ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-180/21
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE USUARIOS DE SERVICIOS PUBLICOS-Violación/USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Debe lograr orientación necesaria para el ejercicio de sus derechos (Aclaración de voto)
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Reclamación por facturación previo pago (Aclaración de voto)
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control y vigilancia a través de la Superintendencia de Servicios públicos (Aclaración de voto)
(...), de acuerdo con la reglamentación de la Superintendencia de Servicios Públicos cuando un usuario alega que durante cierto periodo de facturación el consumo cobrado fue muy alto, respecto del consumo promedio de periodos anteriores, la empresa prestadora debe seguir un procedimiento para atender el reclamo. (...) El cumplimiento de este procedimiento por parte de Electricaribe debió ser constatado por la Superintendencia, a fin de comprobar que la prestadora del servicio se sustrajo arbitrariamente del mismo, en el marco de las quejas formuladas por la parte accionante
Referencia: Expediente T-7.987.301
Acción de tutela formulada por Karina María Villamizar Herrera contra la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Magistrado ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS
1. Con el respeto acostumbrado a las providencias adoptadas por la Corte Constitucional, aclaro el voto respecto de lo decidido en la Sentencia T-180 de 2021, porque aun cuando comparto la decisión de proteger los derechos que fueron objeto de discusión, en mi criterio, la providencia pudo abordar con precisión algunos aspectos que la habrían dotado de mayor consistencia. Para justificar lo anterior, (i) me referiré a los antecedentes del caso, mencionando brevemente los hechos y el trámite de tutela (párrafos 2 al 5), para luego (ii) explicar las razones que me llevaron a efectuar consideraciones particulares sobre el fallo (párrafos 7 al 26).
2. En la Sentencia T-180 de 2021, la Sala Novena de Revisión conoció la tutela que presentó la señora Karina María Villamizar Herrera, residente de la ciudad de Sincelejo y madre cabeza de familia de dos menores de edad, contra la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, salud y vida digna con ocasión de la facturación excesiva en su hogar por concepto del servicio de energía eléctrica.
3. La ciudadana narró que realizó múltiples reclamaciones ante las accionadas advirtiéndoles sobre el aumento desmedido y súbito en el consumo, especialmente a partir del mes de febrero del año 2020 y en adelante, lo cual, en su criterio, encontraba explicación debido a presuntas conexiones ilegales en el medidor de luz que permaneció por un largo periodo a más de 50 metros de su vivienda. Pese a sus llamados, la peticionaria manifestó que la Supertendencia de Servicios Públicos desechó sus reclamos, argumentando falta de competencia y remitió los mismos a Electricaribe que, mediante respuestas repetitivas y carentes de motivación, hizo caso omiso de su situación, arguyendo que el valor consignado en los recibos de energía reflejaba la realidad del consumo por lo que continuó facturando lo que, en su concepto, era el gasto reportado. Esto generó que incurriera en mora y fuera necesario celebrar un acuerdo de pago, el cual, adujo, superaba su precaria capacidad económica y de cuyo cumplimiento oportuno dependía la no interrupción o suspensión del servicio esencial.
4. La Sala Novena Revisión resolvió, respecto del caso concreto, conceder el amparo del derecho al debido proceso y le ordenó a Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P, que asumió el funcionamiento de Electricaribe ante su liquidación, la iniciación de una investigación completa y detallada encaminada a determinar si efectivamente se presentaron, como lo denunció la accionante, conexiones ilegales u otras circunstancias con la capacidad de alterar sustancialmente el medidor o contador previsto para su inmueble y, por ende, originar cobros considerablemente elevados en las facturas. Se dispuso que los resultados de la citada investigación debían ser puestos en conocimiento efectivo y directo de la accionante una vez hubiera culminado la misma y con base en ellos se definiría si (i) la señora Karina María Villamizar Herrera aun adeudaba algún monto a la empresa, en cuyo caso debía celebrarse un nuevo acuerdo de pago que consultara con razonabilidad la capacidad económica de la ciudadana o (ii) si presentaba un saldo a su favor en el evento de constatarse que parte de los dineros hasta la fecha cancelados por la actora no los debía sufragar pues representaban aquellos consumos ilegales, situación ante la cual debía procederse con un ajuste inmediato de cuentas reflejado en las siguientes facturas que la empresa prestadora del servicio expidiera para su hogar.
5. Para asumir esta postura, la Sala explicó que dicho remedio de protección era el que mejor respondía al debate del asunto pues reconocía que Electricaribe, en su condición de prestadora del servicio de energía, incurrió en numerosas omisiones que afectaron los derechos de una ciudadana vulnerable. En concreto, el fallo estimó que se había constatado un aumento en la facturación superior al 1000%, situación frente a la cual la empresa no adoptó acción alguna, por el contrario, se abstuvo de atender las denuncias de la peticionaria de manera diligente, proporcionándole respuestas durante aproximadamente 10 meses "propias de un formato" que no indagaron adecuadamente los hechos alertados, ni consultaron la existencia de una posible situación anómala de consumo en el hogar de la actora. No siendo suficiente, la empresa continuó desligándose del debido proceso pues se abstuvo de facturar el consumo promedio de periodos anteriores, conforme lo exigía la ley, mientras se identificaba la causa del desvió significativo o del aumento, y procedió, sin mayor reparo, con un cobro desproporcionado en las facturas que obligó a la accionante a la celebración de un acuerdo de pago alejado de su difícil realidad económica y en el que le advirtió que de su cumplimiento dependería la no suspensión del servicio, con independencia del impacto negativo que ello acarrearía en la educación de sus hijos quienes se encontraban recibiendo clases virtuales por motivos de la pandemia.
6. Frente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Sentencia T-180 de 2021 concluyó que no se le podía atribuir responsabilidad constitucional pues, de acuerdo con el Artículo 79 de la Ley 142 de 1994, su competencia era residual lo que implicaba que solo se activaba en el momento en que la empresa prestadora del servicio le remitiera el expediente administrativo lo cual no había tenido lugar en esta ocasión. Pese a ello, aclaró que, la entidad se ocupó de las peticiones elevadas por la accionante, disponiendo su remisión a Electricaribe por ser la llamada a responder y tramitar las mismas; actuación que puso en conocimiento de la peticionaria y que reflejaba su proceder conforme a la ley.
7. Vistos los antecedentes, a continuación, explicaré las razones por las cuales aclaré el voto dentro del presente asunto. En especial, por qué considero que la sentencia se abstuvo de pronunciarse sobre aspectos trascendentales que subyacían a la discusión y que merecían ser abordados para clarificar la lesión a los derechos constatada.
1. El análisis de la Sentencia T-180 de 2021 sobre la legitimación en la causa por pasiva es desacertado
8. Al tenor de lo previsto en el Artículo 86.1 de la Carta Política, concordante con el Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991,51 la acción de tutela es un mecanismo judicial de defensa puesto a disposición de quien considera que sus derechos fundamentales se encuentran amenazados o vulnerados, con el objeto de reclamar, por sí mismo o por quien actúe a su nombre, que se respete su posición por parte de quien está en el deber correlativo de protección, bien sea una autoridad pública o bien un particular, bajo las condiciones previstas por la Constitución y la Ley. Por lo anterior, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte, la procedencia formal del amparo presupone la satisfacción de la legitimación para solicitar (por activa) y para ser convocado (por pasiva). El análisis de esta relación sustancial implica determinar la vocación, en quien la promueve, de ostentar la titularidad de una posición de derecho; y, del otro lado, la vocación, en quien es llamado al trámite, de intervenir para su satisfacción.
9. Con fundamento en estas premisas, en mi criterio, en esta oportunidad, el análisis de la legitimación en la causa por pasiva debía necesariamente predicarse de Electricaribe y no de Caribemar, como lo entendió la Sentencia T-180 de 2021, al argumentar que dicha empresa actualmente asumía la prestación del servicio público en la región donde residía la peticionaria lo que condicionaba su intervención en el trámite. En mi opinión, esta aproximación del asunto es desacertada por cuanto la imposibilidad jurídica de Electricaribe para asumir el cumplimiento presente de una orden judicial no determinaba la valoración, nisiquiera preliminar, de violación de derechos a su cargo. Aun cuando es cierto que mediante Resolución 20211000011445 del 24 de marzo de 2021, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenó la liquidación de la Electrificadora del Caribe S.A. y dispuso que la continuidad en la prestación del servicio público de energía en el Departamento de Sucre estaría cargo, entre otras, de Caribemar de la Costa, esta situación generó lo que se denomina una sucesión procesal que no "constituye una intervención de terceros, sino un medio encaminado a permitir la alteración de las personas que integran la parte o quienes actúan en calidad de intervinientes."52 Es decir, esta figura "no entraña ninguna alteración en los restantes elementos del proceso."53 Así las cosas, el acaecimiento de dicha situación -de cara a este caso- supuso únicamente una modificación sustancial en el destinatario y responsable de la ejecución de la orden judicial a impartir -pues legalmente Caribemar era la única competente para proceder a su materialización- más no impactó el examen previo de la responsabilidad constitucional predicable únicamente de Electricaribe por ser, primero, la entidad contra quien se dirigió el reclamo de tutela, segundo, por cuanto fue su comportamiento, mientras aun funcionaba como operador del servicio, el que estimó la actora contrario a la Constitución y, tercero, por cuanto la eventual participación de Caribemar en la resolución del asunto se originó con posterioridad a la interposición del amparo, el 23 de julio de 2020, cuando asumió funciones precisas.
10. Esto quiere decir que ninguna injerencia tuvo Caribemar en la violación iusfundamental finalmente constatada en la providencia por lo que mal haría el juez constitucional pretender asumir desde el análisis de la legitimación en la causa por pasiva que se trataba de una entidad cuyas funciones podían contribuir a la garantía de los derechos constitucionales objeto de discusión -aspecto que gobierna el examen de procedencia en este punto del análisis-. Tal valoración solo cabía ser realizada respecto de Electricaribe, es decir, de quien se probó que con su comportamiento, en calidad de prestadora del servicio de energía para cuando se promovió la solicitud de tutela, lesionó garantías básicas de una mujer en situación vulnerable al ser negligente e irrazonable con los reclamos legítimos por ella formulados. Esto es, se trató de la empresa que con sus actuaciones y omisiones incumplió los deberes y competencias como prestador de un servicio público esencial y, por consiguiente, frente a quien se predicó un proceder apartado por completo de los postulados superiores que cabía, por tanto, ser reprochado. Estas consideraciones merecían ser abordadas por la sentencia, no desde la perspectiva de un pronunciamiento de fondo que endilgara a partir del análisis de procedencia una suerte de responsabilidad, pero si en clave del ámbito propio de las atribuciones de la accionada que sugerían su potencial compromiso dentro del asunto.
2. La Sentencia T-180 de 2021 no se encargó de desarrollar argumentos claves para robustecer y evidenciar con mayor intensidad la violación de derechos constatada
2.1. La alegada extemporaneidad de los recursos de reposición y de apelación promovidos
11. Aunque la Sentencia T-180 de 2021 no lo mencionó, una de las razones aducidas por Electricaribe para abstenerse de emitir pronunciamiento sobre la inconformidad de la actora en relación con la facturación desmedida en su hogar fue que la misma presentó los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación -por medio de los cuales controvirtió tal situación- de manera extemporánea.54 En mi concepto, aun cuando la falta de manifestación sobre este aspecto no pone en entredicho la responsabilidad constitucional de Electricaribe, pues el reproche en su contra más que centrarse en la no tramitación de recursos recayó en su falta de indagación debida frente a unos hechos irregulares manifestados repetidamente por una usuaria del servicio, por transparencia con las alegaciones de las partes y la realidad probatoria del proceso esta situación sí debía ser analizada, a efectos de evitar, de un lado, señalamientos imprecisos y, del otro, constatar la verdadera violación de derechos.
12. Una aproximación previa del asunto reflejaba que la accionante promovió estos recursos tardíamente lo que, en principio, le habría dado la razón a Electricaribe pues el pronunciamiento negativo de su parte que llevó a la presentación de los mismos se produjo el día 24 de marzo de 2020 y según la normativa vigente aplicable, el Artículo 15455 de la Ley 142 de 1994,56 la usuaria debía incoarlos dentro de los 5 días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión adversa. Así, sí el conocimiento de esa determinación se dio el mismo día en que se profirió, la ciudadana tenía plazo hasta el 31 de marzo de 2020 para incoarlos pero lo hizo el 2 de abril siguiente. Sin embargo, la sentencia no indagó probatoriamente, como lo propuse, si la actora fue, por ejemplo, notificada de la decisión que no resolvió su inconformidad días después de su emisión lo que explicaría por qué radicó los recursos hasta la fecha mencionada y por qué los mismos habrían sido oportunos hasta el punto que, inclusive, de ser así, la Superintendencia de Servicios Públicos habría podido pronunciarse de fondo sobre la apelación. Con todo, ni la eventual extemporaneidad en el agotamiento de la vía administrativa ni la posible justificación de ello en la verdadera ejecutoria de la decisión fueron definidos en la Sentencia T-180 de 2021 pues no se ocupó siquiera de mencionar estos aspectos. Mucho menos valoró si de cara a estos planteamientos cabía algún tipo de responsabilidad constitucional lo que obstaculizaba, prima facie, que se efectuara una declaración de reproche en ese sentido pese a lo cual las consideraciones del fallo terminaron comprometiendo a Electricaribe por esta circunstancia no clarificada, señalando que "vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante al no atender sus reclamaciones y despachar desfavorablemente los recursos de la vía gubernativa."
13. Insisto en que este tipo de apreciaciones transversales que cuestionan el actuar de la accionada por este hecho en particular solo habrían sido procedentes de encontrarse precedidas de un examen constitucional previo y serio, a partir del cual se hubiese determinado con certeza que efectivamente los recursos fueron radicados oportunamente lo que obligaba a que fueran resueltos debidamente, en garantía del debido proceso.
2.2. La supuesta mora de la accionante en el valor de las facturas que estaban fuera de la reclamación
14. Otro argumento de defensa esbozado por Electricaribe y también por la Superintendencia de Servicios Públicos a lo largo del trámite de tutela para determinar la improcedencia de pronunciarse de fondo sobre los recursos de reposición, apelación y de queja promovidos por la actora frente a las decisiones contrarias a sus intereses fue su supuesta mora respecto del pago de los valores que no hacían parte de la reclamación. De acuerdo con el Artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso de reposición que presenta un ciudadano contra los actos que resuelven las reclamaciones por facturación debe ser resuelto directamente por la empresa prestadora del servicio público. Por su parte, el recurso de apelación corresponde ser tramitado ante la empresa pero consecuentemente resolverse por la Superintendencia lo mismo que el de queja. No obstante, el Artículo 155 ibídem establece que "para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos."
15. Como lo advertí previamente, aun cuando considero que la ausencia de tramitación y estudio de los recursos no condicionaba la declaración de responsabilidad constitucional ni respecto de Electricaribe ni tampoco de la Superintendencia de Servicios Públicos, aspecto este último que explicaré en detalle en el siguiente apartado, el pronunciamiento de la Sala Novena de Revisión sobre este tema en particular -la presunta mora de la peticionaria en algunos consumos- habría sido determinante para evidenciar si efectivamente las accionadas, al menos frente a este panorama, desplegaron un comportamiento razonable pues se comprobó que la actora incumplió efectivamente el pago de los montos derivados de su factura que no integraban la reclamación realizada y, por tanto, tal hecho se convertía en un motivo legítimo, a la luz de la normativa aplicable, para impedir la prosperidad de los recursos y, por ende, para procurar en este escenario cualquier determinación de parte de las accionadas o si, por el contrario, aquellas incurrieron, además de los hechos ya constatados, en un comportamiento arbitrario, lesivo del debido proceso y, especialmente, con la capacidad de frustrar el acceso efectivo a la administración de justicia al no examinar cuidadosamente las razones consignadas en los recursos presentados, a partir de una interpretación equivocada e infundada de los hechos objeto de la tutela.
16. Pese a la importancia de clarificar estos hechos, en términos de su posible impacto en el ejercicio de garantías fundamentales, ninguna valoración al respecto se realizó en la Sentencia T-180 de 2021. En mi criterio, el juez constitucional debe asumir un papel activo en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo puesta bajo su conocimiento, sino también en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su discernimiento.57 Esto le exige valorar las razones de hecho y de derecho plasmadas en las acciones de tutela y, a partir de las especificidades de cada asunto en cuestión, adoptar la decisión "que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello."58 (Subrayas fuera del texto). Por lo anterior, el examen sobre el debate planteado habría permitido valorar aún mejor las conductas de las accionadas y, eventualmente, cuestionar con mayor contundencia el comportamiento de Electricaribe pero sobretodo de la Superintendencia quien precisamente se valió exclusivamente de la supuesta mora de la peticionaria para no asumir el conocimiento de sus reproches, mediante el análisis del recurso de queja, e incluso para posteriormente trasladar sus requerimientos a Electricaribe sin investigar lo realmente acontecido con la actora, contribuyendo así a que las reclamaciones de la ciudadana no recibieran ninguna respuesta o solución debida.
17. En consecuencia, de la constatación de este hecho -la mora- dependía en buena medida la definición de si era posible atribuirle por esta vía responsabilidad constitucional a la entidad pública por no haber garantizado el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción de la tutelante, pese a lo cual la sentencia no asumió ni exploró este planteamiento y relevó, sin ninguna explicación, a la accionada de cualquier participación en conductas contrarias o alejadas de los mandatos constitucionales.
18. Esta posición de la Sentencia T-180 de 2021 olvida que la jurisprudencia constitucional ha señalado pacíficamente que el derecho de acceso a la administración de justicia "se erige como uno de los pilares que sostiene el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que abre las puertas para que los individuos ventilen sus controversias ante las autoridades judiciales [y administrativas] y de esta forma se protejan y hagan efectivos sus derechos"59 por ejemplo, mediante la posibilidad de atacar a través de recursos adecuados y efectivos las decisiones que afectan sus intereses.60 Por ello, "la posibilidad de control de un acto administrativo, mediante los recursos de la vía gubernativa y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, parte del presupuesto de que al interesado se le ha permitido ejercer su derecho de defensa, al otorgársele la oportunidad de ser oído, aportar pruebas y controvertir las que le resulten adversas. Así pues, la posibilidad de recurrir y/o apelar e incluso de acudir a la jurisdicción, no puede confundirse con las garantías inherentes al debido proceso y al derecho de defensa, sino que dichas oportunidades cumplen, en estos casos, una función de verificación de validez de lo que fundamentó una decisión administrativa."61
2.3. El comportamiento intimidante e insensible de Electricaribe que se desliga por completo de los mandatos de la Carta Política
19. En consonancia con los argumentos anteriores, estimo que la Sentencia T-180 de 2021 abordó la resolución del caso concreto únicamente desde la perspectiva de la violación del derecho al debido proceso dejando de lado la concurrencia de otros elementos que avizoraban la existencia de un debate constitucional desde otra aproximación. En particular, se abstuvo de reconocer en sus consideraciones que Electricaribe, además de no atender debidamente los reclamos de la peticionaria, ejerció un comportamiento intimidante hacia ella. De acuerdo con las pruebas del proceso, la empresa la amenazó reiteradamente con suspenderle el servicio público esencial si no cancelaba oportunamente sus facturas. Según el dicho de la actora, "casi todos los días venían unos trabajadores de la empresa a notificarme verbalmente el corte a diferentes horas lo cual se volvió casi intimidante ya que me sentía constreñida para que efectuara el pago." Esta actuación, en mi criterio, además de ser insensible en tiempos de confinamiento, se desligó por completo de los mandatos de la Constitución Política pues no consideró (i) que en el hogar de la peticionaria residían dos menores de edad respecto de quienes una eventual suspensión de la energía podía generar un impacto altamente negativo en el acceso efectivo a la educación dado que su formación académica se estaba dando de manera virtual por virtud del aislamiento preventivo obligatorio decretado en todo el territorio nacional; (ii) un proceder en ese sentido también podía afectar sus condiciones dignas de existencia dado que habitaban en un municipio del país, Sincelejo, donde se presentan temperaturas elevadas lo que usualmente demanda el uso de un ventilador o aire acondicionado y la necesidad de mantener los alimentos bajo refrigeración y (iii) la actora venía efectuando pagos parciales de sus facturas atrasadas justamente para evitar alteraciones en la prestación del servicio por lo que el comportamiento de la accionada, inclusive, no fue respetuoso ni leal de cara a los compromisos con la tutelante.
20. Ninguno de estos planteamientos merecieron consideración en la providencia, aun cuando, en mi opinión, la discusión puesta a consideración de la Sala Revisión permitía adentrarse en valoraciones de esta naturaleza, en especial, por el contexto presente del país, a partir de las cuales se enfatizara que "la pandemia del COVID-19, que conllevó a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, mediante Decreto 417 de 2020, evidenció que la obligación [de] garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos es prioritaria."62
3. La Sentencia concluyó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no incurrió en responsabilidad constitucional, lo cual desconoce el real alcance de sus funciones
21. La Sentencia T-180 de 2021 concluyó que la Superintendencia de Servicios Públicos no violó ningún derecho pues "actuó en cumplimiento de la Ley." En mi criterio, para establecer si la entidad desplegó un comportamiento ajustado a los parámetros legales y constitucionales era indispensable clarificar previamente, como lo dije, si realmente la actora se encontraba en mora en el pago de los valores de las facturas que no hacían parte de la reclamación. En consecuencia, si se acreditaba el supuesto normativo consagrado en el Artículo 155 de la Ley 142 de 1994 que impedía legítimamente que la entidad emitiera un pronunciamiento de fondo sobre los recursos de apelación y de queja promovidos por la ciudadana. Pese a ello, la decisión de tutela no se encargó de analizar en ninguna de sus consideraciones si efectivamente subyacían razones fundadas que soportaran la falta de competencia de la Superintendencia para resolver los recursos y, por tanto, para intervenir en la resolución de las reclamaciones de la peticionaria por esta vía. En su lugar, entendió que el comportamiento desplegado por la accionada fue razonable y, por ende, carente de reproche constitucional alguno, aproximación que, en mi concepto, fue excesivamente formalista pues se apartó del carácter de entidad pública de la accionada y, por tanto, del rol que tenía en la solución del asunto.
22. Para explicar esta posición, considero que si, en todo caso, se hubiera constatado, a partir de un análisis pormenorizado en la sentencia de tutela, que los recursos promovidos por la señora Villamizar fueron improcedentes bien por su extemporaneidad o -en lo que aquí más interesa- por no estar al día respecto de los montos fuera del reclamo, es inaceptable comprender que la competencia de la Superintendencia se agotaba en la gestión de ellos y, por consiguiente, que carecía, en adelante, de atribuciones para actuar en la valoración de las 10 peticiones presentadas por la ciudadana, en condición de vulnerabilidad, que ponían de manifiesto la ocurrencia de hechos serios. La Superintendencia de Servicios Públicos, es una entidad pública con rango constitucional, conforme al Artículo 370 de la Carta Política. Por delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades y empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas. En tal virtud, su competencia es amplia y se asocia al deber ineludible de indagar y verificar si un prestador del servicio bajo su supervisión está atendiendo debidamente las obligaciones, dentro del marco del debido proceso, esto es, si está garantizando adecuada y responsablemente los derechos de los usuarios. Bajo esta óptica, de cara al caso estudiado, era su función comprobar, a partir de las múltiples reclamaciones de la tutelante puestas en su conocimiento, si Electricaribe había incurrido en irregularidades en la prestación del servicio y si, inclusive, cabía algún tipo de sanción en su contra por no responder "en forma [adecuada] las quejas"63 que advertían sobre desvíos significativos.
23. De hecho, de acuerdo con la reglamentación de la Superintendencia de Servicios Públicos cuando un usuario alega que durante cierto periodo de facturación el consumo cobrado fue muy alto, respecto del consumo promedio de periodos anteriores, la empresa prestadora debe seguir un procedimiento para atender el reclamo. Primero, hay que determinar si el alto consumo es de los considerados como desviación significativa, respecto del consumo promedio anterior, de acuerdo con los porcentajes previstos por la Comisión de Regulación de Acueducto y Saneamiento Básico -CRA-, para los servicios de acueducto y alcantarillado o dispuestos en el Contrato de Condiciones Uniformes, para los servicios de energía y gas natural. Segundo, la prestadora está en la obligación de facturar el consumo promedio, mientras efectúa la visita previa al inmueble del usuario, revisa las instalaciones del predio y el equipo de medida y establece la causa del alto consumo. Tercero, la prestadora no puede facturar el alto consumo antes de verificar cuál fue la causa del consumo desviado. Finalmente, si la empresa factura el alto consumo antes de verificar cuál fue la causa del incremento, se debe reclamar, con el fin de que la prestadora no pueda cobrar sino el consumo promedio.64
24. El cumplimiento de este procedimiento por parte de Electricaribe debió ser constatado por la Superintendencia, a fin de comprobar que la prestadora del servicio se sustrajo arbitrariamente del mismo, en el marco de las quejas formuladas por la parte accionante, pese a lo cual no obra ninguna prueba dentro del expediente de tutela que certifique esta labor de constatación lo que, en mi criterio, habría dado lugar, como mínimo, a un llamado de atención a la entidad pública por la omisión en la observancia debida de sus deberes constitucionales y legales. Esta consideración es especialmente relevante pues de las pruebas del expediente se desprende que la prestadora del servicio aun cuando realizó algunas visitas al medidor de la peticionaria durante el año 2020, solo en febrero de 2021 tomó acciones respecto a la ubicación y calibración del mismo cuando fue requerida por la Sala de Revisión, actuación que evidencia la inobservancia del trámite pues la visita se produjo después de facturar en contravía del consumo promedio.
4. La Sentencia T-180 de 2021 debió ilustrar de mejor manera las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional en materia de celebración de acuerdos de pago
25. El resolutivo segundo de la Sentencia T-180 de 2021 dispuso que debía celebrarse un nuevo acuerdo de pago entre Caribemar de la Costa y la actora en caso de constatarse, de la investigación que se ordenó, que aquella adeuda valores por concepto de consumos legítimos -no provenientes de conexiones ilegales-. Aun cuando comparto el sentido de este remedio de protección, estimo que la providencia en cuestión, en sus consideraciones, debió realizar un pronunciamiento más integral tendiente a justificar la posibilidad de celebrar acuerdos de pago, a fin de evitar suspensiones que afecten gravemente derechos fundamentales. En esta línea, pudo haber construido de manera más adecuada las reglas de decisión en la materia, a partir de un recuento ilustrativo de lo establecido por la jurisprudencia constitucional según la cual (i) las empresas prestadoras del servicio deben brindar soluciones reales al usuario incumplido, celebrando acuerdos que involucren plazos amplios y cuotas flexibles cercanas a la realidad monetaria de las personas que les permitan materialmente ponerse al día con el pago de las obligaciones pendientes; (ii) cuando convienen arreglos contrarios a este mandato incurren en prácticas arbitrarias y abusan de su posición en la relación contractual y (iii) el propósito de estos pactos de voluntad es conciliar, de un lado, el respeto por el contrato de servicios públicos y la estabilidad económica de las empresas y, de otra parte, la garantía de los usuarios a gozar de servicios esenciales.65 26. En esta línea de armonización integral que, considero, le sigue a una decisión judicial, encuentro que la Sentencia T-180 de 2021 en algunos apartes considerativos sugirió que los resultados de la investigación que se ordenó debían ser puestos en conocimiento de la actora un mes después de su iniciación, aun cuando tal límite temporal no se incorporó en las órdenes. Ello, aunque no genera un efecto determinante en el alcance y cumplimiento de la providencia, si debiera evitarse por razones de coherencia jurídica y de claridad conceptual con los lectores del fallo.
27. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia T-180 de 2021.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
1 Teniendo en cuenta las modificaciones que se han presentado al Interior de esta empresa, y que de acuerdo con la información obtenida de la página web de las Empresas Públicas de Medellín, EPM, se notificó a esta última entidad para que se pronunciara. En comunicado del 5 de marzo de 2021, EPM manifestó que "si bien es cierto que EPM adquirió las acciones correspondientes a Electricaribe, no es esta empresa la encargada de prestar los servicios que prestaba dicha empresa".
2 Cfr, "Anexo secretaria Corte RECHAZO RECURSO DE REPOSICION (1)[7501].pdf"
3 De acuerdo con el reporte enviado por la accionada, los consumos corresponden a 491, 562, 667,600, 92, 1543 y 1480 kw/h, durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2019 y enero, febrero, marzo y abril de 2020, respectivamente. 4 El valor del kilowatio para el mes de enero era de $492,38; $509,34 para el mes de febrero; en marzo ascendió a $540,31; para, finalmente, alcanzar los $553,19 en el mes de abril. 5 Es necesario aclarar que las actas de visita solo fueron suscritas por el funcionario de la empresa prestadora de servicios públicos y que no se contó con la presencia de la propietaria del inmueble.
6 El valor mencionado refleja un incremento del 265,19% en el consumo de energía eléctrica del inmueble de la accionante.
7 Señala que el consumo disminuyó en un 30% aproximadamente, pasando de $1.000.000 a $600.000. Valor que aun considera desproporcionado. 8 María Alejandra Quintero Poveda. 9 Los archivos adjuntos contienen los siguientes documentos: (i) "Acta de revisión e instalación eléctrica" de fecha 13 de junio de 2020. Dicho documento muestra fotos del contador, el cual se encuentra ubicado a la intemperie. El mencionado documento solo se encuentra firmado por el funcionario de Electricaribe, Andris José Hernández Alvis; (ii) Acta de revisión e instalación eléctrica" de fecha 16 de junio de 2020. Dicho documento muestra fotos del contador, el cual se encuentra ubicado a la intemperie. El mencionado documento solo se encuentra firmado por el funcionario de Electricaribe, Luis Miguel Salas Rivera; (iii) Respuesta al derecho petición radicado 202030241292, de fecha 24 de marzo de 2020, en el que informan a la accionante que el consumo fue tomado de la lectura del medidor, que no se evidencia una desviación significativa; que no es posible reubicar el contador y que Electricaribe no es la entidad encargada del reajuste del estrato socio-económico para efectos de facturación; (iv) Respuesta al derecho petición radicado 202030323252, de fecha 12 de mayo de 2020, en el que le informan a la accionante que el consumo fue tomado de la lectura del medidor, que no se evidencia una desviación significativa; que no es posible reubicar el contador y que debe acudir a la entidad competente para solicitar el reajuste de la estratificación de su residencia para efectos de la facturación de servicios públicos; (v) Respuesta al derecho petición radicado 202030414653, del 24 de junio de 2020, en el que acusan recibido del recurso de queja elevado ante la Superintendencia y manifiestan que no procederán a la suspensión del servicio; (vi) Respuesta al derecho petición radicado 202030326225, del 13 de mayo de 2020, en el que le informan a la accionante que el consumo fue tomado de la lectura del medidor, que no se evidencia una desviación significativa; que no es posible reubicar el contador y que no son ellos la entidad encargada de llevar a cabo el reajuste al estrato socio- económico para la facturación; (vii) Respuesta al derecho petición radicado 202030382396, de fecha 9 de junio de 2020, en el que informan a la accionante que el consumo fue tomado de la lectura del medidor, que no se evidencia una desviación significativa; que no es posible reubicar el contador y que debe acudir a la entidad competente para solicitar el reajuste de la estratificación de su residencia para efectos de la facturación de servicios públicos; (viii) Acuerdo de pago celebrado entre la accionante y la empresa Electricaribe S.A. E.S.P. Este archivo contiene 2 documentos en el que se afirma que la deuda en cabeza de la tutelante asciende a $1.025.080 y $473.740, respectivamente; y la carta de instrucciones. En dicho acuerdo, suscrito el 15 de diciembre, se establece que la accionante deberá cancelar 23 cuotas, por valor de $229.870; (ix) Derechos de petición elevados por la ciudadana Karina María Villamizar Herrar a Electricaribe S.A. E.S.P; (x) Estado de cuenta, con corte 25 de febrero de 2021, en el que se certifica que la actora tiene un saldo de $2.772.990 en reclamación, y le ha sido financiado $1.649.164; (xi) facturas expedidas por la empresa Electricaribe S.A. E.S.P desde mayo de 2019, hasta la fecha; (xii) "Acta de revisión e instalación eléctrica" del 25 de febrero de 2021. En esta oportunidad, el funcionario Jairo Rosales expresa que el contador se encuentra en buen estado; (xiii) respuesta dada por el Grupo Afina (EPM) a la accionada; y (xiv) contrato suscrito entre las partes para la prestación del servicio de energía.
10 Ver también sentencias T-729 de 2009, T-065 de 2010 y T-110 de 2010.
11 Información suministrada por Caribemar S.A. E.S.P, a través del estado de cuenta de la accionante, expedido el 8 de marzo de 2021. 12 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política 13 Ver también sentencias T-054 de 2018, T-244 de 2017, T-553 de 2017, entre otras.
14 Desarrollado, a su vez, por los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991.
15 Sentencia T-331 de 2018. 16 La Corte Constitucional, en sentencia C-378 de 2010, declaró inexequible la expresión "servicios públicos domiciliarios" y determinó que la acción de amparo procede contra quien esté encargado de la prestación de un servicio público.
17 Ver sentencia T-752 de 2011. 18 Sentencia T-752 de 2011. 19 "(i) La carencia del servicio de energía eléctrica refuerza las condiciones de vulnerabilidad de ella y de su familia, además, tiene una consecuencia directa que les impide el goce efectivo de su derecho constitucional a la vivienda digna. (ii) La pretensión formulada ante el juez constitucional involucra a sus hijos menores de edad, quienes son sujeto de especial protección constitucional, y la falta del servicio requerido impacta el goce efectivo de su derecho fundamental a la educación. (iii) La tercera razón es la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, mediante Decreto 417 de 2020, debido a la pandemia del COVID-19, el cual evidenció que la necesidad de garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos, incluyendo el de energía eléctrica, es un asunto prioritario en la gestión de las autoridades públicas. La existencia digna de las personas en aislamiento y confinamiento depende, como no había ocurrido antes, de la prestación adecuada y oportuna de los servicios públicos".
20 Ver sentencia T-189 de 2016.
21 Cfr sentencia T-761 de 2015. 22 Para desarrollar este capítulo se tomará como referencia lo expresado por esta Corte en la sentencia T-206A de 2018.
23 Ver sentencias T-347 de 1993, T-404 de 1993 y T-347 de 2018. 24 Sentencia T-467 de 1995. 25 Sentencia T-559 de 2015. En esta fallo la Corte resolvió la acción de tutela impulsada por Esperanza Ortega Torres contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y los protección de los derechos adquiridos. En la decisión se tutelan los derechos conculcados, teniendo en cuenta la accionada desconoció el debido proceso administrativo al incurrir en una vía de hecho. 26 Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.// Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.
27 El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.// No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.// El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.// De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.// Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.
28 La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. 29 El citado artículo fue declarado exequible condicionalmente mediante sentencia C-558 de 2001, "en el entendido de que las sumas en discusión no correspondan precisamente al promedio del consumo de los últimos cinco períodos."
30 Ver sentencia C-150 de 2003. 31 Sentencia citada en el fallo T-761 de 2015.
32 Cfr. Archivo "CONTESTACIÓN" 70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07- 2020 10.53.16 a.m.pdf 33 La accionante presentó derecho de petición el 20 de marzo de 2020 en el que solicitó 3 cosas, i) que se investigaran las causas del aumento en la facturación, que se ajuste el cobro y que se reubique el contador asignado a su vivienda. Dicha petición fue respondida desfavorablemente el 24 de marzo de 2020. El 2 de abril de esa misma anualidad la tutelante presentó los recursos de ley, los cuales fueron negados por la accionada, al considerar que no cumplía con lo señalado en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994. 34 Cfr, archivo "Anexo Secretaría 11 FACTURAS PRESTACION DEL SERVICIO". Este valor solo hace referencia al consumo arrojado por el contador de electricidad asignado a la casa de la accionante, allegado por la empresa AFINIA en las facturas de los meses citados. 35 Este promedio se hará teniendo como referencia tres periodos donde el consumo aumentó o disminuyó en un monto superior o igual a $350.000 con respecto al mes inmediatamente anterior. Dicho valor se toma teniendo en cuenta que era el promedio de consumo antes del periodo enero-febrero de 2020, fecha en la que se presentó la primera diferencia. 36 Promedio incluyendo los meses anteriores. 37 Electricaribe cita la cláusula 39 del contrato suscrito entre las partes y en el que se establece que la desviación significativa solo puede ser entendida cuando el consumo varía en un 370% o más. Dicho documento fue allegado por la empresa en la contestación de la presente acción de amparo y en sede de revisión.
38 Las peticiones fueron radicadas los días 23 y 30 de abril (fecha en la que se radicaron dos peticiones), 22 de mayo, 7 de junio, 22, 23 y 24 (dos peticiones fueron presentadas) de julio y 26 de octubre de 2020, respectivamente. 39 Las respuestas fueron dadas los días 12 y 13 de mayo, 9 y 24 de junio y 5 de noviembre de 2020.
40 Ver archivos "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 10.55.45 a.m..pdf"; "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 11.31.58 a.m..pdf"; "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 11.32.12 a.m..pdf"; "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 11.32.26 a.m..pdf"; "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 11.35.27 a.m..pdf"; "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 11.35.45 a.m..pdf"; "70001310400320200001900_ACT_CONTESTACION_31-07-2020 11.36.12 a.m..pdf"; "anexo corte"; "anexo corte 4"; "anexo corte 5"; "anexo corte 6"; y "anexo corte ". 41 Cfr, "Anexo secretaria Corte RECHAZO RECURSO DE REPOSICION".
42 Cfr, "Anexo secretaria Corte respuestas a la revisión de la acción de tutela", folio 3. 43 Cfr archivo denominado acuerdo de pago allegado por Caribemar de la Costa, adiado 15 de diciembre de 2019, folio 7
44 Los montos facturados durante esos periodos fueron de $906.760, $967.480, $854.770, $912.570 y $1.028.780 respectivamente.
45 Las respuestas fueron dadas los días 12 y 13 de mayo, 9 y 24 de junio y 5 de noviembre de 2020.
46 En relación con el tercer acuerdo de pago, el mismo fue referenciado por la accionada sin aclarar porque concepto se suscribió este documento. 47 Cfr. T-270 de 2007 ; T-408 y T-191 de 2008 ; T-281 de 2012 ; T-793 del mismo año; T-761 de 2015 y T-189 de 2016.
48 Dicha situación se ha presentado en casos anteriores, en los cuales la Corte ha hecho referencia a la figura de la sucesión procesal. Al respecto, la sentencia T-553 de 2012 señaló que "esta figura procesal no constituye una intervención de terceros, sino un medio encaminado a permitir la alteración de las personas que integran la parte o quienes actúan en calidad de intervinientes" y que "no entraña ninguna
alteración en los restantes elementos del proceso. Además, el sucesor queda con los mismos derechos, cargas y obligaciones procesales que su antecesor". 49 Sentencia T-533 de 2012. 50 Ibídem 51 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 52 Sentencia T-553 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 53 Ibídem. 54 Vale aclarar que los recursos de reposición y de apelación fueron tramitados por Electricaribe, al tiempo que el de queja por la Superintendencia de Servicios Públicos. Sin embargo, el argumento de su presentación extemporánea solo fue invocado por la primera accionada. 55 "El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión." 56 "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones". 57 Sentencia T-148 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, siguiendo lo dicho en la Sentencia SU-108 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 58 Ibídem. 59 Sentencia T-799 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 60 Sentencia C-146 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 61 Ibídem. 62 Sentencia T-367 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 63 Artículo 80, numeral 4, de la Ley 142 de 1994. 64 Para mayor información, se puede consultar el portal web de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 65 Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-614 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-928 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-034 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-374 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-318 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-188 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En estas providencias, la Corte enfatizó en la obligación de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de celebrar acuerdos de pago razonables con los usuarios, a fin de evitar la afectación grave de garantías fundamentales por la suspensión del servicio. ---------------
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