SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADAGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOA LA SENTENCIA T-229 19DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Se revive la revaluada tesis de la conexidad, al no considerar específicamente la vulneración del derecho fundamental autónomo a la vivienda digna (Salvamento de voto)Referencia: Expediente T-6.833.665Acción de tutela presentada por Gerardo Ríos Botero contra la Alcaldía Municipal de La Ceja (Antioquia). Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a salvar parcialmente el voto en la Sentencia T-229 de 2019, adoptada por la mayoría de la Quinta de Revisión, en sesión del 27 de mayo de ese mismo año.Al respecto, manifiesto que si bien estoy de acuerdo con que en este caso se amparen los derechos fundamentales del señor Gerardo Ríos Botero, estimo que su fundamentación no debió utilizarse la revaluada tesis de la conexidad, según la cual los derechos sociales, en este caso la vivienda digna, no son derechos fundamentales de forma autónoma. Para sustentar esta conclusión, expreso los siguientes argumentos:1. En la Sentencia T-229 de 2019, la Sala Quinta de Revisión analizó si la Alcaldía Municipal de la Ceja vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Gerardo Ríos Botero, al demoler sin previo aviso su vivienda, bajo el argumento que se encontraba en amenaza de ruina. A su vez, estudió si la Alcaldía accionada transgredió los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra del accionante al informar erróneamente en diferentes medios de comunicación que la demolición de su vivienda obedecía a actuaciones de extinción de dominio dentro de la “Operación Fénix”, mediante la cual se pretendía erradicar la venta y tráfico de estupefacientes por parte de una banda criminal.Al resolver el asunto, la Sala Quinta de Revisión concluyó que la Administración Municipal no cumplió con los requisitos del debido proceso administrativo, pues al actor no le notificaron las gestiones previas a la demolición de su vivienda.Por otra parte, consideró que la Alcaldía accionada incurrió en violación al buen nombre y a la honra del señor Gerardo Ríos Botero, pues perjudicó su imagen ante la comunidad de La Ceja, al relacionarlo con un hecho delictivo respecto del cual, por la información disponible al momento del fallo, él no tenía ninguna relación con los hechos. En consecuencia, la Sala decidió “AMPARAR los derechos al buen nombre y a la honra y el derecho al debido proceso con el fin de hacer efectivo el derecho a la vivienda” (negrilla fuera de texto).
2. Como lo sostuve al inicio de este salvamento parcial, disiento de la fórmula utilizada en la providencia en comento para amparar el derecho fundamental a la vivienda digna, pues ello revive la revaluada tesis de la conexidad, según la cual los derechos sociales, en este caso la vivienda digna, no son derechos fundamentales de forma autónoma sino que sólo adquieren esta naturaleza cuando de su afectación se desprende la vulneración de otros derechos que sí son considerados fundamentales per se.
3. Resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional en sus inicios consideró que el derecho a una vivienda digna no era un derecho fundamental susceptible de ser protegido a través del mecanismo de la acción de tutela en forma directa, pues su cumplimiento requeriría de un desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas, siendo entonces un derecho de contenido prestacional. Posteriormente, la jurisprudencia cambió su postura en aras de ofrecer una efectiva salvaguarda de garantías constitucionales que puedan afectarse, y adoptó la tesis de la conexidad, en virtud de la cual, un derecho como el de la vivienda digna, por más que tuviera un carácter prestacional, era exigible a través de la acción de tutela cuando su desconocimiento comprometiera derechos consagrados en la Constitución como fundamentales. Luego, esta Corporación advirtió como “artificiosa” la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales, como presupuesto para amparar por vía de tutela un derecho de contenido prestacional, como el derecho a la vivienda digna, pues todos los derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional evidente, y restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales no armoniza con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación, que hoy resulta en desuso así sea explicable desde una perspectiva histórica. Entonces, los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya fundamentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario. A su vez, la posibilidad de concretarse en derechos fundamentales subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y se refiere a la posibilidad de determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva en el evento enjuiciado o de establecer si están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta individual y exigible del derecho solicitado por vía de tutela.Ahora bien, a través de la Sentencia T-585 de 2008 la Corte Constitucional precisó que, cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo con base en el supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo. Le corresponderá identificar si la pretensión debatida en sede de tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho, para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido, como por ejemplo, cuando existe una normativa legal que ordena la reubicación de familias localizadas en zona de riesgo, o en los que pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional es necesaria debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran sujetos que requieren la especial protección del Estado.4. Con base en este breve recuento jurisprudencial, estimo que la Sentencia T-229 de 2019 debió, cuando menos, analizar en una consideración específica la vulneración del derecho fundamental autónomo a la vivienda digna. Sin embargo, no lo hizo y se limitó a señalar en un mínimo aparte que la “afectación al derecho fundamental al debido proceso, transitó necesariamente en una clara afectación al derecho a la vivienda digna de las personas que habitaban el inmueble”.5. En este orden de ideas, la providencia de la referencia debió considerar que la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la obligación correlativa, a cargo del Estado, de garantizar que las personas residan en viviendas donde su seguridad e integridad no estén amenazadas. Lo anterior implica que, cuando la construcción es legal y o autorizada expresa o tácitamente por los competentes, las autoridades municipales deben, antes de proceder a la demolición de las viviendas: (i) intentar mitigar el riesgo generado; y (ii) cuando el riesgo no es mitigable, adoptar políticas de reubicación en condiciones dignas.En esa medida, el fallo habría podido concluir que se vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna del señor Gerardo Ríos Botero, en tanto la Alcaldía Municipal de La Ceja (Antioquia), previo a la demolición de su vivienda, omitió otorgarle una medida transitoria de reubicación, ya fuera por medio de un subsidio de arriendo o por medio de los planes de reubicación temporal con los que contara dicha Alcaldía.En estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto con respecto a las consideraciones expuestas y la decisión adoptada en la Sentencia T-229 de 2019. Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- El presente capítulo resume la narración hecha por el actor, así como otros elementos fácticos y jurídicos obrantes en el expediente, los cuales se consideran relevantes para comprender el caso. Cuaderno 1, folio
70. Cuaderno 2, folio
2. Cuaderno 2, folio
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90. Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. ARTÍCULO
10. Legitimidad e interés. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. […]”. En lo referente a la figura de la Agencia oficiosa en materia de la acción de tutela ver las sentencias: T-531 de 2002 y T-452 de 2001. Decreto 2591 de 1991. ARTICULO
13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Corte Constitucional, Sentencia T-352 de 2016. Corte Constitucional, Sentencia T-022 de 2017. Corte Constitucional, Sentencia T-593 de 2017. Corte Constitucional, Sentencia SU-241 de 2015. Corte Constitucional, Sentencia T-038 de 2017. Desde el caso Baena Ricardo contra Panamá (2001) la Corte IDH estableció que el derecho a las garantías judiciales se refiere “al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos”. Ver al respecto, Corte IDH. Casos Baena Ricardo y otros contra Panamá (2001), Familia Pacheco Tineo contra Bolivia (2013), y Personas dominicanas y haitianas expulsadas contra República Dominicana (2014). Ver las Sentencias T-442 de 1992, T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-1739 de 2000, T-009 de 2000, T-982 de 2004, T-210 de 2010, T-500 de 2011, T-171 de 2014, entre otras. Ver las Sentencias C-640 de 2002, C-1189 de 2005, C-085 de 2014, C-146 de 2015, entre otras. Ver Sentencia T-001 de 1993. Posición reiterada en las Sentencias T-345 de 1996, C-731 de 2005, C-242 de 2010, C-146 de 2015, entre otras. Ver Sentencias C-1189 de 2005 y T-278 de 2012. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las Sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, C-929 de 2005, C-1189 de 2005, T-2010 de 2010 y C-146 de 2015. Ver las Sentencias C-640 de 2002, C-1189 de 2005, C-331 de 2012 y C-146 de 2015, entre otras. Ver Sentencias C-640 de 2002 y C-331 de 2012. En la Sentencia T-081 de 2009, la Sala Primera de Revisión manifestó que: “La notificación es un acto procesal que pretende garantizar el conocimiento acerca de la iniciación de un proceso y en general de todas las providencias que se dictan en él, de forma que se amparen los principios de publicidad y de contradicción. Con ello se busca precisamente darles a conocer a las partes e intervinientes el contenido de lo decidido y concederles de este modo la posibilidad de defender sus derechos”. Posición reiterada en la Sentencia T-210 de 2010. Al respecto, puede verse la Sentencia T-210 de 2010. En este acápite y en los dos siguientes se sigue de cerca la Sentencia T-022 de 2017, en la que le correspondió a la Sala Segunda de Revisión establecer si el boletín de prensa publicado por Ecopetrol S.A., en su sitio web oficial, el 19 de febrero de 2015, a través del cual informaba a la opinión pública acerca de la decisión unilateral de dar por terminado el contrato laboral suscrito con el actor por el hecho de haber recibido dineros por parte de un contratista, vulneró sus derechos fundamentales a la honra, al buen nombre y al trabajo. Corte Constitucional, Sentencia T-411 de 1995. Corte Constitucional, Sentencia T-714 de 2010. Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2016. Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2002. Corte Constitucional, Sentencia T-977 de 1999. Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2002. Corte Constitucional, Sentencia T-471 de 1994. Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2016. Corte Constitucional, Sentencia T-228 de 1994. Ver Sentencia SU-056 de 1995. Posición reiterada en las Sentencias T-391 de 2007, T-040 de 2013, T-904 de 2013, T-015 de 2015, T-546 de 2016 y T-022 de 2017. Consultar, entre otras, las Sentencias T-1198 de 1994, T-219 de 2009, T-040 de 2013 y T-312 de 2015. Sobre el particular, esta Corporación ha explicado que “[e]n atención a las distintas fases del proceso comunicativo, la libertad de información abarca los procesos de buscar e investigar información, procesar la información descubierta y transmitirla a través de un medio determinado, y recibir tal información. En esa misma medida, al igual que la libertad de expresión stricto sensu, la libertad de información es un derecho de titularidad universal y compleja, puesto que está en cabeza de todas las personas por mandato del artículo 20 de la Carta, pero al mismo tiempo tiene contenidos distintos dependiendo de si la ejerce quien busca la información, quien la transmite, o quien la recibe, característica que ha llevado a esta Corporación a calificar esta libertad como un derecho de doble vía”. Corte Constitucional, Sentencia T-391 de 2007. Corte Constitucional, Sentencias T-260 de 2010 y T-312 de 2015. Corte Constitucional, Sentencias T-259 de 1994 y T-040 de 2013. Corte Constitucional, Sentencia T-080 de 1993. Posición reiterada, entre otras, en la Sentencia T-135 de 2014. Ibídem. Corte Constitucional, Sentencias C-489 de 2002 y T-391 de 2007. Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2002. Corte Constitucional, Sentencia T-312 de 2015. En la Sentencia T-260 de 2010, la Sala Segunda de Revisión resumió sus principales ventajas en los siguientes términos: (i) constituye un mecanismo menos intimidatorio que la sanción penal y más cercano en el tiempo a la concreción del daño; (ii) garantiza la protección de los derechos a la honra y al buen nombre, pero preserva, de manera simultánea, los derechos a la libertad de expresión y de información; (iii) no presupone para su ejercicio que se declare, previamente, la existencia de responsabilidad civil o penal del comunicador o que se establezca la intención de dañar o la negligencia al momento de trasmitir la información no veraz o parcial; (iv) basta con que la persona afectada logre demostrar que la información que se exteriorizó es falsa; o ha sido objeto de tergiversación; o carece de fundamento, para que exista el deber correlativo de rectificarla; (v) ofrece una reparación distinta a la que se deriva a partir de la declaratoria de responsabilidad civil o penal, pues una rectificación oportuna “impide que los efectos difamatorios se prolonguen en el tiempo como acontecimientos reales”; (vi) no persigue imponer una sanción o definir una indemnización en cabeza del agresor por cuanto su objetivo consiste en restablecer el buen nombre y la reputación de quien ha sido afectado con el mensaje emitido al ofrecer –con igual despliegue e importancia que el mensaje que produjo la lesión– un espacio destinado a facilitar que el público conozca la realidad de los hechos que fueron emitidos de manera errónea, tergiversada o carente de imparcialidad. Así, ‘según los términos del acto comunicativo vulnerador, a los sujetos pasivos deberá aclarárseles que las aseveraciones son realmente sus valoraciones, que los hechos divulgados se alejan de la realidad o que sus denuncias no son arbitrarias sino que tienen unos hechos que lo sustentan’; (vii) no excluye la posibilidad de obtener reparación patrimonial –penal y moral–, mediante el uso de otros medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico”. Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2016. Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 2016. Cuaderno 2, folio
30. Consultar, entre otras, las Sentencias T-463 de 2003, T-425 de 2004, T-252 de 2017 y T-014 de 2017. Corte Constitucional. Sentencia C-699 de 2015. Cuaderno 1, folio
59. Anexos de pruebas, CD
I. Anexos de pruebas, CD
II. Cuaderno 2, folio
90. Cuaderno 2, folio
90. Sentencia T-323 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Sentencia T-016 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr. Ítem Nº 1 del caso concreto denominado “vulneración al debido proceso administrativo”. Al respecto ver Sentencia T-223 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.