salvamento de voto del magistrado GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ, quien, entre otras cosas, escribió: " Y por qué disiento? En dos palabras, porque un instituto como el de la acción de tutela no lo puede aniquilar ni enervar el circunstancial argumento de recordarle a la peticionaria que su pretensión estaba sometida a un "turno" y podía recurrir a un juicio contencioso administrativo, dándose como se daba un silencio administrativo."2. COMPETENCIA.La Sala es competente para revisar los tres fallos, por lo que disponen el inciso segundo del artículo 86 de la Constitución, el numeral 9° del artículo 241 ibídem, los artículos 33 y 34 del decreto 2591 de 1991 y el numeral quinto del auto número 2 dictado, el 19 de marzo de 1993, por la Sala de Selección número 1 de esta Corte.3.CONSIDERACIONES.3.1. Aspectos comunes.Las tres acciones de tutela que ocupan la atención de la Sala tienen un común denominador: en todas ellas un organismo estatal (la Caja Nacional de Previsión Social), se abstiene de dar pronta respuesta a las peticiones de las personas interesadas.En los tres casos, pese a lo que para las autoridades dispone el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de que las peticiones "se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo", lo cierto es que la Caja no resolvió las solicitudes en tal plazo.Así, en el evento de la tutela T-10044 del incapaz JORGE ARELLANO ARELLANO, la petición fue recibida el 28 de julio de 1992 (folio 1) y, sin embargo, para el día 23 de noviembre de 1992, fecha de presentación de la acción, la Caja, pasados casi cuatro meses, no había dado aún respuesta. La fecha de recibo, (28 de junio de 1992), confesada por el funcionario de esta entidad señor JAVIER GIRALDO PARRA (folio 31), evidentemente es errónea, pues la diligencia de reconocimiento de la solicitud, efectuada por la madre y representante legal del peticionario, señora LUZ MARÍA ARELLANO DE ARELLANO, ante el Notario Diecisiete del Círculo de Bogotá, tiene como fecha el 27 de julio de 1992.En la tutela T-10045, el folio 3 del expediente indica que el ciudadano FERNELIZ JOSÉ BURGOS VILLA radicó su petición el 15 de octubre de 1991, y los folios 5 y 6, contentivos de la acción de tutela, prueban que para el 19 de noviembre de 1992, es decir, en un lapso de más de trece meses, la Caja todavía no había resuelto lo de su cargo.La tutela T-10444 muestra que ante solicitud elevada el 22 de febrero de 1991, y aceptada su existencia por la Caja según se desprende de los documentos que obran a los folios 36 y 37 del expediente, para el día de entrega del escrito de tutela, o sea el 25 de noviembre de 1992, la entidad todavía guardaba silencio. Aquí la demora es superior a veintiún meses. 3.2. El derecho de petición es constitucional fundamental.Para saber si la garantía respecto de la cual los tres interesados solicitan tutela es susceptible de tal protección, es necesario determinar si el llamado derecho de petición es fundamental.Para la Sala la respuesta es afirmativa. Tal derecho está consagrado en el artículo 23 de la Constitución, concretamente en el Capítulo 1° del Título ll, el cual en forma específica se ocupa "De los Derechos Fundamentales". De esta suerte, por su misma ubicación, el derecho de petición es de los que la Carta denomina "Fundamentales". Por otra parte, aun si el constituyente lo hubiera incluído en otro lado, no dejaría de ser un derecho constitucional fundamental porque, como se ha reconocido de tiempo atrás, es propio de la democracia. La Corte, expresamente, así lo ha reconocido: "El ejercicio efectivo del derecho de petición supone el derecho a obtener una pronta resolución. Las dilaciones indebidas en la tramitación y respuesta de una solicitud constituyen una vulneración de este derecho fundamental." (Gaceta Constitucional, 1992, Tomo 2, pág.
463. Sentencia T-426 de junio 24 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).En resumidas cuentas, al derecho de petición, como derecho constitucional fundamental, le es aplicable la acción de tutela del artículo 86 de la Carta.3.3. La inexistencia de otros medios eficaces de defensa judicial.Como el artículo 86 de la Constitución, inciso 3°, y el artículo 6°, numeral primero, del decreto 2591 de 1991, erigen en causal de improcedencia de la acción de tutela la presencia de "otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable", se debe verificar si tales medios están ausentes en los casos acumulados.Sin duda, mediante la operancia del llamado silencio administrativo negativo, que positivamente corresponde al inciso primero del artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, la persona huérfana de atención por parte de la autoridad tiene la posibilidad de acudir ante los tribunales administrativos para controvertir la negación de su derecho.Pero, en esos procedimientos, cuyos resultados, frente a las circunstancias de vida concretas de los accionantes, (un demente cuyo representante legal - su anciana madre- está desposeído y enfermo; un modesto educador y una exsecretaria pensionada), son francamente cuestionables en cuanto a su eficacia, vista ésta desde la perspectiva de la prontitud de la justicia, en rigor lo que se juzga no es tanto el derecho de petición mismo, sino la cuestión de si el peticionario es o no es titular del o de los derechos invocados. Allí se proveerá sobre la juridicidad o nulidad de la presunción de respuesta negativa, en razón del silencio, de la conducta omisiva de la administración. No más.Lo anterior, para la Sala, indica que la alternativa contencioso administrativa, por ocuparse de los aspectos sustantivos, está enderezada a cuestión distinta de la estricta defensa del derecho de petición como tal, es decir, concebido en forma abstracta, con independencia y autonomía de la causa de la impetración. Por este lado, entonces, se puede afirmar que el quebrantamiento del derecho de petición no tiene, en el camino de la justicia administrativa, un adecuado medio de defensa judicial.Y lo dicho se extiende también al eventual argumento consistente en decir que toda persona que considere vulnerado su derecho de petición, puede subsanar la ausencia de respuesta a través de la llamada acción de reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo), como quiera que ésta resarce los daños originados por omisiones de los entes públicos. Resultaría ciertamente extravagante, obligar a quien no se le ha resuelto una petición, y especialmente si se trata de persona digna del apoyo estatal al débil (artículo 13, inciso 3°, de la Constitución) a poner en marcha todo un proceso administrativo, con sus naturales complicaciones, demoras y costos, sabiendo que con la acción de tutela, sencilla, expedita, al alcance de todos, es posible constreñir a los funcionarios para que cumplan con su deber. Además, el empleo del procedimiento "tutelar" para la defensa del derecho de petición, armoniza con lo preceptuado por el artículo 85 de la Carta, que manda dar "aplicación inmediata" al derecho consagrado en el artículo 13 ibídem. 3.4. El silencio administrativo negativo no sustituye la obligación administrativa de dar pronta resolución.No obstante que con las anteriores consideraciones, la Sala cree que ya está suficientemente establecido que la acción de tutela procede respecto del amparo del derecho de petición, - entre otras cosas porque las demás causales del artículo 6° del decreto 2591 de 1991 no excluyen claramente el uso de la institución -, se juzga conveniente dejar constancia de la convicción de este Tribunal respecto de la idea de que el silencio negativo jamás será la vía de dar satisfacción al derecho de petición.En este sentido, se comparte lo dicho por algunos de los salvamentos de voto transcritos, especialmente cuando afirman que el silencio de la autoridad no puede tenerse como verdadera respuesta, por ser esto contrario a la lógica. La Sala está, también, de acuerdo en que de prosperar la tesis que aquí se controvierte, se podría alterar, con peligro de los derechos fundamentales, el giro ordinario de la administración pública, que, en estas materias, radica en la autoridad la carga de resolver prontamente las cuestiones que las personas le someten. Además, la conclusión de que la administración no pierde la competencia para dar respuesta, así ésta no sea oportuna, mientras no se acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene mucho poder de convicción pues, fuera de estar basada en la letra misma de la ley (inciso final del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo), contrasta con lo que disponía el inciso 2° del artículo primero del decreto 2304 de 1989, instrumento que introdujo algunas modificaciones al mencionado Código. Tal inciso, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, decía que "la ocurrencia del silencio administrativo negativo implica pérdida de la competencia para resolver la petición". Obviamente, si la competencia para responder no se pierde, la administración continúa obligada a brindar una resolución a las peticiones. Por último, es cierto que si, no obstante la ocurrencia del silencio administrativo negativo, el funcionario responsable es merecedor de una sanción por su falta de proceder, esta penalización no tendría ningún sentido si la ley partiera de la base de que el servidor público, con su silencio, cumple con la obligación de dar pronta resolución.3.5. Improcedencia de la condena en abstracto.El artículo 25 del decreto 2591 de 1991 dice:"INDEMNIZACIONES Y COSTAS. Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela el juez, de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso. La liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental, dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia de toda la actuación."La condena será contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste, si se considerara que ha mediado dolo o culpa grave de su parte, todo ello sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles o penales en que haya incurrido."Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad."(se subraya)Esta materia debe tratarse por cuanto fue planteada por la demanda en el expediente T-10044, y por la sentencia en el caso T-10444.Como se ve en la parte inicial del artículo transcrito, la potestad del juez de tutela de ordenar, en abstracto, la indemnización de que se trata, existe en la medida en que "el afectado no disponga de otro medio judicial". En estas condiciones, ¿los afectados inconformes en los casos objeto de esta providencia, tienen otros medios judiciales para exigir la indemnización del daño emergente, las costas y demás perjuicios? La Sala piensa que sí. En efecto, la acción de reparación directa del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 16 del decreto 2304 de 1989, en la medida en que está diseñada para remediar las consecuencias dañosas de las omisiones administrativas, debe servir para tales efectos.3.6. Conclusión.Finalmente, si, al decir del profesor de la Universidad de Frankfurt am Main, HELMUT COING, "el núcleo del iusnaturalismo moderno son los derechos del hombre", y si "éstos se basan en la exigencia moral de respetar la dignidad del hombre como persona moral, exigencia contenida en la idea del derecho", (Fundamentos de Filosofía del Derecho. Helmut Coing. Ediciones Ariel, Barcelona, 1961, pág. 180), ¿podría la Corte, en un Estado Social de Derecho, abstenerse de proteger con la tutela el derecho fundamental de petición ante un organismo de previsión social, conociendo que están en juego los legítimos intereses de las personas que más requieren de la solidaridad social? La respuesta es claramente negativa. Por esto, se declarará la procedencia de la tutela en los casos acumulados objeto de esta revisión.4. DECISIÓN.En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, RESUELVEPRIMERO.Expediente T-10044.A) REVOCAR el fallo del Consejo de Estado de fecha enero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y tres (1993), que revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992) y denegó la tutela impetrada por JORGE ARELLANO ARELLANO.B) TUTELAR el derecho de petición del señor JORGE ARELLANO ARELLANO, para lo cual se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, resuelva su solicitud de ser tenido como beneficiario del cincuenta por ciento (50%) restante de la sustitución pensional del señor JORGE ARELLANO DÍAZ.C) COMUNICAR inmediatamente el contenido de este fallo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda Subsección "C"-, para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991; para que, en guarda de los derechos humanos, se prevenga al Director General de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a fin de que en ningún caso la entidad por él dirigida vuelva a violar el derecho constitucional fundamental de petición; y para que se compulse copia de la presente sentencia y las piezas procesales pertinentes, con destino a la Procuraduría General de la Nación, Vigilancia Administrativa, con el fin de que se investigue y se sancione al responsable de la vulneración del derecho de petición del incapaz JORGE ARELLANO ARELLANO.
SEGUNDO. Expediente T-10045.A) REVOCAR el fallo del Consejo de Estado de fecha enero veintiocho (28) de mil novecientos noventa y tres (1993), que confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992), que había denegado la tutela solicitada por FERNELIZ JOSÉ BURGOS VILLA.B) TUTELAR el derecho de petición del señor FERNELIZ JOSÉ BURGOS VILLA, para lo cual se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, resuelva su solicitud de ser tenido como beneficiario de una pensión de gracia por sus servicios como docente.C) COMUNICAR inmediatamente el contenido de este fallo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda Subsección "A"-, para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991; para que, en guarda de los derechos humanos, se prevenga al Director General de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a fin de que en ningún caso la entidad por él dirigida vuelva a violar el derecho constitucional fundamental de petición; y para que se compulse copia de la presente sentencia y las piezas procesales pertinentes, con destino a la Procuraduría General de la Nación, Vigilancia Administrativa, con el fin de que se investigue y se sancione al responsable de la vulneración del derecho de petición del señor FERNELIZ JOSÉ BURGOS VILLA.
TERCERO.Expediente T-10444.A) Con excepción de la parte que ordena compulsar copias con destino a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, REVOCAR el fallo de la Corte Suprema de Justicia de fecha febrero diecisiete (17) de mil novecientos noventa y tres (1993), el cual revocó la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá del once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992), que había tutelado el derecho de petición de DOLORES CECILIA MONCAYO DE LÓPEZ.B) TUTELAR el derecho de petición de la señora DOLORES CECILIA MONCAYO DE LÓPEZ, para lo cual se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, resuelva su solicitud, radicada bajo el número 3581, de reliquidación de pensión.C) COMUNICAR inmediatamente el contenido de este fallo al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991; para que, en guarda de los derechos humanos, se prevenga al Director General de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a fin de que en ningún caso la entidad por él dirigida vuelva a violar el derecho constitucional fundamental de petición; y para que se compulse copia de la presente sentencia y las piezas procesales pertinentes, con destino a la Procuraduría General de la Nación, Vigilancia Administrativa, con el fin de que se investigue y se sancione al responsable de la vulneración del derecho de petición de la señora DOLORES CECILIA MONCAYO DE LÓPEZ.Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.JORGE ARANGO MEJÍAMagistrado PonenteANTONIO BARRERA CARBONELLMagistradoEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoMARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANOSecretaria General ---pies de página---