecci�n de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades que se encuentran en situaci�n de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia del ejercicio de actividades o funciones pol�ticas, p�blicas, sociales o humanitarias, o con ocasi�n del desempe�o de su cargo. Dicho programa, creado mediante el Decreto 4912 de 2011 y compilado en el Decreto 1066 de 2015[113], es desarrollado conjuntamente con el Ministerio del Interior y la Polic�a Nacional.

 

66.            En desarrollo de dicho programa, este �ltimo decreto desarrolla, entre otros, los conceptos de: (i) amenaza, riesgo y las diferentes clases de riesgo; (ii) los sujetos beneficiarios del programa y (iii) los esquemas de seguridad a los que tienen derecho los beneficiarios. Asimismo, establece los principios que orientan las acciones en materia de prevenci�n y protecci�n, dentro de los cuales se encuentra el de enfoque diferencial[114].

 

67.            En ese marco, el numeral 3 del art�culo 2.4.1.2.3 define la amenaza como el factor del riesgo que comprende las situaciones o hechos externos con la potencialidad de causar da�o a una persona, grupo o comunidad a trav�s de una acci�n intencionada o por cualquier medio. Asimismo, el numeral 15 de la misma disposici�n establece que el riesgo corresponde a la �probabilidad de ocurrencia de un da�o al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones pol�ticas, publicas, sociales o humanitarias, o en raz�n al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar�. Finalmente, el mismo decreto distingue las diferentes categor�as de riesgo y precisa las caracter�sticas de cada una de ellas, como se aprecia en la siguiente tabla:

 

Tabla 5. Clasificaci�n de los tipos de riesgo seg�n el Decreto 1066 de 2015.

Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en T-305 de 2025 y T-179 de 2026.

 

68.            En ese mismo sentido, el art�culo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 determin� qui�nes son beneficiarios de protecci�n por parte de la UNP en virtud del riesgo extraordinario y extremo. Adem�s, el art�culo 2.4.1.2.11 de la misma disposici�n precis� los tipos de esquema de seguridad o protecci�n que pueden ser otorgados a los beneficiarios de dichas medidas. El siguiente cuadro ilustra tales categor�as:�

 

Tabla 6. Clasificaci�n de los tipos de esquema de seguridad.

Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en T-305 de 2025 y T-179 de 2026.

 

69.            De igual forma, el Decreto 1066 de 2015 establece el procedimiento ordinario aplicable al programa de protecci�n, conformado por las etapas de solicitud, evaluaci�n y otorgamiento de una medida de protecci�n, como se especifica a continuaci�n:

 

Tabla 7. Procedimiento ordinario del Programa de Prevenci�n y Protecci�n.

Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en T-305 de 2025 y T-179 de 2026.

 

70.            As� las cosas, La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que la �la UNP es la autoridad responsable de la calificaci�n del nivel del riesgo, as� como de la adopci�n y seguimiento de las medidas de prevenci�n, protecci�n o urgencia�[116]. Este proceso implica un tr�mite en el que se deben agotar varias etapas y en el cual intervienen diferentes actores. En tal sentido, tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, �son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y en algunos casos particulares�. No obstante, la jurisprudencia ha aclarado que la participaci�n del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisi�n sobre la calificaci�n del riesgo y las medidas de protecci�n que correspondan[117].

 

71.            Finalmente, el ejercicio de esta competencia debe desarrollarse con observancia de las garant�as propias del debido proceso, como pasar� a exponerse.

 

9. El debido proceso en los tr�mites de adopci�n de medidas de protecci�n y el deber de motivaci�n. Reiteraci�n de jurisprudencia[118]

 

72.            El Decreto 1066 de 2015 atribuye a la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP) la competencia para adelantar los estudios y actuaciones orientados a garantizar el derecho fundamental a la seguridad personal de quienes se encuentran expuestos a riesgos extraordinarios o extremos que no est�n obligados a soportar. En desarrollo de dicha funci�n, corresponde a esa entidad determinar el nivel de riesgo al que se encuentra expuesta la persona solicitante y definir las medidas de protecci�n que resulten adecuadas para conjurarlo[119]. No obstante, si bien la Corte Constitucional ha reconocido que la UNP cuenta con un margen t�cnico para adoptar dichas decisiones, tambi�n ha precisado que este debe respetar las garant�as m�nimas del debido proceso, a saber, (i) el principio de legalidad, (ii) el derecho de defensa y contradicci�n, (iii) el deber de motivaci�n, (iv) la publicidad de las decisiones, (v) el derecho a impugnarlas y (vi) el plazo razonable[120].

 

73.            En igual sentido, esta Corporaci�n ha precisado que dicho tr�mite debe observar las siguientes obligaciones[121]: (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario, a partir de estudios contextuales y t�cnicos de la situaci�n individual del afectado; (ii) definir e implementar las medidas de protecci�n adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreci�n de la amenaza; (iii) evaluar peri�dicamente el riesgo y las medidas de protecci�n adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de tomar decisiones que creen nuevos riesgos o aumenten los existentes.

 

74.            Dentro de esas garant�as, la jurisprudencia constitucional ha otorgado especial relevancia al deber de motivaci�n en cuanto a las decisiones que se adoptan en el procedimiento aplicable al Programa de Prevenci�n y Protecci�n, esto es, los actos con los que se eval�a el riesgo de un ciudadano y se instauran, modifican o disminuyen las medidas de protecci�n correspondientes. En virtud de esta exigencia, la entidad debe sustentar de manera clara, suficiente y espec�fica los actos administrativos, de forma que el interesado tenga la posibilidad real de conocer y controvertir las razones por las cuales dicha entidad consider� que su situaci�n ameritaba o no la adopci�n de mecanismos orientados a garantizar su seguridad[122].

 

75.            En atenci�n a lo anterior, la Sentencia T-432 de 2024[123] sistematiz� cuatro subreglas[124] relativas a las exigencias probatorias y sustanciales que debe observar la UNP para cumplir adecuadamente el deber de motivaci�n en el marco del Programa de Prevenci�n y Protecci�n, las cuales pasan a exponerse.

 

Tabla 8. Subreglas jurisprudenciales del deber de motivaci�n a cargo de la UNP.

Fuente: Cuadro elaborado en la Sentencia T-305 de 2025[125], de acuerdo con las reglas sistematizadas en la Sentencia T-432 de 2024.

 

76.            De igual manera, la Sala considera que el deber de motivaci�n comprende la obligaci�n de valorar la incidencia de las alertas tempranas emitidas por la Defensor�a del Pueblo. En consecuencia, la UNP debe contrastar la informaci�n consignada en la alerta temprana con la situaci�n del peticionario y, con fundamento en dicho examen, determinar su incidencia en la calificaci�n del riesgo[126].

 

77.            Esta exigencia encuentra sustento en la funci�n preventiva que el ordenamiento jur�dico asigna a la Defensor�a del Pueblo. En efecto, de conformidad con el Decreto 2124 de 2017, el Sistema de Alertas Tempranas tiene por finalidad �advertir oportunamente los riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y pol�ticas, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con enfoque de g�nero, territorial, diferencial, �tnico, y orientaci�n sexual e identidad de g�nero, con el fin de contribuir al desarrollo e implementaci�n de estrategias de prevenci�n por parte de las autoridades, as� como el desarrollo de capacidades sociales para la autoprotecci�n�[127]. En esa medida, las alertas tempranas constituyen un insumo relevante para la valoraci�n del riesgo y la adopci�n de medidas de protecci�n.

 

10. Remedios constitucionales por adoptar cuando se incumple el deber de motivaci�n. Reiteraci�n de jurisprudencia[128]

 

78.            Esta Corporaci�n mediante Sentencia T-432 de 2024 expuso que en caso de comprobarse el incumplimiento de las subreglas sobre el deber de motivaci�n enunciadas, el juez debe amparar los derechos del peticionario, dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas y adoptar los siguientes remedios:

 

Tabla 9. Remedios constitucionales para adoptar cuando se incumpla el deber de motivaci�n.

Fuente: Cuadro elaborado en la Sentencia T-305 de 2025[133], de acuerdo con los remedios sistematizados en la Sentencia T-432 de 2024.

 

III. CASO CONCRETO

 

79.            Metodolog�a de la decisi�n. La Sala decidir� el asunto bajo examen de la siguiente manera: (i) expondr� las reglas y subreglas jurisprudenciales que ser�n aplicadas para resolver el caso concreto; (ii) har� referencia a los hechos probados y (iii) resolver� el problema jur�dico planteado. Finalmente, de ser procedente, se presentar�n los remedios constitucionales a adoptar.

 

80.            En cuanto a la resoluci�n del problema jur�dico planteado, se advierte que la Sala analizar� separadamente cada uno de los actos administrativos cuestionados, para posteriormente exponer las conclusiones a que haya lugar respecto de la actuaci�n de la UNP.

 

1. Reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto

 

81.            La Sala precisa que las controversias planteadas en esta acci�n de tutela se concentran en la forma en que la UNP realiz� la valoraci�n del riesgo del accionante y en la suficiencia de la motivaci�n de los actos administrativos mediante los cuales mantuvo las medidas de protecci�n. Por tal raz�n, el an�lisis del caso se desarrollar� a partir de las reglas jurisprudenciales aplicables a estas materias, las cuales permiten establecer si la entidad efectu� una valoraci�n integral e individualizada del riesgo, motiv� adecuadamente la calificaci�n t�cnica obtenida, adopt� medidas de protecci�n id�neas y aplic� un enfoque diferencial acorde con las condiciones particulares del accionante. Por tal raz�n, las resoluciones cuestionadas ser�n evaluadas a la luz de las 4 reglas jurisprudenciales que se reiteran en la siguiente tabla:

 

Tabla 10. Reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto

 

2. Hechos probados

 

82.            A partir del material probatorio recaudado, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

 

Tabla 11. Hechos probados

 

3. Resoluci�n del caso en concreto

 

83.            La Sala encuentra que la UNP vulner� los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participaci�n pol�tica y de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n y a la seguridad personal del accionante. Lo anterior, porque desconoci� el deber de motivaci�n en los actos administrativos que revaloraron los niveles de riesgo de aquel. En concreto, la Sala evidencia que la entidad: (i) omiti� y valor� de forma defectuosa variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, (ii) incurri� en ausencia de motivaci�n en la calificaci�n individual y ponderada del nivel de riesgo, (iii) omiti� referirse a la idoneidad de las medidas de protecci�n adoptadas y (iv) no aplic� el enfoque diferencial ni la presunci�n de riesgo seg�n la jurisprudencia constitucional.

 

3.1. Resoluci�n DGRP-789 de 2025�

 

3.1.1. La valoraci�n probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad

 

84.            La Sala advierte que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que la UNP no cumpli� con este deber. Esto porque: (i) fund� parcialmente su decisi�n en la falta de avances en las indagaciones penales, (ii) no tuvo en cuenta la informaci�n presentada por el actor sobre los hechos que presuntamente ponen en riesgo su vida e integridad personal y (iii) no examin� la incidencia de las alertas tempranas emitidas por la Defensor�a del Pueblo en la evaluaci�n individual del peticionario. A continuaci�n, se desarrollan estos argumentos.

 

85.            Las razones fundadas en la falta de avances en las indagaciones penales. En la Resoluci�n DGRP-789 de 2025 la UNP sostuvo que las denuncias conocidas por la Fiscal�a General de la Naci�n no hab�an determinado una relaci�n real, directa y concreta entre las amenazas denunciadas y el ejercicio de las funciones p�blicas del accionante como concejal. Con ello, la entidad supedit� parte de la valoraci�n del riesgo a la inexistencia de una determinaci�n por parte de la Fiscal�a sobre dicho v�nculo, cuando se�al�:

 

�Sumadas a las anteriores actividades, se revisaron los medios abiertos, donde no se encontr� informaci�n puntual de las amenazas y/o de las actividades desarrollados (sic) en torno a las funciones que desempe�a actualmente [CARLOS].

 

De esta manera, el cotejo integral a los elementos de informaci�n obtenidos en el marco de la respectiva evaluaci�n frente a las diferentes entrevistas, el trabajo de campo, los elementos de informaci�n proporcionados por los organismos de seguridad e inteligencia del Estado permiten establecer que frente a su situaci�n de amenazas, fue objeto de intimidaciones por parte de dos (2) sujetos que llegaron a su casa, realiz�ndole advertencias. Situaci�n que no fue reportada a las autoridades locales, adicional en el consejo de seguridad desarrollado en el municipio, donde se debati� el caso de la persona valorada y el Ej�rcito de Colombia y la Polic�a Nacional (PONAL), desvirt�an presencia de grupos al margen de la ley en el municipio de Azul o en la zona. En cuanto a denuncias por parte de la Fiscal�a General de la Naci�n (FGN), estas no han determinado una relaci�n real, directa y concreta referente a sus funciones p�blicas o sobre algunas acciones o proyectos que este impulsando como concejal del municipio�[141].

 

86.            No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que un razonamiento de esa naturaleza desconoce el debido proceso toda vez que: (i) ante los altos �ndices de impunidad y las capacidades limitadas de la Fiscal�a General de la Naci�n, no es razonable inferir que la falta de avance en las indagaciones penales desvirt�e la situaci�n de riesgo y (ii) ese argumento traslada al peticionario de medidas de protecci�n la lentitud o ineficacia del proceso penal[142]. Lo anterior adquiere mayor relevancia en el caso concreto, frente al cual las propias autoridades consultadas por la UNP, como el Concejo Municipal de Azul, reportaron amenazas y situaciones de riesgo sobre l�deres sociales en la zona donde han ocurrido los hechos objeto de la presente acci�n, lo que hace plausibles los hechos relatados por el actor con independencia del estado de las investigaciones penales.

 

87.            La ausencia de valoraci�n de hechos que podr�an poner en riesgo al accionante. Este Tribunal encuentra que la UNP no valor� la condici�n del actor como v�ctima del conflicto armado incluido en el RUV por hechos victimizantes reiterados desde 2003, ni su condici�n de desplazado activo como factor de vulnerabilidad. Estas circunstancias debieron ser tenidas en cuenta en el an�lisis del riesgo. Tal situaci�n cobra relevancia, m�s a�n cuando la jurisprudencia constitucional ha se�alado que la inscripci�n en el RUV, en s� misma, es un factor relevante en el an�lisis diferencial del riesgo de quienes solicitan medidas de protecci�n[143].

 

88.            En el mismo sentido, la accionada omiti� referirse a las amenazas que el accionante hab�a denunciado de manera reiterada, entre ellas la circulaci�n de panfletos, los mensajes intimidatorios, los disparos dirigidos contra su vivienda y las extorsiones. Asimismo, guard� silencio frente a uno de los hechos m�s significativos ocurridos antes de la expedici�n de la resoluci�n: el desplazamiento forzado del actor. Para la Sala, este hecho constituye precisamente la materializaci�n del riesgo cuya prevenci�n correspond�a a la UNP[144]. No obstante, la entidad no realiz� consideraci�n alguna sobre las circunstancias que obligaron al accionante a abandonar el municipio de Azul y trasladarse a la ciudad de �rbol por sus propios medios, ni explic� la incidencia de este hecho en la valoraci�n individual del riesgo.

 

89.            La insuficiente valoraci�n de las alertas tempranas expedidas por la Defensor�a del Pueblo. La Sala advierte que la Resoluci�n DGRP-789 de 2025 refiri� haber tenido en cuenta las alertas tempranas AT-004/22, AT-030/23, AT-019/23, AT-041/20, y la AT-001/23 emitidas por la Defensor�a del Pueblo. Sin embargo, en el acto administrativo cuestionado, la entidad se limit� a afirmar que dichas alertas fueron tenidas en cuenta, sin desarrollar un an�lisis que permitiera comprender cu�l era su contenido, su relaci�n con la situaci�n particular del accionante o la incidencia que tuvieron en la espec�fica determinaci�n del nivel de riesgo. Concretamente, la accionada se�al�:

 

�Para el presente estudio del nivel del riesgo estudio del nivel del riesgo, se tuvo en cuenta su perfil y visibilidad en el municipio de Azul, donde realiza desplazamientos en zonas rurales y urbanas las cuales no se han visto afectados, sin presencia destacada de actores armados. No obstante, se valor� su vulnerabilidad relacionada con su factor diferencial con enfoque de g�nero, por su orientaci�n sexual, habiendo sufrido algunos episodios de discriminaci�n. Adem�s, se tiene en cuenta las Alertas Tempranas (AT), emitidas por la Defensor�a del Pueblo como la AT-004/22, AT-030/23, AT-019/23, AT-041/20, AT-001/23 y la AT- 019/23 (sic)�[145].

 

90.            Lo anterior resulta insuficiente para acreditar el deber de motivaci�n que gobierna las actuaciones de la UNP. Como se expuso en la parte considerativa de esta providencia, aquella entidad no solo debe identificar las alertas tempranas aplicables, sino contrastar la informaci�n contenida en ellas con las circunstancias particulares del solicitante y explicar de qu� manera ese contexto territorial influye en la evaluaci�n espec�fica del riesgo. En el presente asunto, la UNP omiti� exteriorizar ese razonamiento, pues se limit� a mencionar las alertas referidas sin explicar c�mo la informaci�n all� consignada fue ponderada dentro del estudio t�cnico del caso.

 

3.1.2. La motivaci�n en la calificaci�n individual y ponderada del nivel del riesgo

 

91.            De acuerdo con lo obrante en el expediente, en concreto en la Resoluci�n DGRP-789 de 2025, la Sala concluye que la accionada no cumpli� con esta exigencia de motivaci�n. Lo anterior, en raz�n a que dicho acto administrativo, en su parte considerativa, no indic� el puntaje que asign� a cada una de las variables de la matriz de calificaci�n. Tampoco enunci� el �porcentaje del riesgo ponderado�. Por el contrario, (i) se limit� a referir de forma general los rangos de porcentajes que da cada tipo de riesgo (ordinario, extraordinario y extremo), (ii) destac� que no todas las personas que se encuentran en situaci�n de riesgo extraordinario se enfrentan al mismo nivel de riesgo porcentual ponderado, y (iii) se�al� que el nivel de riesgo del accionante era extraordinario, como pasa a exponerse:

 

�Que posterior a las actividades de campo, el analista encargado del desarrollo de la evaluaci�n de riesgo, sistematiz� la informaci�n analizada en el Instrumento T�cnico Est�ndar de Valoraci�n del Riesgo, que es el mecanismo concebido para valorar el riesgo, seg�n lo expresado por la honorable Corte Constitucional, en cual determina tres tipos de resultados: ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con la siguiente escala: hasta 49% (Riesgo Ordinario), de 50% a 79% (Riesgo Extraordinario) y 80% a 100% (Riesgo Extremo); en tal sentido, es pertinente resaltar que en los rangos de extraordinario y de extremo hay diferentes niveles de intensidad del riesgo, por ello, no todas las personas que enfrenten un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protecci�n, ya que las medidas a implementar, ratificar, ajustar o finalizar dependen del resultado de aplicaci�n del instrumento est�ndar, as� como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales el o la evaluado (a) realizan sus desplazamientos y ejercen sus actividades derivadas de la condici�n poblacional por la cual fueron valorados; para lo cual se consider� la informaci�n recolectada en la entrevista y dem�s actividades de campo.

(�)

 

Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2o. del art�culo 2.4.1.2.38C. de la norma pluricitada, valid� el nivel del riesgo del (de la) se�or(a) [CARLOS], como EXTRAORDINARIO�[146].

 

92.            As� las cosas, para la Sala la actuaci�n de la accionada desconoce lo sostenido de manera reiterada por la Corte Constitucional seg�n la cual, en cumplimiento del deber de motivaci�n, la UNP debe precisar el puntaje asignado a cada una de las variables que integran la matriz de calificaci�n �riesgo, amenaza y vulnerabilidad�, as� como especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroja la evaluaci�n[147].

 

93.            En ese sentido, este Tribunal considera que dicha deficiencia en la motivaci�n vulner� el derecho al debido proceso del accionante, pues le impidi� conocer las razones que sustentaron la decisi�n adoptada y, en consecuencia, controvertir de manera efectiva la decisi�n adoptada mediante los recursos procedentes[148].

 

3.1.3. El deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoraci�n del riesgo del peticionario y la presunci�n de riesgo

 

94.            La Sala reitera que el enfoque diferencial constituye uno de los principios que orientan la prevenci�n y protecci�n de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, previsto en el art�culo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de 2015. En virtud de este principio, la autoridad encargada de valorar el riesgo debe considerar las particularidades y factores de vulnerabilidad asociados, entre otros, a la edad, la pertenencia �tnica, el g�nero, la discapacidad, la orientaci�n sexual y la procedencia urbana o rural del solicitante, con el fin de realizar la evaluaci�n, recomendaci�n y adopci�n de medidas de seguridad de las personas bajo protecci�n.

 

95.            En el presente asunto, el accionante adem�s de l�der social y pol�tico, pertenece a la comunidad LGBTIQ+ y es v�ctima del conflicto armado inscrita en el Registro �nico de V�ctimas (RUV), que desarrolla sus actividades de liderazgo y control pol�tico tanto en zonas urbanas como rurales. No obstante, aunque la Resoluci�n DGRP-789 de 2025 hizo referencia a que �se valor� su vulnerabilidad relacionada con el factor diferencial con enfoque de g�nero, por su orientaci�n sexual, habiendo sufrido algunos episodios de discriminaci�n�, lo cierto es que dicha circunstancia no fue objeto de un an�lisis que permitiera establecer su incidencia en la evaluaci�n individual del riesgo. Del mismo modo, la entidad omiti� toda consideraci�n respecto de su condici�n de v�ctima del conflicto armado. En efecto, el an�lisis desarrollado por la UNP se circunscribi� a la condici�n del accionante como concejal del municipio de Azul, sin explicar c�mo su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+ y su condici�n de v�ctima pod�an incidir en la valoraci�n del riesgo.

 

96.            Tal omisi�n reviste especial relevancia. Como se expuso en las consideraciones generales de esta providencia, la jurisprudencia constitucional ha se�alado que la aplicaci�n del enfoque diferencial comporta, entre otras consecuencias, la operancia de una presunci�n de riesgo a favor de determinados sujetos o grupos especialmente vulnerables[149]. En estos eventos, corresponde a la UNP asumir una carga probatoria reforzada y desplegar un papel �m�s activo en la comprobaci�n del riesgo que se cierne sobre la persona�[150], de manera que dicha presunci�n solo puede ser desvirtuada mediante estudios t�cnicos y rigurosos de seguridad. En el presente caso, aunque la entidad hizo referencia a la orientaci�n sexual del accionante, no expuso de qu� manera efectu� esa valoraci�n ni cu�l fue su incidencia concreta en el an�lisis de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, en la calificaci�n asignada o en la determinaci�n de las medidas de protecci�n. Asimismo, omiti� toda consideraci�n respecto de su calidad de v�ctima del conflicto armado. En consecuencia, la UNP no aplic� materialmente el enfoque diferencial y desconoci� la presunci�n de riesgo que la jurisprudencia constitucional reconoce en favor de esta poblaci�n. Pues, como se explicar� m�s adelante, no basta con la simple constataci�n de que el accionante pertenece a la comunidad LGBTIQ+, as� como tampoco con la sola menci�n de esta en los actos administrativos[151].

 

97.            La anterior omisi�n, adem�s, merece especial atenci�n, teniendo en cuenta que varias de las amenazas sufridas por el accionante hacen referencia a su orientaci�n sexual. En consecuencia, correspond�a a la UNP evaluar si tales circunstancias constitu�an un factor relevante para la aplicaci�n del enfoque diferencial y cu�l era su incidencia en la valoraci�n individual del riesgo. Sin embargo, la resoluci�n cuestionada guard� silencio frente a este aspecto.

 

3.2. Resoluci�n DGRP-1098 de 2025

 

3.2.1. La valoraci�n probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad.

 

98.            La Sala advierte que la Resoluci�n DGRP-1098 de 2025 reprodujo, en lo sustancial, las mismas deficiencias advertidas en la Resoluci�n DGRP-789 de 2025. En efecto, en ella la entidad no realiz� una valoraci�n de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad del accionante. Por el contrario, al resolver el recurso de reposici�n la UNP: (i) estableci� que no se hab�an observado situaciones diferentes a las ya valoradas, ni se allegaron nuevas pruebas, y (ii) conmin� al accionante para que aportara soportes sobre acontecimientos recientes y acreditara su pertenencia a alguna de las poblaciones objeto de protecci�n. Concretamente, en dicha ocasi�n, expuso:

 

�En conclusi�n, los argumentos esbozados por el recurrente en su escrito de Reposici�n no son conducentes para modificar la decisi�n adoptada a trav�s de la Resoluci�n No. DGRP 789 de 2025, pues no se observan situaciones diferentes a las ya valoradas en la evaluaci�n del riesgo y tampoco se aportaron pruebas por hechos de amenazas nuevos o sobrevinientes que requiera activar nuevamente una ruta de acuerdo con lo contemplado en el numeral 2o del art�culo 2.4.1.2.40 del marco legal de este programa de Prevenci�n y Protecci�n.

 

Por todo lo anteriormente expuesto, esta Direcci�n General en aras de ser garante de los derechos fundamentales del mencionado recurrente, lo conmina para que d� a conocer con sus correspondientes soportes (pruebas), los acontecimientos (amenazas, riesgos y vulnerabilidades) recientes que hayan sucedido en contra de su humanidad, como tambi�n, para que acredite pertenecer a alguna (s) de la (s) poblaci�n (es) objeto de protecci�n en raz�n del riesgo o del cargo (teniendo en cuenta lo establecido en los art�culo 2.4.1.2.6 y 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015) y, el nexo causal, con la finalidad de que se inicie nuevamente su respectivo proceso y por lo tanto una nueva ruta de su evaluaci�n de riesgo�[152].

 

99.            En primer lugar, la Sala observa que la decisi�n de confirmar la Resoluci�n DGRP-789 de 2025 parte de una premisa que no resulta acertada. En efecto, la UNP sostuvo que no se observaron situaciones diferentes a las ya valoradas durante la evaluaci�n del riesgo. Sin embargo, como qued� expuesto en el ac�pite anterior, el acto administrativo recurrido omiti� valorar circunstancias relevantes para la determinaci�n del riesgo del accionante, entre ellas, las amenazas que hab�a denunciado reiteradamente, su condici�n de v�ctima del conflicto armado y su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+. En consecuencia, no era posible afirmar que no exist�an hechos distintos frente a aquellos ya valorados, cuando precisamente se alegaba la ausencia de la valoraci�n de dichas circunstancias.

 

100.       �En segundo lugar, llama la atenci�n que al resolver el recurso de reposici�n la UNP hubiera conminado al accionante a acreditar su pertenencia a alguna de las poblaciones objeto de protecci�n. Para la Sala, dicha exigencia desconoce que la propia entidad ya hab�a reconocido su condici�n de concejal como fundamento para incorporarlo al Programa de Prevenci�n y Protecci�n. Adem�s, desconoce que para ese momento ya hab�an sido puestas en conocimiento de la entidad otras circunstancias relevantes para la valoraci�n del riesgo, como su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+ y su condici�n de v�ctima del conflicto armado.

 

101.       En ese contexto, no resultaba suficiente trasladar nuevamente al accionante la carga de acreditar condiciones personales que ya eran conocidas por esa autoridad, sino que correspond�a a la UNP valorarlas de manera integral y explicar su incidencia en la determinaci�n del nivel de riesgo y de las medidas de protecci�n adoptadas.

 

102.       Finalmente, la Sala observa que la UNP tampoco subsan� la omisi�n relacionada con las Alertas Tempranas emitidas por la Defensor�a del Pueblo. En efecto, la resoluci�n se limit� a confirmar la decisi�n recurrida, sin explicar la incidencia que tales alertas ten�an en la evaluaci�n individual del riesgo del accionante.

 

3.2.2. La motivaci�n en la calificaci�n individual y ponderada del nivel del riesgo

 

103.       De acuerdo con lo obrante en el expediente se tiene que en la resoluci�n DGRP-1098 de 2025, la accionada (i) refiri� el porcentaje de riesgo ponderado en el que se encontraba el actor- esto es, del 52.22%-, pero (ii) no indic� el puntaje que asign� a cada una de las variables de la matriz de calificaci�n. En ese sentido, afirm�:

 

�En aras de obtener un amplio espectro del caso que nos ocupa, en cumplimiento de lo reglado dentro del marco normativo de este Programa de Prevenci�n y Protecci�n, y, con fundamento en el resultado de las actividades de campo realizadas por el analista del riesgo individual, sustent� el caso de revaluaci�n del riesgo por hechos sobrevinientes del se�or [CARLOS], el d�a 06 de febrero de 2025, en sesi�n de trabajo ante los funcionarios y/o colaboradores competentes del Cuerpo T�cnico de An�lisis del Riesgo � CTAR, dicho grupo determin� un nivel del riesgo como extraordinario, con ponderaci�n en la matriz de 52,22% en cumplimiento del art�culo 8 del Decreto 1139 de 2021 que modific� el art�culo 2.4.1.2.33 del Decreto 1066 de 2015.

(�)

Los elementos mencionados ut supra fueron considerados por parte de los miembros del Cuerpo T�cnico de An�lisis del Riesgo � CTAR y con fundamento en ellos, determinaron el riesgo como Extraordinario, dicho esto, es acertado indicar que, el procedimiento de evaluaci�n del riesgo fue adelantado de manera pertinente, conducente y concluyente, respetando los par�metros para la adecuada valoraci�n del riesgo del recurrente.

 

Por lo cual, se infiere que, no puede desconocerse, de acuerdo al resultado de las actividades de recopilaci�n y an�lisis de la informaci�n en el desarrollo de la evaluaci�n del nivel de riesgo, que la intensidad de la amenaza se evidencio en 52,22 %. Por lo cual se motiv� el ajuste de las medidas de protecci�n, de acuerdo al resultado del Instrumento Est�ndar de Valoraci�n de riesgo individual, avalado por la Honorable Corte Constitucional.

 

En este punto, el Despacho considera oportuno aclarar que dentro del estudio de nivel de riesgo la matriz puede arrojar tres tipos de resultados (ordinario, extraordinario o extremo) Escala 0 a 49% (Riesgo Ordinario), 50 a 79% (Riesgo Extraordinario) y 80 a 100% (Riesgo Extremo); en tal sentido, es pertinente resaltar que en el rango extraordinario o extremo hay diferentes niveles, por ello, no todas las personas que enfrenten un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protecci�n ya que las medidas a implementar dependen del resultado de la matriz, as� como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales las personas realizan sus desplazamientos y ejercen sus actividades diarias, lo anterior es alimentado por la recolecci�n de informaci�n, la entrevista y el an�lisis que presenta el analista de riesgo ante el CTAR y luego se estudia dentro del CERREM o del Comit�̀ Especial � seg�n corresponda �. Los cuales consideraron ajustar las medidas de protecci�n. Es decir, el se�or [CARLOS], es beneficiario de medidas de protecci�n por parte de esta Unidad, pero ajustadas conforme al resultado del estudio del nivel del riesgo teniendo en cuenta el resultado del nivel de la matriz ponderada�.

 

104.       No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta Sala advierte que dicha menci�n al porcentaje ponderado no subsana la ausencia de motivaci�n advertida. Esto, porque de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la UNP debe explicitar el porcentaje de riesgo ponderado en la resoluci�n que califica el riesgo[153]. Lo anterior, con el objeto de que el peticionario cuente con todos los elementos de juicio para controvertir la calificaci�n. Por esta raz�n, ha dicho la jurisprudencia, este deber no se suple cuando este porcentaje es comunicado al peticionario en el acto administrativo que resuelve el recurso de reposici�n. As� las cosas, dicha circunstancia limit� las posibilidades de defensa del accionante.

 

3.2.3. El deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoraci�n del riesgo del peticionario y la presunci�n de riesgo

 

105.       La Sala advierte que la Resoluci�n DGRP-1098 de 2025 tampoco subsan� las deficiencias advertidas respecto de la aplicaci�n del enfoque diferencial. En efecto, la entidad mantuvo inalterada la valoraci�n contenida en la Resoluci�n DGRP-789 de 2025, sin efectuar consideraci�n alguna sobre la pertenencia del accionante a la comunidad LGBTIQ+, su condici�n de v�ctima del conflicto armado o la incidencia que tales circunstancias ten�an en la evaluaci�n individual del riesgo.

 

106.       Por el contrario, en esta instancia desconoci� por completo dichas condiciones. En efecto, como se expuso en el ac�pite anterior, al resolver el recurso de reposici�n la UNP conmin� al accionante a acreditar su pertenencia a alguna de las poblaciones objeto de protecci�n. Tal actuaci�n evidencia que la entidad tampoco incorpor� dichas condiciones dentro del an�lisis del recurso ni las valor� como factores relevantes para la aplicaci�n del enfoque diferencial, pese a que tales circunstancias ya hab�an sido puestas en su conocimiento.

 

3.3. Resoluci�n DGRP-151617 de 2026

 

107.       A diferencia de las Resoluciones DGRP-789 y DGRP-1098 de 2025, la Sala advierte que la Resoluci�n DGRP-151617 de 2026 incorpor� dentro de su motivaci�n un conjunto m�s amplio de elementos relacionados con la situaci�n de seguridad del accionante. En efecto, la entidad consider� diversas circunstancias puestas en su conocimiento, entre ellas los panfletos amenazantes recibidos por el actor, mensajes con contenido intimidante, el abordaje sufrido por su escolta por parte de presuntos integrantes de un grupo armado organizado, as� como las denuncias formuladas ante la Fiscal�a General de la Naci�n y la Polic�a Nacional. Asimismo, se�al� que constat� que el accionante se encontraba inscrito en el Registro �nico de V�ctimas por hechos de desplazamiento forzado, amenazas y delitos contra la libertad e integridad sexual cometidos en el marco del conflicto armado. Asimismo, incorpor� dentro de la matriz de valoraci�n el hecho relacionado con el abordaje del escolta por parte de dos presuntos integrantes de un grupo armado organizado. Finalmente, incorpor� algunas de estas circunstancias en la matriz de valoraci�n del riesgo elaborada por la entidad.

 

108.       De otro lado, la Sala observa que la mencionada resoluci�n indic� el porcentaje asignado a cada una de las variables que integran la matriz de valoraci�n, as� como el porcentaje ponderado correspondiente al nivel de riesgo del accionante, lo que permiti� conocer el fundamento t�cnico de la calificaci�n adoptada.

 

109.       No obstante, esta Sala estima que la resoluci�n a�n presenta falencias en cuanto a la aplicaci�n del enfoque diferencial y a la idoneidad de las medidas, las cuales comprometen la suficiencia de la valoraci�n realizada. En consecuencia, pasa a examinar dicho aspecto.

 

3.3.1. El deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoraci�n del riesgo del peticionario y la presunci�n de riesgo

 

110.       Si bien la Resoluci�n DGRP-151617 de 2026, al exponer el instrumento de valoraci�n t�cnica, reconoci� expresamente la pertenencia del accionante a la comunidad LGBTIQ+ e incorpor� dicha circunstancia dentro de algunos apartados de la matriz de valoraci�n, lo cierto es que ese reconocimiento no se tradujo en una aplicaci�n efectiva del enfoque diferencial. En efecto, aunque la entidad mencion� esa condici�n y le asign� una ponderaci�n dentro de la matriz, no explic� de qu� manera incid�a concretamente en la determinaci�n del nivel de riesgo o en la suficiencia de las medidas de protecci�n adoptadas. Asimismo, pese a que constat� la condici�n del accionante como v�ctima del conflicto armado y los hechos victimizantes registrados en el RUV, no explic� la incidencia de estas circunstancias en la valoraci�n de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad ni en la determinaci�n de las medidas de protecci�n. En consecuencia, la entidad no efectu� una valoraci�n integral de las condiciones diferenciales e interseccionales del accionante.

 

111.       En aquella oportunidad dijo la UNP:

 

�En la verificaci�n efectuada ante las autoridades locales, la Defensor�a del Pueblo indic� que el d�a 10 de enero de 2024 denunci� amenazas mediante panfletos relacionadas con su labor como concejal; igualmente, el d�a 07 de febrero de 2025, report� nuevas conductas que atentaban contra su integridad personal debido a su rol como concejal y representante de la comunidad LGTBI; asimismo, el d�a 05 de marzo de 2025 denunci� amenazas presuntamente del Grupo Armado Organizado (GAO) Clan del Golfo, quienes le dieron un plazo de 36 horas para abandonar el municipio, as� como un confinamiento forzado producto de una amenaza directa de dicho grupo; del mismo modo, el d�a 12 de marzo de 2025 inform� sobre amenazas dirigidas hacia �l y su n�cleo familiar�

 

112.       Asimismo, en la matriz de valoraci�n se expuso:

 

�2,1 Condici�n

DESCRIPTORES CALIFICACI�N:

1. persona del com�n

2. se encuentra en una o dos condiciones

3. tres o m�s condiciones

Se seleccion� el descriptor (2), que pondera (3,33%).

Concejal del municipio de Azul (�) Miembro de la Mesa de V�ctimas departamental, delegado con enfoque LGTBIQ+ y l�der social.

 

2,2 Factor diferencial y de g�nero

DESCRIPTORES CALIFICACI�N:

0. Sin carga adicional por factor diferencial

1. cumple uno de los factores que le generan carga adicional.

2. cumple dos factores que le generan carga adicional

3. cumple de tres o m�s factores que le generan carga adicional

Se seleccion� el descriptor (1), que pondera (1,67%). Se tiene en cuenta su factor diferencial LGTBIQ+.

(�)

2,6 Riesgo de afectaci�n de los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personales

DESCRIPTORES CALIFICACI�N:

0. Nulo

1. Bajo

2. Medio

3. Alto

Se seleccion� el descriptor (2), que pondera (5,56%).

Podr�a verse afectada su seguridad y libertad.

Con relaci�n al riesgo en su situaci�n particular, se tiene en cuenta su factor diferencial como persona LGTBIQ+, as� como su reconocimiento y visibilidad como Concejal del municipio de Azul, electo por el Partido Agua para el periodo 2024-2027, desempe�ando funciones relacionadas con maquinaria, espacio p�blico y otros �mbitos. Adem�s, es l�der social desde hace varios a�os, miembro de la Mesa de V�ctimas municipal y departamental, y presidente del Comit� LGTBIQ+, cargos por los cuales ha recibido amenazas.

 

Asimismo, se tuvieron en cuenta las alertas tempranas AT 02 de 2019 (que menciona a Azul), AT 035 de 2019, AT 041 de 2020; as� como AT 001, 019 y 030 de 2023, y AT 004 de 2022, en las que se hace referencia a l�deres sociales, comunales y poblaci�n electoral. Bajo estas consideraciones se ponder� el factor de riesgo en un total del: 20,55%.�

 

113.       A juicio de la Sala los apartados transcritos evidencian que la entidad identific� la pertenencia del accionante a la comunidad LGBTIQ+, as� como su condici�n de concejal y l�der social. Sin embargo, la resoluci�n no explic� la incidencia concreta que dichas circunstancias tuvo en la evaluaci�n individual del riesgo ni de qu� manera justificaron la calificaci�n finalmente asignada o las medidas de protecci�n que decidi� mantener la entidad. Tampoco precis� de qu� manera se desvirtuaba la presunci�n de riesgo por dichas condiciones.

 

114.       En este punto, la Sala recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, corresponde a la UNP asumir la carga probatoria y adoptar un papel �m�s activo en la comprobaci�n del riesgo que se cierne sobre la persona�[154]. Por lo que la aplicaci�n del enfoque diferencial no se satisface con la simple constataci�n de que el accionante pertenece a la comunidad[155] LGBTIQ+, ni con la sola menci�n de ello en los actos administrativos, pues tal obligaci�n implica que la entidad accionada reconozca que el deber de protecci�n y respuesta del Estado es de naturaleza reforzada dada la situaci�n de riesgo particular[156].

 

115.       La aplicaci�n del enfoque diferencial exige: (i) identificar los riesgos espec�ficos que derivan de su condici�n (particularmente aquellos asociados a posibles actos de violencia o discriminaci�n motivados por prejuicios relacionados con su orientaci�n sexual, identidad o expresi�n de g�nero); (ii) ponderar esos riesgos diferenciados en la matriz de calificaci�n, de modo que el resultado num�rico refleje la interseccionalidad de su situaci�n (miembro LGBTIQ+, concejal, l�der social, v�ctima de desplazamiento); y (iii) justificar por qu� las medidas de protecci�n adoptadas responden a esa valoraci�n diferenciada y no �nicamente al porcentaje ponderado general[157].

 

116.       Esta exigencia resultaba particularmente relevante en el presente asunto, pues como se ha puesto de presente en esta providencia, las amenazas denunciadas por el accionante conten�an referencias expresas a su orientaci�n sexual. En consecuencia, la UNP no pod�a limitarse a registrar su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+ como un dato descriptivo dentro de la matriz de valoraci�n, sino que deb�a examinar si esas manifestaciones permit�an evidenciar la existencia de riesgos espec�ficos asociados a dicha condici�n, lo que se acentuaba a partir de hechos objetivos amenazantes con referencia expresa a su orientaci�n sexual.

 

3.3.2. La idoneidad y eficacia de las medidas de protecci�n

 

117.       El accionante sostuvo de manera reiterada que las medidas de protecci�n asignadas por la UNP no resultaban id�neas para enfrentar los riesgos a los que se encontraba expuesto. En particular, explic� que el esquema dispuesto no le brindaba protecci�n durante la totalidad de sus desplazamientos, pues el escolta no lo acompa�aba hasta su lugar de residencia, ubicado en zona rural, debido a las condiciones de seguridad de la zona, circunstancia que lo obligaba a recorrer sin protecci�n este trayecto. Asimismo, manifest� que dicha limitaci�n compromet�a el ejercicio de sus funciones como concejal y l�der social[158].

 

118.       La Sala recuerda que, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, las medidas de protecci�n deben satisfacer los principios de idoneidad y eficacia. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha se�alado que la idoneidad exige que las medidas sean adecuadas a la situaci�n concreta de riesgo y se adapten a las condiciones particulares del beneficiario, mientras que la eficacia implica que estas tengan la capacidad real de prevenir la materializaci�n de los riesgos identificados o, al menos, mitigar sus efectos[159].

 

119.       En el presente asunto, la UNP no justific� en ninguno de los actos administrativos cuestionados por qu� el esquema de protecci�n mantenido resultaba suficiente para afrontar las circunstancias espec�ficas expuestas por el accionante. En efecto, aunque este advirti� que el escolta no pod�a acompa�arlo hasta su residencia, que deb�a transitar sin protecci�n parte del recorrido y que dicha circunstancia compromet�a su seguridad en un contexto de amenazas persistentes, la entidad se limit� a mantener las medidas previamente asignadas sin explicar por qu� estas continuaban siendo adecuadas para neutralizar los riesgos identificados. De esta manera, la UNP incumpli� su deber de motivar la idoneidad y eficacia del esquema de protecci�n frente a las particularidades del caso.

 

120.       Ahora bien, en sede de revisi�n la UNP manifest� que no evidenci� restricciones, limitaciones o negativas que afectaran la prestaci�n del servicio y que el esquema se desarrolla de manera continua, sujeto a condiciones operativas, log�sticas y de seguridad que responden a criterios t�cnicos propios de su ejecuci�n. Asimismo, indic� que tales circunstancias no han generado una afectaci�n a la cobertura general ni a la continuidad del servicio. Sin embargo, estas explicaciones, allegadas durante el tr�mite de revisi�n, son gen�ricas y no responden en su totalidad a lo alegado por el accionante, ni subsanan la falta de motivaci�n advertida en los actos administrativos cuestionados, pues las razones que sustentaban la idoneidad y eficacia del esquema de protecci�n deb�an constar en dichas decisiones, de manera que el accionante pudiera conocerlas y controvertirlas.

 

121.       De otro lado, la Sala considera que las falencias advertidas en la actuaci�n de la UNP tambi�n comprometieron el derecho a la participaci�n pol�tica del accionante. Al respecto, esta Corporaci�n ha sostenido que la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocada por sujetos que, con ocasi�n de su pertenencia a determinados grupos minoritarios, se encuentran sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos, minor�as �tnicas, l�deres de oposici�n y/o minor�as pol�ticas[160]. En estos escenarios, la protecci�n trasciende la esfera individual de la persona amenazada, pues se ampl�a el espectro de derechos fundamentales involucrados, �a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democr�tico�[161].

 

122.       Lo anterior obedece a que la protecci�n de quienes ejercen actividades de liderazgo y representaci�n pol�tica constituye, a su vez, una garant�a del pluralismo y de la posibilidad de que concurran distintas alternativas en el debate p�blico. De ah� que las amenazas dirigidas contra quienes representan opciones pol�ticas minoritarias no solo puedan restringir el ejercicio individual de sus derechos, sino tambi�n afectar las condiciones necesarias para una participaci�n pol�tica libre y efectiva. En efecto, la reducci�n o eliminaci�n mediante la violencia de alguna de las alternativas que concurren al debate p�blico compromete el pluralismo y, con ello, la legitimidad democr�tica de las decisiones adoptadas por la mayor�a en la sociedad[162].

 

123.       Esta afectaci�n se concreta en el presente asunto. El accionante ejerce actividades de liderazgo y control pol�tico, tanto en zonas urbanas como rurales y ha denunciado amenazas relacionadas, entre otras circunstancias, con el ejercicio de dichas actividades. A ello se suma su manifestaci�n relacionada con que en parte de sus desplazamientos no cuenta con el acompa�amiento de su escolta, debido a las amenazas que este tambi�n ha recibido. En estas condiciones, las deficiencias en la valoraci�n del riesgo y en la determinaci�n de la idoneidad de las medidas de protecci�n inciden directamente en las condiciones de seguridad en las que el accionante puede desarrollar sus actividades pol�ticas y de liderazgo, comprometiendo el ejercicio efectivo de su derecho a la participaci�n pol�tica como concejal del municipio de Azul.

 

124.       Por todo lo expuesto, la Sala concluye que la Unidad Nacional de Protecci�n vulner� los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, la integridad personal, la seguridad personal, la participaci�n pol�tica y los derechos de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n de Carlos. Lo anterior, debido a que la entidad incumpli� su deber de motivar de manera integral las decisiones adoptadas respecto de la situaci�n del accionante y desconoci� el enfoque diferencial que debe ser tenido en cuenta frente a su condici�n de l�der social y a su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+, lo que condujo a mantener un esquema de seguridad que podr�a no ser acorde con sus necesidades de protecci�n derivadas del riesgo al que se encuentra sometido. De esta manera, se puso en un alto riesgo su vida, integridad y seguridad personal, pues el accionante puede ser objeto de un acto violento que materialice las amenazas que ha denunciado.

 

125.       Al mismo tiempo, se afect� su derecho a la participaci�n pol�tica porque parte de su labor de liderazgo la ejerce en zonas en las que denuncia no cuenta con el acompa�amiento de su escolta por las amenazas que aquel tambi�n ha recibido. Finalmente, tambi�n se le vulneraron los derechos de las v�ctimas del conflicto armado pues, aunque dicha condici�n fue identificada en la Resoluci�n DGRP-151617 de 2026, la entidad no explic� su incidencia concreta en la valoraci�n del nivel de riesgo ni en la determinaci�n de las medidas de protecci�n.

 

126.       En tal sentido, la Sala advierte que las deficiencias identificadas no se presentaron de igual manera en los tres actos administrativos examinados. La Resoluci�n DGRP-789 de 2025 present� falencias en la valoraci�n integral e individualizada de los factores de riesgo, amenaza y vulnerabilidad del accionante y omiti� informar tanto los puntajes asignados a las variables de la matriz como el porcentaje ponderado del nivel de riesgo. Por su parte, la Resoluci�n DGRP-1098 de 2025 inform� este �ltimo porcentaje, pero no los puntajes individuales y mantuvo las dem�s deficiencias advertidas en el acto inicial. Finalmente, la Resoluci�n DGRP-151617 de 2026 incorpor� mayores elementos relacionados con la situaci�n de seguridad del accionante e indic� tanto los puntajes asignados a las variables como el porcentaje ponderado del nivel de riesgo. Sin embargo, persistieron en esta las falencias relacionadas con la aplicaci�n material del enfoque diferencial y con la justificaci�n de la idoneidad y eficacia de las medidas de protecci�n frente a las circunstancias particulares del accionante.

 

4. Remedios constitucionales

 

127.       Por lo anterior, la Sala con fundamento en la jurisprudencia constitucional, y tal y como lo ha hecho en otras oportunidades[163], adoptar� los siguientes remedios constitucionales:

 

128.       En primer lugar, se dejar�n sin efectos las Resoluciones DGRP-789 de 2025, DGRP-1098 de 2025 y DGRP-151617 de 2026 proferidas por la entidad accionada. En su lugar, se ordenar� a la UNP realizar un nuevo estudio sobre el riesgo a favor del accionante[164]. En dicho estudio deber� tener presente y aplicar los requisitos legales y jurisprudenciales establecidos por esta Corporaci�n, en especial el relativo al enfoque diferencial que considere los factores integrales de car�cter personal, contextual y de la naturaleza de las amenazas recibidas por el accionante. En ese sentido, la Sala dispondr� el mantenimiento de las medidas de protecci�n actualmente vigentes a favor del accionante hasta tanto quede en firme el acto administrativo que resuelva la nueva valoraci�n del riesgo. Cabe resaltar que dicho mantenimiento no supone un pronunciamiento sobre su idoneidad o suficiencia definitiva, aspectos que deber�n ser determinados por la UNP a partir del nuevo estudio de riesgo. Lo anterior, sin perjuicio de las medidas de emergencia que corresponda adoptar ante la ocurrencia de nuevos hechos o la variaci�n de las circunstancias de riesgo del accionante.

 

129.       De igual manera, desvincular� del tr�mite de tutela al Cuerpo T�cnico de An�lisis de Riesgo � CTAR y el Comit� de Evaluaci�n de Riesgo y Recomendaci�n de Medidas � CERREM por carecer de legitimaci�n por pasiva.

 

II.               DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisi�n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n Pol�tica,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR el fallo de tutela de �nica instancia, proferido el 10 de octubre de 2025 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de �rbol, que resolvi� no amparar los derechos fundamentales invocados por el accionante. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, seguridad personal, participaci�n pol�tica y de las v�ctimas del conflicto armado a la no repetici�n de Carlos.

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones DGRP-789 de 2025, DGRP-1098 de 2025 y DGRP-151617 de 2026 dictadas por la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP). En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP) que en el t�rmino de treinta (30) d�as, contados a partir de la comunicaci�n de esta sentencia, realice un nuevo estudio del nivel de riesgo del accionante, el cual deber� tomar en consideraci�n los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las consideraciones se�aladas en esta providencia.

 

La resoluci�n que la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP) expida en virtud de este nuevo estudio de riesgo deber� cumplir con las exigencias de motivaci�n desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En particular, deber� (i) aplicar el enfoque diferencial, (ii) llevar a cabo una valoraci�n integral, individualizada, suficiente y congruente de todos los factores de riesgo, amenaza y vulnerabilidad que presenta el accionante, (iii) precisar el puntaje que asign� a cada una de las variables y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluaci�n y (iv) justificar de forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protecci�n y esquema de seguridad que disponga.

 

TERCERO. MANTENER las medidas de protecci�n actualmente vigentes a favor del accionante hasta tanto quede en firme el acto administrativo que resuelva la nueva valoraci�n del riesgo.

 

CUARTO. DESVINCULAR al Cuerpo T�cnico de An�lisis de Riesgo � CTAR y el Comit� de Evaluaci�n de Riesgo y Recomendaci�n de Medidas � CERREM del tr�mite de la acci�n de tutela por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

QUINTO. Por la Secretar�a General de la Corte Constitucional, L�BRESE la comunicaci�n prevista en el art�culo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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