SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA T-244A/22
Referencia: Expediente T-8.413.658
Revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la solicitud de tutela presentada por Maritza Limena Patillo Muriño en contra de la Superintendencia Nacional de Salud - Oficina de Control Interno.
Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a salvar el voto en la Sentencia T-244A de 2022, adoptada por la Sala Cuarta de Revisión en sesión del 1º de julio de este mismo año.
1. La mencionada sentencia revocó la decisión revisada para negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la intimidad y al buen nombre de la accionante, presuntamente quebrantados por la Superintendencia Nacional de Salud. Esto al difundir la sanción que le fue impuesta a la actora por la oficina de control interno disciplinario, a través de un comunicado remitido por correo electrónico a todos los servidores de la entidad, y porque la referida decisión no estaba en firme, pues el recurso de apelación interpuesto en su contra todavía se encontraba pendiente de resolver.
2. La mayoría de la Sala determinó que no se vulneraron los derechos invocados, en la medida en que la información incluida en el comunicado fue producto del ejercicio de la función disciplinaria y correspondía al fallo de primera instancia. En este sentido, la difusión de la actuación de la oficina de control interno disciplinario trascendía el ámbito privado de la accionante y constituía información de interés público, en razón a que se trataba de una servidora pública y la divulgación de la información resultaba ajustada al principio de publicidad de la función administrativa y al deber de información del que son titulares las entidades del Estado.
3. Mi disenso con la sentencia radica en que considero que no es precisa en definir la regla de decisión para el caso concreto, por cuanto parte de una premisa discutible como lo es aplicar, sin más, los principios de la Ley 1712 de 2014, establecidos para el acceso a la información pública por parte de la ciudadanía, al marco de las actuaciones surtidas en un proceso disciplinario. Enseguida explico mi posición.
En cumplimiento de la Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, todas las entidades públicas, incluida la Superintendencia Nacional de Salud, están obligadas a divulgar proactivamente la información pública bajo su custodia y a responder solicitudes ciudadanas de acceso a esta. La normativa prevé un régimen limitado de excepciones a la divulgación de la información en casos que comporten daños a los derechos de las personas o a los intereses públicos. Específicamente, dispone que la información sobre la investigación y persecución de las faltas disciplinarias es reservada mientras que no se formule pliego de cargos39. Luego, es claro que, una vez superada esa etapa procesal, deja de tener ese carácter, tal como también lo prevé la legislación disciplinaria40. Surge entonces la pregunta sobre la manera de dar a conocer la información señalada.
Para dar respuesta a este interrogante es necesario considerar la dinámica propia del proceso disciplinario y su finalidad. En términos de la Ley 734 de 2002, que es la normativa aplicable al caso en comento, la sanción disciplinaria cumple funciones preventiva y correctiva, con el propósito de salvaguardar el ejercicio de la función pública (artículo 16). La imposición de sanciones opera como resultado del procedimiento disciplinario que cuenta, entre otras, con la garantía de la doble instancia (artículo 76). Una de las actuaciones que se notifica personalmente es el fallo (artículo 101), incluso a través del uso de medios electrónicos (artículo 102). Además, el recurso de apelación del fallo de primera instancia se concede en el efecto suspensivo41 (artículo 115) y las decisiones que resuelvan estos recursos quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente (artículo 119), "siempre y cuando se entienda que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias"42.
De manera que, a pesar de que las actuaciones del procedimiento disciplinario no gozan de reserva una vez se formula el pliego de cargos, sí cuentan con mecanismos específicos de publicidad dirigidos a garantizar el avance del trámite y las garantías del debido proceso del disciplinado. Esto no implica que el acceso a la información referida esté vedado al público, pero sí está sujeta a las características propias del proceso disciplinario y, en todo caso, no tiene la connotación de publicable por sí misma.
4. Sin embargo, la sentencia de la que discrepo dejó de incorporar al análisis estos elementos de juicio del procedimiento disciplinario y centró la decisión, exclusivamente, en la aplicación de los principios de máxima divulgación y divulgación proactiva de la Ley 1712 de 2014, establecidos para el acceso a la información pública por parte de la ciudadanía. En otras palabras, aplicó a la información relativa a las actuaciones disciplinarias no reservadas la presunción de publicidad, con lo que, a mi juicio, se confundieron el carácter público de la información con su difusión oficiosa y masiva.
En este sentido, la sentencia no profundizó en el análisis de la tensión de derechos e intereses involucrados, a saber: por una parte, los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, a la intimidad y al buen nombre y, por otra parte, los intereses de la entidad pública en la publicidad de sus actuaciones y la persuasión a otros servidores para que no incurran en conductas disciplinables.
5. Queda la duda de si la comunicación masiva de la información referente al proceso disciplinario seguido en contra de la accionante fue una medida adecuada o constituyó escarnio público, pues dentro de las vías para comunicar estas actuaciones administrativas no está contemplado el envío masivo de la información, a través de correos electrónicos institucionales. Tal como lo advirtió el juez de segunda instancia, si bien luego de proferido el pliego de cargos en materia disciplinaria la actuación no goza de reserva, esto no conlleva a que, en adelante, la administración esté habilitada para divulgar, proactiva y masivamente, lo decidido en primera instancia con respecto a la responsabilidad de una funcionaria.
A mi juicio, una interpretación en este sentido se torna apresurada y, en principio, desconoce los derechos de quien todavía está vinculada a la entidad accionada y está a la espera de una decisión definitiva en la controversia que la involucra. Por estas razones, pudo utilizarse el juicio de proporcionalidad como metodología para analizar la medida de divulgación de la sanción y, de esta forma, poder establecer, sin dubitaciones, cuales intereses o derechos prevalecían.
De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar el voto con respecto a la Sentencia T-244A de 2022, adoptada por la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
1 El expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número 11, por medio de auto del 29 de noviembre de 2021, notificado el 14 de diciembre del mismo año. 2 Primera página del escrito de tutela. 3 Página número 3 del escrito de tutela. Posteriormente, mediante Resolución No. 20211000013354-6 del 30 de septiembre de 2021 expedido por el Superintendente Nacional de Salud, se confirmó el fallo sancionatorio proferido el auto 115 de 2021 por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud. 4 Página número 7 del escrito de tutela. 5 Página número 17 del fallo de primera instancia. 6 Ibidem. 7 Página número 9 del escrito de impugnación. 8 Página número 10 del escrito de impugnación. 9 Página número 7 del fallo de segunda instancia. 10 Artículo 86 de la Constitución y artículos 1, 5, 10 y 13 del Decreto Ley 2591 de 1991. 11 De conformidad con la consulta realizada en la página https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion al expediente número 11001-33-35-018-2021-00156-00. 12 Por medio del comunicado interno con fecha del 28 de abril de 2021. 13 La Corte ha establecido que "el medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho" Cfr. Sentencia T-040 de 2016. 14 Ver Sentencia T-211 de 2009 "(...) La Corte ha señalado que corresponde a quien solicita el amparo mostrar por qué la tutela es una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en contra del afectado. "Al respecto, la Corte ha establecido que un perjuicio tendrá carácter irremediable cuando quiera que, en el contexto de la situación concreta, pueda demostrarse que: (i) El perjuicio es cierto e inminente. Es decir, que 'su existencia actual o potencial se infiera objetivamente a partir de una evaluación razonable de hechos reales, y no de meras conjeturas o deducciones especulativas', de suerte que, de no frenarse la causa, el daño se generará prontamente. (ii) El perjuicio es grave, en la medida en que lesione, o amenace con lesionar con gran intensidad un bien que objetivamente pueda ser considerado de alta significación para el afectado. (iii) Se requiere de la adopción de medidas urgentes e impostergables, que respondan de manera precisa y proporcional a la inminencia del daño ya que, de no tomarse, la generación del daño es inevitable (...)". 15 Ver Sentencia T-225 de 1993. 16 En la Sentencia T-121 de 2018 la Sala Primera de Revisión de esta corporación señaló: "La acción de tutela, por el contrario, proporciona una protección "más amplia y comprensiva" de los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra, dado que procede en contra de cualquier acción u omisión que los amenace o vulnere, en especial cuando es necesaria para "evitar la consumación de un perjuicio irremediable", como consecuencia de la necesidad de adoptar un remedio judicial célere y eficaz para el restablecimiento de los derechos. Así, la procedencia de esta acción se justifica en el propósito de evitar "que los efectos de una eventual difamación sigan expandiéndose y prologándose en el tiempo como acontecimientos reales y fidedignos. En consecuencia, la Corte Constitucional ha señalado que en materia de vulneración de derechos fundamentales al buen nombre y a la honra, la acción penal no excluye, en principio, el ejercicio autónomo [sic] la tutela". En este tipo de asuntos, el objeto y las finalidades de esta acción se limitan a constatar si, en el caso concreto, se amenazan o vulneran los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre, y, de acreditarse, adoptar los remedios judiciales necesarios para que cese tal situación, como, por ejemplo, la rectificación de la información inexacta y errónea en los términos del artículo 42.7 del Decreto 2591 de 1991". 17 Ver Sentencia T-155 de 2019. 18 Ver Sentencia C-276 de 2019. 19 En particular en las Sentencias C-489 de 2002 y C-482 de 2009. 20 Ver Sentencia C-276 de 2019. 21 Ver Sentencia T-155 de 2019. De igual manera en la Sentencia C-276 de 2019. 22 Ver Sentencia T-022 de 2017. 23 El caso de la referencia trata de reglas "útiles para resolver el problema jurídico objeto de análisis", el cual fue "¿La habilitación a la Policía Judicial para publicar las órdenes de captura a través de los medios de comunicación con autorización judicial vulnera los derechos de los investigados o condenados a la intimidad, a la honra, al buen nombre y a la presunción de inocencia?". 24 Cfr. Sentencias C-276 de 2019 y C-274 de 2013. 25 Sentencia T-442 de 1992. 26 Cfr. Sentencia C-341 de 2014. 27 Siguiendo la Sentencia C-341 de 2014. "Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas". 28 Sentencia C-957 de 2011, C-248 de 2013, entre otras. 29 Cita original de la Sentencia C-341 de 2014: Sentencia C-248 de 2013. 30 Cfr. Sentencia C-341 de 2014. 31 Ver Sentencia T-345 de 2014. 32 Como atrás se señaló, mediante Resolución No. 20211000013354-6 del 30 de septiembre de 2021 expedido por el Superintendente Nacional de Salud, se confirmó el fallo sancionatorio proferido el auto 115 de 2021 por la Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud. 33 Proceso que como fue referenciado se surtió con plenas garantías procesales en favor de la accionante. 34 Ver Sentencia C-276 de 2019. En dicha sentencia, la Corte sintetizó su jurisprudencia en la materia para dejar en claro que la reserva de información "es válida desde la perspectiva constitucional cuando: (i) la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; (ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no sirva de justificación a actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos; (iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; (iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; (v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; (vi) concurren controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; (vii) opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; (viii) obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información la publiquen; (ix) se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva determinada información". 35 En relación con el principio de máxima divulgación, la Corte dejó en claro que: "El carácter amplio del acceso a la información pública es caracterizado por la jurisprudencia constitucional [Sentencia C-274 de 2013], en sintonía con la doctrina del sistema interamericano de derechos humanos [Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (2009) "El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano"] por el principio de máxima divulgación, vinculado con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que prescribe que toda información pública debe ser accesible como regla general, de modo que el régimen de limitaciones imponibles tenga carácter limitado. 36 En ese sentido, resulta pertinente destacar que, como lo señaló la Superintendencia Nacional de Salud en su contestación, el proceso disciplinario adelantado en contra de la accionante por parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno de dicha entidad, tenía la connotación de reservado, hasta tanto se profiriera pliego de cargos, en virtud de lo contemplado en el artículo 95 de la Ley 734 de 2002, hecho que ocurrió mediante auto 360 del 13 de julio de 2020, razón por la cual, al momento de proferirse la comunicación interna, la garantía de reserva cede ante la publicidad propia de la que gozan los actos de la administración. Adicionalmente, no se observa en el comunicado una divulgación detallada de la conducta de la accionante que suponga una difusión desproporcionada o irrazonable encaminada a dañar o perjudicar el buen nombre y sí una comunicación objetiva, ajustada a la verdad procesal del momento. 37 El comunicado difundido por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud por medio de la oficina de Comunicaciones de la misma entidad se encuentra en perfecta consonancia con la información contenida en el fallo de instancia proferido el 13 de abril de 2021. Lo anterior se concluye con base en la identidad entre el comunicado interno y el fallo de instancia respecto de i) la sanción impuesta a la accionante ii) el cargo que desempañaba, iii) la conducta y al periodo en el que se desarrolló, iv) la calificación que se le dio y v) que fue objeto de recurso de apelación, el cual no ha sido resuelto por el Superior. 38 Ver Sentencia C-276 de 2019. 39 Ley 1712 de 2014, artículo 19, literal d). 40 Ley 734 de 2002, artículo 95. 41 El efecto suspensivo implica que la competencia del inferior o a quo se suspende para conocer del proceso desde cuando queda ejecutoriada o en firme la providencia que concede la apelación hasta que el expediente le es devuelto y ordena obedecer lo resuelto por el superior. 42 Sentencia C-1076 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ---------------
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