Salvamento de Diana Constanza Fajardo Rivera

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-267/2177

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se otorga un alcance errado al requisito de relevancia constitucional, en materia de tutela contra providencias judiciales (Salvamento de voto)

CONTRATACION ESTATAL-Principios que la rigen (Salvamento de voto)

(...) el análisis de fondo de la solicitud le habría permitido a la Corte reiterar la jurisprudencia sobre los principios constitucionales de la contratación estatal y evaluar si el postulado de "no se escucha a quien alega su propia falta" aplicado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fundamento en un pronunciamiento de esta Corporación resultaba excesivamente rígido de cara al planteamiento del demandante o si, por el contrario, el mismo se advertía adecuado para proteger los principios constitucionales de prevalencia del interés general o defensa del patrimonio público.

Referencia: T-8.121.591

Acción de tutela instaurada por Néstor Alfonso Gutiérrez Romero contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas

1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Octava de Revisión, a continuación, presento las razones que me apartan de la posición mayoritaria. En mi criterio, la Corte Constitucional debió proferir un pronunciamiento de fondo, pues la solicitud satisfizo los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

2. La Sentencia T-267 de 2021 determinó que la acción de tutela cumplió la mayor parte de estos presupuestos, salvo el de relevancia constitucional. En particular, se refirió a este último y señaló que conforme a la Sentencia SU-573 de 201978 se deben acreditar tres elementos para verificar su satisfacción: (i) que la controversia exponga una cuestión constitucional y no un debate meramente legal o de naturaleza económica; (ii) que la problemática planteada involucre el contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; y (iii) que la acusación no suponga el agotamiento de una instancia adicional al proceso ordinario.

3. Al aplicar estas reglas al caso concreto la Sentencia T-267 de 2021 encontró que el requisito de relevancia constitucional no se satisfacía por cuanto los señalamientos del demandante se dirigían a cuestionar el alcance de normas legales sobre contratación estatal; el asunto comprendía el pago de una prima de éxito de un contrato de prestación de servicios y, por lo tanto, se trataba de una controversia dineraria que no involucraba la afectación del mínimo vital; el propósito del solicitante era reabrir un debate procesal resuelto por el juez ordinario; y, finalmente, advirtió que la sentencia atacada se adoptó a partir de un análisis razonable de las normas aplicables al caso y las pruebas aportadas al trámite, por lo que se descartaba la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

4. Bajo tal marco, no comparto la postura de la mayoría por las razones que siguen.

5. En primer lugar, considero que el empleo de las pautas consagradas en la Sentencia SU-573 de 2019 para analizar el presupuesto de relevancia constitucional no procedía en el presente asunto. La mayoría debió tener en cuenta que en esa ocasión la acción de tutela se dirigió contra un fallo del Consejo de Estado y, por lo tanto, el mayor rigor aplicado en esa oportunidad al analizar el requisito de relevancia constitucional se explica a partir del carácter restringido de la acción de tutela contra providencias de una Alta Corte.79 Sin embargo, en el presente asunto la solicitud de amparo se propuso contra una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en ese sentido, el mencionado precedente de Sala Plena no podía ser trasladado mecánicamente para analizar la relevancia constitucional de este caso.

6. Así mismo, a mi juicio la proposición de argumentos de índole legal o probatoria no descarta por sí solo el cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, pues resulta razonable y apenas entendible que para estructurar el cargo se acuda a alegaciones de este tipo por cuanto es necesario acreditar la forma en que se transgredió el debido proceso u otro derecho fundamental. De esta manera, aunque pueda parecer un debate de solo legalidad, lo cierto es que cuando la aplicación errada de una norma o la no aplicación de aquella que rige el asunto determinan el acceso a la pretensión ordinaria que persigue el actor, sin duda se presenta un problema de índole constitucional significativo de una indebida administración de justicia. Lo mismo sucede cuando se deja de valorar una prueba relevante para el caso o se valora arbitrariamente. En estos eventos procede la intervención del juez constitucional.

7. Igualmente, como lo manifesté en los salvamentos de voto a las sentencias T-248 de 201880, T-555 de 201981 y SU-573 de 2019,82 en mi criterio el análisis del requisito de relevancia constitucional no puede acarrear un juicio sobre el fondo de la cuestión sometida a conocimiento del juez de tutela. La sentencia de la que me aparto incumplió esta premisa, pues al examinar este presupuesto sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró el derecho a la igualdad y al debido proceso del solicitante.83 Un pronunciamiento en ese sentido es significativo de un prejuzgamiento indebido y desconoce que la conclusión sobre la existencia o no de una transgresión a un derecho fundamental es un aspecto de fondo que solo puede darse luego de analizar si la providencia acusada incurrió en alguno de los defectos constitucionales identificados en la jurisprudencia de esta Corporación.

8. Bajo tal perspectiva, considero que en el presente caso la solicitud de tutela en principio tenía un alcance constitucional, pues estaba de por medio un reclamo por transgresión del derecho al debido proceso (Art. 29 de la CP), el principio constitucional de buena fe (Art. 83 de la CP) y la prevalencia del derecho sustancial (Art. 228 de la CP). Así mismo, el análisis de fondo de la solicitud le habría permitido a la Corte reiterar la jurisprudencia sobre los principios constitucionales de la contratación estatal y evaluar si el postulado de "no se escucha a quien alega su propia falta" aplicado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fundamento en un pronunciamiento de esta Corporación84 resultaba excesivamente rígido de cara al planteamiento del demandante o si, por el contrario, el mismo se advertía adecuado para proteger los principios constitucionales de prevalencia del interés general o defensa del patrimonio público.85 De este modo, la Sentencia T-267 de 2021 no solo se pronunció sobre el fondo del asunto en una etapa preliminar, sino que lo hizo además sin considerar la jurisprudencia constitucional aplicable en estos casos.

9. El requisito de relevancia constitucional cumple una función importante para racionalizar el empleo de la acción de tutela contra providencias judiciales y para impedir intervenciones desproporcionadas a los principios de autonomía e independencia judicial. Por tal razón, en los eventos en que se constate que la pretensión de tutela no plantea un verdadero cuestionamiento ius fundamental, lo pertinente es declarar improcedente la acción dado que "el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones."86 En el presente caso, sin embargo, la trascendencia constitucional del asunto fue acreditada por el accionante y, por tal motivo, me separo de la postura mayoritaria que consideró lo contrario.

10. Por estas razones, salvo el voto en la presente oportunidad.

Fecha ut supra,

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada

1 Escrito de tutela, p. 5. 2 Para el accionante la inconsistencia evidenciada por el MinTic: "Se trataba, desde luego, de un intrascendente error de digitación: era claro que las partes habían firmado una cesión para cada contrato; y que, al preparar para la firma el documento de cesión del contrato 099, INRAVISIÓN había tomado como plantilla la cesión del contrato 407 y repetido por error la segunda página este, que así fue firmada por las partes; sin embargo, no cabía duda de que el contrato cedido era el número 099, tal como se expresa en la primera página del documento de cesión y lo corroboran el poder que me confirió INRAVISIÓN, la garantía de cumplimiento que le otorgué y los informes que rendí durante más de 12 años. El 16 de marzo de 2015 presenté la factura por concepto de honorarios. Sin embargo, con oficio del 8 de abril de 2015 el Ministerio la devolvió, argumentando que el artículo 39 de la Ley 80 dispone que el contrato estatal constará por escrito; y que en este caso, no aparecía firmada la cesión del contrato 099. Dijo el Ministerio: En consecuencia, al revisar y verificar la documentación que el extinto Instituto Nacional de Radio y Televisión INRAVISIÓN trasladó a este Ministerio, no aparece suscrita la cesión del contrato No. 099 de 1996, por lo tanto no es procedente acceder a su petición".. Cfr. Escrito de tutela, p. 7. 3 Escrito de tutela, p. 8. 4 Escrito de tutela, p. 16. 5 Ib. 6 Cfr. sentencia del 13 de febrero de 2020 (fallo objeto de la acción de tutela). 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencias del 16 de marzo de 15, exp. 31619; y del 26 de marzo de 2014, exp. 22381. 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 24 de julio de 2015, exp. 2004-00469-01. 9 Sentencia de tutela de primera instancia, p. 18. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera. sentencia del 16 de marzo de 2015, expediente 73001-23-31-000-1999-03028 (exp. 31619). 11 Ibíd. 12 Ibíd. 13 Ibíd. 14 Escrito de impugnación, p. 8. 15 Ibíd. 16 Sentencia de tutela de segunda instancia, p. 5. 17 Ibíd. 18 Conformada por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 La base argumentativa expuesta en este capítulo hace parte de las Sentencias SU-917 de 2010, SU-195 de 2012, SU-515 de 2013, SU-769 de 2014, SU-336 de 2017, SU-072 de 2018, SU-116 de 2018 y T-016 de 2019. 20 Sentencias T-792 de 2010, T-511 de 2011, SU-773 de 2014 y SU-116 de 2018. 21 Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 25) y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2). 22 Sentencia SU-116 de 2018. 23 Sentencias T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-008 de 1998, T-260 de 1999 y SU-116 de 2018. 24 La base argumentativa expuesta en esta sección hace parte de la Sentencia C-590 de 2005 y SU-116 de 2018. 25 Sentencia SU-116 de 2018. 26 Sentencias SU-573 y SU-391 de 2016. Al respecto, la Corte sostuvo: "Considera la Corte que es improcedente la acción de tutela contra decisiones de la Corte Constitucional y, se agrega en esta oportunidad, contra decisiones del Consejo de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Esta sería entonces una causal adicional de improcedencia que complementaría los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales establecidos por la jurisprudencia a partir de la sentencia C-590 de 2005, de acuerdo con la cual no procede la acción de tutela contra las sentencias de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por nulidad por inconstitucionalidad". 27 Sentencias SU-573, SU-414 SU-396 y SU-354 de 2017; T-574, T-429 y T-324 de 2016; SU-695, SU-567, T-534 y T-718 de 2015, T-474 de 2014 y T-429 de 2011. 28 Este esquema de análisis de las causales generales de procedencia de la acción fue desarrollado por la Corte en la sentencia SU-573 de 2019. 29 Decreto 2591 de 1991 (artículos 5, 10 y 13). 30 Ley 1437 de 2011 (artículo 257). 31 Ley 1437 de 2011 (artículos 248 y siguientes). 32 Sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019 y T-817 de 2012. 33 Sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019, SU-573 de 2017, T-458 de 2016 y C-590 de 2005. 34 Sentencia T-137 de 2017. 35 Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006. 36 Sentencia T-335 de 2000. 37 Sentencia T- 102 de 2006. 38 Sentencia T-555 de 2019. Reiterada en la Sentencia SU-573 de 2019. 39 Sentencia C-590 de 2005. 40 Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 41 Sentencia C-590 de 2005. 42 Sentencia T-102 de 2006. 43 Sentencias SU-753 de 2019, T-555 de 2019 y T-248 de 2018. 44 Sentencia SU-753 de 2019. 45 Sentencias SU-753 de 2019 y SU-439 de 2017. 46 Sentencias SU-753 de 2019, SU-439 de 2017, SU-498 de 2016 y T-291 de 2016. 47 La Sentencia T-131 de 2021 analizó la procedencia de la acción de tutela contra laudos arbitrales. No obstante, las conclusiones se circunscriben a las subreglas que caracterizan el requisito de la relevancia constitucional. 48 Sentencias SU-753 de 2019, SU-439 de 2017, SU-498 de 2016 y T-291 de 2016.

49 Sentencia SU-573 de 2019. 50 Sentencias SU-753 de 2019, SU-439 de 2017, SU-498 de 2016 y T-291 de 2016. 51 Sentencia T-173 de 1993. 52 Sentencias SU-753 de 2019, SU-439 de 2017, T-379 de 2007 y T-114 de 2002. 53 Sentencias SU-753 de 2019, SU-498 de 2016 y T-610 de 2015. 54 Sentencia T-136 de 2015. 55 Sentencia SU-336 de 2017. 56 Sentencia SU-573 de 2019. 57 Sentencia T-131 de 2021. 58 Sentencia T-458 de 2016. 59 Sentencia SU-336 de 2017. 60 En igual sentido, se pronunció la Corte en las Sentencias T-121 de 2021, SU-573 de 2019, T-555 de 2019, T-422 de 2018, T-136 de 2015 y T-320 de 2012. 61 Sentencia SU-573 de 2019. 62 Sentencias SU573 de 2019, T-555 de 2019, SU-479 de 2019, T-248 de 2018, T-136 de 2015, T-136 de 2015, T-320 de 2012, C-590 de 2005, T-1318 de 2005, T-470 de 1998, T-524 de 1994, T-511 de 1993 y T-594 de 1992. 63 Sentencias T-635 de 2010 y T-586 de 2012. 64 Sentencia SU-573 de 2019. 65 Sentencias SU573 de 2019, T-555 de 2019, SU-479 de 2019, T-248 de 2018, T-136 de 2015, T-136 de 2015, T-320 de 2012 y C-590 de 2005. 66 Sentencia T-136 de 2015. 67 Sentencia SU-573 de 2019. 68 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-072 de 2018. 69 Sentencias SU-753 de 2019 y SU-053 de 2015. 70 Sentencias SU-753 de 2019 y T-685 de 2003. 71 A conclusiones similares llegó la Corte en las Sentencias SU-573 de 2019 y T-555 de 2018. 72 Sentencia SU-573 de 2019. 73 Sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019, T-102 de 2006. 74 Sentencia T-131 de 2021. 75 Sentencias T-310 de 2009 y T-902 de 2014. 76 Sentencias C-816 de 2011 y SU-053 de 2015. 77 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 78 M.P. Carlos Bernal Pulido. SV. Diana Fajardo Rivera. 79 Al respecto, la Sentencia SU-573 de 2019 señaló que "en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel." Esa mayor carga argumentativa del requisito de relevancia constitucional se sustentó en la posición institucional del Consejo de Estado dado su carácter de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa y su competencia para unificar la jurisprudencia de su jurisdicción. 80 M.P. Carlos Bernal Pulido. SV. Diana Fajardo Rivera. 81 Ibídem. 82 M.P. Carlos Bernal Pulido. SV. Diana Fajardo Rivera. 83 En ese sentido, en el fundamento 95 la Sentencia T-267 de 2021 señala que la Sala "no encuentra que la sentencia impugnada hubiere afectado el derecho a la igualdad del señor Néstor Alfonso Gutiérrez" y más adelanta sostiene que "[l]a Corte revisó la Sentencia del 13 de febrero de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta determinó que no había lugar al reconocimiento y pago de la cuota de éxito porque no se acreditó que la cesión del contrato hubiere sido previa, expresa y escrita. Tal determinación se fundamentó en la Ley 80 de 1993 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia. La Sección Tercera tuvo en cuenta las pruebas que el actor aportó para acreditar la cesión del contrato estatal, sin embargo, no le otorgó el valor probatorio que el accionante pretendía, por cuanto ninguna de ellas suplía la exigencia legal. Esto quiere decir que el juez ordinario sustentó su decisión de manera razonable y con base en las normas aplicables y las pruebas aportadas. De manera que, mal podría concluirse que desconoció el debido proceso del actor." 84 Al respecto, el fallo cuestionado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió al alcance que la Sentencia T-122 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) le dio a este postulado y puntualizó que "[b]ajo ese entendimiento, para la Sala no es de recibo, que el demandante, que es abogado, pretenda desconocer sus deberes de cuidado, por cuanto, el presunto error de transcripción era una circunstancia que debió evidenciar al momento de la celebración del contrato, toda vez, que cualquier argumento con posterioridad es aceptar, que se puede aprovechar de su propio error." De la misma manera, en la respuesta a la demanda de tutela la autoridad judicial accionada manifestó que en el fallo atacado "se hizo énfasis, en la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, según la cual el Juez no puede amparar situaciones que derivan de una actuación negligente de las propias partes, aspecto que precisamente se evidenciaba en el caso concreto (...)." 85 En relación con los principios constitucionales de la contratación pública se puede consultar la Sentencia C-207 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV. Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos. AV. Diana Fajardo Rivera. Frente al principio "no se escucha a quien alega su propia falta", además de la Sentencia C-207 de 2019, se pueden consultar las sentencias T-122 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-213 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería. SV. Manuel José Cepeda Espinosa), relativas a este principio en otros escenarios constitucionales. 86 Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. ---------------

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