ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOSA LA SENTENCIA T-297/20Referencia: Expediente T-7.165.635 ACAcciones de tutela instauradas de manera separada por Nubia Cañas Fajardo y otros contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y otros; y por Aura Elisa Mora Tobar y otros contra el Tribunal Administrativo de Nariño y otros.Magistrado Ponente:José Fernando Reyes Cuartas.Con el respeto por las decisiones adoptadas por los miembros de la Sala hago explicitas las razones que me llevan a aclarar el voto respecto de la Sentencia T-297 de 2020. Si bien comparto el sentido de la decisión, disiento en las siguientes cuestiones:Inicialmente, se estableció en la presente providencia que existen dos reglas claras desarrolladas por la Corte para la liquidación de pensiones de regímenes especiales, como es el caso de los aquí accionantes. Pues bien, dichas directrices son: (i) se tendrán en cuenta solo los factores salariales que hagan parte del listado que recoge la Ley 33 de 1985, al considerar, mediante la jurisprudencia de esta Corporación, que la lista es de carácter taxativo; y (ii) que de los factores allí dispuestos solo se incluirán sobre los que conste cotización.Tomando como base lo anterior, considero que se hace necesaria una aclaración respecto del criterio usado por la entidad administrativa encargada de liquidar las pensiones de los docentes accionantes, toda vez que se pudo constatar en el estudio de los expedientes que a algunos de ellos les fueron incluidas factores salariales por fuera de los lineamientos anteriormente indicados. Concretamente se evidencia esta situación en los expedientes: T- 7.165.635, T-7.165.637, T-7.165.640, T-7.214.219, T-7.219.536, T- 7.219.547, T-7.219.565, T-7.219.625, T-7.219.626, T-7.219.640, T-7.219.641, T-7.219.668, T-7.219.670, T-7.219.698, T-7.219.704, T-7.219.737, T-7.219.788 y T-7.219.818.En esos casos específicos se incluyeron como base de la liquidación factores que no hacen parte de los legalmente establecidos, como lo son: prima de navidad, prima vacacional, sobresueldo, prima de grado, asignación adicional supervisor 40% o prima de alimentación; de igual forma cabe destacar que algunos de éstos fueron solicitados por los demás accionantes, sin embargo, no les fueron reconocidos. Razón por lo cual, con el fin de evitar futuras incongruencias, es importante establecer si existió un rasero diferente a la hora de estructurar las pensiones de los docentes cobijados por este régimen especial.Por otro lado, también es importante recalcar que no se desarrolló una solución individualizada de los casos que hacen parte de la sentencia, puesto que, alegando semejanzas entre los procesos estudiados, se dio una conclusión general de los mismos.Si bien se trata de un acumulado de 32 acciones de tutela, considero de vital relevancia el estudio pormenorizado de cada uno de los expedientes que conforman la sentencia. Ya que, aunque existe un anexo en el cual se indican concretamente los antecedentes de los casos de cada uno de los accionantes, no se encuentra en el cuerpo de la sentencia una solución individual a cada uno de ellos.Como se pudo observar en los primeros párrafos de la presente, los casos estudiados en la providencia presentan discrepancias sustanciales entre ellos, toda vez que analizados los expedientes se encontró que también se diferenciaban en los montos de las pensiones, en los factores salariales tenidos en cuenta para su liquidación y en los solicitados; estas dos últimas precisiones se pueden apreciar en la siguiente tabla: Expediente y accionanteFactores salariales incluidosFactores salariales excluidosNubia Cañas Fajardo (T- 7.165.635)Salario SobresueldoPrima vacacionalPrima de navidadJosé Domingo Betancourth Sabas (T- 7.165.637)Salario SobresueldoPrima de navidadPrima de alimentación Auxilio de transportePrima de escalafónLaura Raquel Alcalde Villegas (T-7.165.640)Salario SobresueldoHoras extras promedio Prima vacacionalPrima de navidad Prima de escalafónPrima de alimentación especialPrima de gradoAura Elisa Mora Tobar (T-7.211.371)SalarioPrima de navidad Prima vacacionalLuis Gonzaga Trejos Guerrero (T-7.214.219)Salario SobresueldoPrima vacacionalPrima de navidadEmilia Palacios Ordoñez (T-7.219.536)SalarioPrima vacacional Horas extrasPrima de navidadWilliam Miguel Franco Ocampo (T-7.219.547)SalarioAsignación adicional supervisor 40%Prima vacacionalPrima de navidadPrima de alimentación especialPrima de serviciosÁlvaro Montañez Reyes (T-7.219.549)SalarioPrima de navidadPrima vacacionalClementina Franco Franco (T-7.219.565)SalarioPrima de navidad Prima vacacionalPrima de alimentaciónLuz Piedad Acevedo Madrid (T-7.219.565)SalarioPrima vacacionalPrima de navidad Horas extras Prima de serviciosPrima de alimentaciónMaría Magnolia González Jaramillo (T- 7.219.618)SalarioPrima de navidad Prima vacacionalMaría Cenelia Arenas Rojas (T-7.219.621)SalarioPrima de alimentación Prima de navidadAmalia Castro Guzmán (T-7.219.624)SalarioPrima de navidadMaría Auxiliadora Orcasitas Ramírez (T- 7.219.625)SalarioPrima de alimentación Prima vacacionalPrima de navidadLuis Alonso Castaño Ramírez (T-7.219.626)SalarioPrima vacacionalPrima de alimentación Prima de serviciosPrima de navidadLedia Giraldo Giraldo (T-7.219.640)SalarioPrima vacacionalPrima de navidad Prima de serviciosHoras extrasLuz Myriam Díaz Montoya (T-7.219.641)SalarioPrima vacacionalPrima de navidad Prima de escalafón Prima de alimentaciónPrima de gradoGerman Ricardo Salas (T-7.219.643)SalarioPrima de navidadLuz Stella Castiblanco Cardona (T-7.219.668)SalarioPrima vacacional Prima de gradoPrima de navidadGloria Teresa Betancur Giraldo (T-7.219.670)Salario SobresueldoPrima de escalafón Prima vacacional Prima de navidadPrima de gradoBlanca Inés López López (T-7.219.671)SalarioPrima de navidadPrima vacacionalMiriam Alegría Bonilla (T-7.219.698)SalarioPrima vacacionalAuxilio de transporte Prima de alimentaciónPrima de navidadAlba Lucía Tabares Buitrago (T-7.219.704)SalarioPrima vacacionalPrima de navidadCarlos Alberto Salgado Martínez (T-7.219.707)SalarioPrima de navidadPrima vacacionalMaría Olivia Buitrago de Noreña (T-7.219.720)SalarioPrima de alimentación Prima de gradoPrima vacacional Prima de navidadPrima de escalafónJocabed Gómez Pino (T- 7.219.737)SalarioPrima de navidadPrima vacacionalTito Ernesto Ruiz Barrera (T-7.219.738)SalarioPrima de navidadPrima vacacionalMaría Osnydia Bedoya Giraldo (T-7.219.788)SueldoSobresueldoPrima de navidadPrima vacacionalEsperanza Giraldo Salazar (T-7.219.818)SalarioPrima vacacionalPrima de escalafón Prima de navidadPrima de alimentaciónMaría Consuelo Echeverry Quintero (T- 7.227.576)SalarioPrima de navidadAmanda Quinceno Hernández (T-7.333.549)SalarioPrima de alimentación Prima vacacionalPrima de navidadMaría Elena Guerrero Pérez (T-7.340.722)SalarioPrima de navidad Prima vacacional Prima de alimentaciónSobresueldoAdicional a lo anterior, el proceder de la Corte Constitucional ha sido diferente cuando ha estudiado estos escenarios, dado que, en anteriores oportunidades, cuando se han acumulado una cantidad considerable de acciones de tutela, ha resuelto de manera específica cada una a una de éstas.Dejo aquí las razones que me llevaron a aclarar mi voto frente a la Sentencia T- 297 de 2020, en relación con el criterio de liquidación de las pensiones de regímenes especiales y el procedimiento para resolver en los casos en que se acumula un número considerable de expedientes.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RIOSMagistrado ---pies de página--- Mediante auto del 08 de febrero de 2019, proferido por la Sala de Selección Dos, los expedientes T-7.165.635, T-7.165.637 y T-7.165.640 fueron seleccionados para revisión y acumulados para que fueran fallados en una misma sentencia por presentar unidad de materia. Los restantes expedientes fueron seleccionados y acumulados al presente trámite a través de autos del 15 de marzo y del 31 de mayo 2019, proferidos por las Salas de Selección Tres y Cinco, respectivamente. Cabe precisar que en el expediente 3 se trata de la reliquidación de una pensión post-mortem reconocida a la hija de una docente fallecida que había cumplido los requisitos para acceder a una pensión de jubilación. Expedientes 13, 14, 26 y
30. Argumento expuesto en los 32 expedientes acumulados. Argumento expuesto en los casos 18 y
31. Argumento expuesto en los casos 10, 14, 15, 16, 18 y
27. Argumento expuesto en los casos 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 17, 20, 22, 25, 26 y
29. Argumento expuesto en los casos 1, 5, 10, 11, 13, 14, 20, 26 y
27. Argumento expuesto en los casos 2, 4, 8, 19, 21, 23, 24,
28. Argumento expuesto en los casos 4, 10 y
14. Argumento expuesto en los casos 1, 5, 10, 14, 11, 13, 20, 26 y
31. Argumento expuesto en los casos 10 y
14. Decreto Ley 2591 de 1991. Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. “Artículo 39. “Recusación. (…) El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario si fuere el caso.” Acuerdo 02 de 2015. Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional. “Artículo
99. En los asuntos de tutela. En la revisión de acciones de tutela, el Magistrado en quien concurran causales de impedimento previstas en el Código de Procedimiento Penal deberá declararse impedido, so pena de incurrir en las sanciones penales y disciplinarias correspondientes. En dichos procesos conocerá del impedimento el resto de los Magistrados de las Salas de Selección, Revisión o Plena, según el caso. En el evento de esta disposición se observará el trámite contemplado en el artículo 27 del Decreto 2067 de 1991”. En esta oportunidad la Sala Octava de Revisión reiterará la jurisprudencia sobre la materia, contenida en las sentencias C-590 de 2005, T-211 de 2009, T-315 de 2010, T-214 de 2012, SU-415 y SU-627 de 2015, T-732 de 2017, SU-004, SU-035 y SU-539 de 2018 y SU-268 de 2019, entre otras. La acción de tutela –en general- también encuentra sustento en i) el principio de dignidad humana (art. 1
C. Pol.), el cual constituye el fundamento de los derechos fundamentales (T-227 de 2003 y C-288 de 2012) cuya protección se persigue a través de la acción de amparo constitucional; ii) los principios de efectividad de los derechos fundamentales y supremacía constitucional (arts. 2 y 3
C. Pol.); y iii) el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229
C. Pol). Así mismo, si bien la sentencia C-543 de 1992 determinó que prima facie la acción de tutela no procede frente a sentencias judiciales, precisó que “nada obsta para que por vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales…”. A partir de dicha providencia se edificó la doctrina de la vía de hecho en materia de tutela contra sentencias y, posteriormente, la misma fue superada por la dogmática relativa a las causales genéricas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Una síntesis de dicho tránsito se puede consultar en las sentencias SU-014 de 2001 y C-590 de 2005, entre otras. En ese sentido, la sentencia C-543 de 1992 consideró contrario a la Constitución el término de dos meses de caducidad que había fijado el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 para el ejercicio de la acción de tutela contra “sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso”. Al respecto señaló: “Como se observa, aplicado a las acciones, el término de caducidad es el que -señalado por la ley- una vez transcurrido, aunque no debe confundirse con la prescripción extintiva, impide que la correspondiente acción se ejerza. || Lo cual significa que prever un tiempo de caducidad para el ejercicio de la acción de tutela implica necesariamente que tan solo dentro de él puede tal acción interponerse. En otras palabras, quiere decir la norma cuestionada que la acción de tutela cuando se dirija contra sentencias que pongan fin a un proceso no puede ejercerse en cualquier tiempo sino únicamente dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria. || En la presente providencia se resolverá también si procede la tutela contra fallos ejecutoriados pero, independientemente de ello, resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo momento", razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991”. Sentencia SU-1219 de 2001. La Corte precisó en la sentencia T-322 de 2019 que “[l]a acción de tutela contra sentencias de la misma naturaleza puede proceder de manera excepcional cuando exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta”. Según essa providencia “la demanda debe cumplir los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y demostrar que (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”. De este modo, la Corte ha señalado que la existencia de medios ordinarios de defensa judicial al interior de un proceso ordinario debe valorarse atendiendo a la eficacia e idoneidad que estos tienen para procurar la protección de un derecho fundamental eventualmente amenazado o vulnerado. En esa dirección, teniendo en cuenta que durante varios años la Corte Suprema de Justicia consideró que la indexación de la primera mesada pensional no era procedente frente a pensiones causadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991, esta Corporación inaplicó el requisito de subsidiariedad en relación con las acciones de tutela formuladas contra sentencias de segunda instancia que negaban la referida garantía pensional (T-259 de 2012, SU-1073 de 2012 y SU-415 de 2015). También lo hizo en el contexto de tutelas contra sentencias que involucraban la personalidad jurídica y el estado civil de las personas (T-329 de 1996, T-411 de 2004 y T-156 de 2009) o cuando el accionante vio lesionada su garantía a una defensa técnica en el marco de un proceso penal (T-567 de 1998 y T-068 de 2005), o cuando el solicitante hacía parte de un colectivo históricamente discriminado (T-717 de 2011) o cuando el empleo del recurso de casación comportaba una carga desproporcionada frente a las condiciones materiales de existencia del peticionario y la magnitud de la amenaza ius fundamental (T-629 de 2015). Del mismo modo, ha flexibilizado el presupuesto de inmediatez en relación con tutelas formuladas contra sentencias que involucran el reconocimiento de una prestación pensional (T-1028 de 2010, SU-407 de 2013 y SU-499 de 2016) y ha analizado defectos constitucionales que no fueron invocados expresamente por los solicitantes dentro de los trámites ordinarios en que se profirió la decisión cuestionada (SU-195 de 2012, T-115 de 2015, T-515 de 2016, T-119 y T-577 de 2017). Por último, cabe precisar que si bien en la mayor parte de las anteriores decisiones estaba de por medio el amparo de derechos fundamentales de sujetos de especial protección y se trataba de asuntos que involucraban cuestiones importantes de justicia material y de prevalencia del derecho sustancial (art. 228
C. Pol.), la Corte también ha emprendido un examen dúctil de los requisitos formales de procedibilidad en tutelas contra sentencias que condenaron al pago de sumas dinerarias a entidades estatales sumidas en un estado de cosas inconstitucional (T-546 de 2014, T-606 de 2016, SU-427 de 2015 y T-521 de 2017) e incluso en tutelas contra sentencias de tutela en las que se promovía la salvaguarda del patrimonio público frente a situaciones de carácter fraudulento (T-218 de 2012, T-951 de 2013, SU-627 de 2015 y T-322 de 2019). El alcance y requisitos de cada uno de estos defectos ha sido construido por la jurisprudencia constitucional en diferentes decisiones. Una síntesis inicial de los mismos puede ser consultada en las sentencias SU-159 de 2002, T-057 de 2004 y T-315 y C-590 de 2005. De forma más reciente se pueden revisar las sentencias SU-268 y SU-453 de 2019. Sentencia SU-035 de 2018. Ib. Sentencia SU-556 de 2014. Sentencias SU-354 de 2017 y SU-035 de 2018. Sentencia SU-035 de 2018. Sentencia T-731 de 2006, reiterado en las sentencias T-146 de 2014 y SU-035 de 2018. Sentencias T-153 de 2015 y T-146 de 2014. En un sentido semejante se puede consultar la sentencia T-195 de 2019. Se reitera la base argumentativa de las sentencias T-018 de 2018, SU-035 de 2018 y T-195 de 2019. Sentencia SU-632 de 2017. Sentencia T-543 de 2017 y SU-035 de 2018. Sentencia SU-035 de 2018. Recapitulada en la sentencia SU-072 de 2018. Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999 y SU-159 2002. Sentencias T-790 de 2010, T-510 de 2011. Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU-174 de 2007. Sentencia T-100 de 1998. Sentencia T-790 de 2010. Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002. Sentencia T-1095 de 2012. Sentencia T-266 de 2012. Reiterada en la sentencia T-259 de 2018. Sentencia SU-918 de 2013. Sentencia SU-918 de 2013, reiterada en las sentencias T-546 de 2014, T-031 de 2016 y T-436 de 2017. Se reitera la base argumentativa de las sentencias T-018 de 2018, SU-035 de 2018 y T-195 de 2019. Sentencia T-587 de 2017. Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”. Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de contradicción. Sentencia C-590 de 2005. Sentencia SU-355 de 2017. Sentencia SU-159 de 2000. Sentencia SU-455 de 2017 y T-1082 de 2007, entre otras. Sentencias T-442 de 1994. Sentencia T-060 de 2012. Sentencias T-064, T-456, T-217, T-067 y T-009 de 2010. En similar sentido, las sentencia T-505 de 2010 y T-014 de 2011. Sentencia T-067 de 2010. En igual sentido, sentencia T-009 de 2010 y T-466 de 2012. Cfr. Sentencias T-314 de 2013 y T-214 de 2012. Sentencia T-590 de 2009. Ibídem. Sentencia T-590 de 2009. Sentencia del 20 de octubre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. Radicado 68001233100020110027601. Artículo 81 de la Ley 812 de 2003: “El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. || Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. (…).” Parágrafo 1° transitorio del artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005. La pervivencia transitoria del régimen exceptuado de los docentes oficiales fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-143 de 2018: “Es necesario precisar, por otra parte, que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los regímenes pensionales especiales expirarían el 31 de julio de 2010. El mismo, no obstante, exceptuó de dicha regla al régimen de la Fuerza Pública, al del Presidente de la República y a los señalados en los parágrafos de esa reforma constitucional. Entre estos últimos se encuentra el de los docentes oficiales vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, como pasa a explicarse.|| El inciso 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que a partir de su entrada en vigencia (29 de julio de 2005) no habría regímenes especiales ni exceptuados. El parágrafo transitorio 2 de la reforma constitucional, por su parte, indicó que la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del sistema general de pensiones, expiraría el 31 de julio del año 2010. Esas mismas disposiciones excluyeron de su aplicación al régimen de la Fuerza Pública, al del Presidente de la República “y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo”. Es decir, frente a estos no opera la regla constitucional de finalización fijada para el 29 de julio de 2005 y, en última instancia, para el 31 de julio de 2010. ||
69. De acuerdo con lo expuesto, dentro de los regímenes pensionales especiales que no expiraron en esa fecha se encuentra el de marchitamiento progresivo de los docentes oficiales, pues cuenta con regulación propia en un parágrafo transitorio de esa reforma constitucional, de modo que le resulta aplicable la expresión exceptiva “y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo”. En efecto, el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 señaló que el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de la misma. ||
70. Así las cosas, por virtud de las excepciones previstas en el inciso 7 y en el parágrafo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, el régimen especial de los docentes oficiales contenido en las disposiciones legales previas a la expedición de la Ley 812 de 2003 mantiene su vigencia más allá del 31 de julio de 2010” En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, SU-023, SU-068 y SU-114 de 2018, T-078 de 2014, T-494, T-643 y T-661 de 2017, T-039, T-328 y T-368 de 2018, entre otras. Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, entre otras. En particular, indicó que “para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: || Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. || Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. El cambio de jurisprudencia fue justificado en estos términos: “A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.” En relación con la segunda regla jurisprudencial, el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, señaló: “La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”. (Énfasis en el original). Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 68001233300020150056901. Sentencia SUJ-014-CE-S2-2019. Un análisis semejante se efectuó en la sentencia T-328 de 2018 en el expediente T-6.631.024. El criterio de progresividad fue empleado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su fallo del 4 de agosto de 2010 para sustentar la tesis de inclusión de todos los factores salariales en el IBL de las pensiones del sector público. De este modo, indicó lo siguiente: “De ahí que, interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, en el sentido de considerar que aquélla enlista en forma expresa y taxativa los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de jubilación, trae como consecuencia la regresividad en los Derechos Sociales de los ciudadanos, pues se observa sin duda alguna que el transcurso del tiempo ha implicado una manifiesta disminución en los beneficios alcanzados con anterioridad en el ámbito del reconocimiento y pago de las pensiones. || En consecuencia, el principio de progresividad debe orientar las decisiones que en materia de prestaciones sociales adopten las autoridades públicas, pues la protección del conglomerado social presupone la existencia de condiciones que le permitan ejercer sus derechos en una forma adecuada a sus necesidades vitales y, especialmente, acorde con la dignidad inherente al ser humano. Por lo tanto, dicho principio también orienta la actividad de los jueces al momento de aplicar el ordenamiento jurídico a situaciones concretas”.