SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-177/22 M.P. JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Referencia: expediente T-8.284.856 AC
Acciones de tutela instauradas por Idalis Almanza Bastidas y otros estudiantes contra la Universidad Antonio Nariño, la Personería Distrital de Riohacha, el Departamento, la Asamblea Departamental y la Secretaría de Educación de La Guajira.
Comparto la decisión de proteger los derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima de los estudiantes, así como las consideraciones generales sobre el derecho a la educación como un mandato de aplicación progresiva, los principios de progresividad y no regresividad, la buena fe y el respeto por el acto propio. Sin embargo, con el debido respeto por las decisiones de la mayoría no acompaño la solución ofrecida al caso concreto y algunas de las órdenes dictadas por las razones que paso a exponer a continuación.
1. Considero que la perspectiva del caso concreto debía estar enmarcada en dos ejes fundamentales: i) la protección del derecho a la educación superior de los accionantes y ii) la confianza legítima generada en los estudiantes sobre su acceso a un subsidio avalado tanto por la Gobernación como por la Universidad en el contexto de una relación contractual entre estas entidades. En mi concepto, el primer tema se encuentra claramente estudiado en la sentencia, más no así el segundo, pues la mayoría de la Sala se enfocó en el estudio de la responsabilidad de la Gobernación accionada respecto al pago del subsidio que le correspondía, lo cual es un asunto propio de la controversia contractual subyacente entre ambas entidades y que desborda la competencia del juez constitucional. Este es un caso complejo y la razón por la que me aparto parcialmente de la forma como fue resuelto, tiene que ver con que algunas de las consideraciones expuestas por la Sala pueden tener implicaciones en un eventual proceso sobre la controversia contractual anunciada y una eventual responsabilidad económica del Departamento, asuntos que, como lo mencioné, no le competen al juez de tutela.
2. En efecto, el departamento de La Guajira y la UAN difieren, a nivel contractual, en aspectos como (i) el fundamento jurídico del Convenio 041 de 2015 celebrado entre ambas entidades, ya que para el primero se trataba del Plan de Desarrollo y otras fuentes normativas, mientas que para la segunda son las ordenanzas dictadas por la Asamblea Departamental; (ii) respecto de la vigencia del Convenio, para el Departamento el término de duración fue de seis meses como estaba estipulado y de acuerdo con el acta de liquidación, mientras que para la UAN se fue prorrogando mediante solicitudes de los distintos gobernadores. Sobre este último punto, por ejemplo, y pese a que son confusos los hechos sobre las solicitudes de los gobernadores de continuar aplicando los beneficios a los estudiantes, entre el 2016 y el 2020, la sentencia confirma lo dicho por la UAN sin mayor explicación. Obra en el expediente una Circular del Fonedug firmada por el Gobernador, con fecha de mayo de 2019, dirigida a varias instituciones de educación superior, incluida la UAN, mediante la cual reitera su compromiso con la política de beneficios impulsada en el marco de las ordenanzas y las alianzas público privadas, reconoce las deudas y solicita continuar con los beneficios a pesar de la situación financiera que atraviesa el Departamento.
3. Sin embargo, considero que hace falta un análisis mucho más detallado para concluir, a partir de ese único documento, que el Convenio se prorrogó durante el periodo señalado. También se menciona que, de conformidad con información suministrada por la Universidad, en el año 2020, se presentó una petición del Gobernador de suspender la aplicación de los beneficios a los estudiantes nuevos y continuar solo con los antiguos. A partir de lo anterior, la sentencia atribuye la vulneración de los derechos de los estudiantes al Departamento sin si quiera preguntarse si podría caber una responsabilidad compartida con la Universidad al haber continuado ofreciendo beneficios, en principio, sin convenio vigente, y por ende sin soporte jurídico que la facultara para comprometer legalmente al ente territorial frente a sus alumnos.
4. En mi opinión, lo que correspondía era, en primer lugar, establecer si el programa de subsidios ofrecido a los estudiantes hacía parte del núcleo fundamental del derecho a la educación superior para, en seguida, estudiar si la modificación del mismo era constitucionalmente válida o no. Así entonces, sin pretender agotar en este voto particular los argumentos que podrían sostener la siguiente conclusión, considero que el programa de subsidios no hace parte del núcleo fundamental del derecho a la educación. Se trató de una medida importante para fomentar el acceso a la educación superior de los jóvenes del departamento de La Guajira que sin duda les permitió a muchos materializar sus proyectos de vida a nivel educativo y profesional. Sin embargo, y pese a su carácter claramente progresivo, no siempre se logra que este tipo de programas permanezcan en el tiempo, pues su ejecución depende de muchas variables.
5. Teniendo en cuenta este contexto, en segundo lugar, era importante establecer el nivel de confianza que se había generado en los estudiantes para poder determinar el grado de protección que podían obtener del juez constitucional. En mi concepto y partiendo de la perspectiva de la protección de los derechos invocados, lo conducente habría sido realizar un amparo escalonado en diferentes etapas, en función del grado de confianza legítima generado en los estudiantes de cada semestre académico, a partir de la entrada en vigencia del Convenio 041 de 2015, para determinar el nivel de protección que debían recibir. Así entonces, al margen de las controversias contractuales que puedan existir entre la Gobernación y la UAN la sentencia hubiera podido establecer durante cuántos períodos se configuró la confianza legítima de los estudiantes respecto al subsidio que recibirían para el pago de su matrícula, como explico a continuación.
6. Para quienes se matricularon durante la vigencia inicial del Convenio de 2015 es claro que el principio se configuró plenamente. Frente a este grupo de estudiantes existe una situación jurídica consolidada que debe ser protegida por el juez de tutela pues tanto ellos como la Universidad actuaron amparados por el Convenio, con la expectativa de que su matrícula seguiría siendo subsidiada en un 50% por la Gobernación si cumplían con los requisitos de permanencia en el programa. Sin embargo, lo más probable es que este grupo de personas ya se haya graduado o esté próximo a hacerlo (si operó alguna suspensión de semestres durante la pandemia).
7. De otra parte, existe otro grupo de estudiantes que se habrían matriculado luego de que hubiera expirado el Convenio, pero frente a los cuales es posible que también se haya configurado plenamente el principio de confianza legítima y, por lo tanto, podrían ser titulares de un amparo fuerte de sus derechos. Se trataría de aquellos que se matricularon bajo la premisa de que el Gobernador habría solicitado continuar aplicando el Convenio pese al vencimiento de su plazo; estas personas tendrían una expectativa legítima de que la Gobernación iba a seguir sufragando parte del costo de acceso a la Universidad. Esto podría predicarse, en principio, de aquellos estudiantes que se matricularon entre el segundo semestre de 2016 y, al menos, hasta el 2019 momento en el cual la UAN empezó a exigir la suscripción de un pagaré en blanco para garantizar el porcentaje de la matrícula que le correspondía sufragar a la Gobernación. Esta exigencia a los estudiantes es inadmisible constitucionalmente, como bien lo señala la Sentencia T-177 de 2022, pues implicaba involucrar a los estudiantes en el conflicto contractual entre la Universidad y la entidad territorial.
8. Otro grupo de estudiantes estaría conformado por aquellos que se matricularon por primera vez y a quienes se les exigió la suscripción de los pagarés en blanco a partir del 2019. En este punto es claro que la Universidad era consciente de que había algún tipo de problema, al menos, con la financiación del programa y sin embargo lo siguió ofreciendo; lo cual debe tener incidencia en su grado de responsabilidad en el asunto. Sin embargo, reitero que el enfoque del caso es el de la protección del derecho a la educación y el principio de confianza legítima que se creó en los estudiantes. Por ello, este tercer grupo también es merecedor del amparo constitucional pues se trata de estudiantes que, en todo caso, tenían un grado de confianza, aunque no igual de sólido que los primeros, de que la Gobernación continuaría subsidiando sus matrículas.
9. En este orden de ideas, considero que la protección de los derechos a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima de los accionantes, debió contar con un remedio escalonado. La forma de protección debía variar dependiendo del momento en que iniciaron sus estudios, esto es, del nivel de confianza que se podría haber generado en ellos. Entonces, para quienes ingresaron durante los 6 meses en los que estuvo vigente el Convenio del 2015, el amparo sería fuerte y se correspondería con la orden al Departamento de La Guajira de continuar con el pago de la porción de la matrícula de aquellos estudiantes que iniciaron sus estudios y cumplieron con los requisitos estipulados en las ordenanzas 214 de 2007, 232 de 2008, en el Decreto 205 de 2007 y en el Convenio 041 de 2015.
9.1. Respecto al segundo grupo de estudiantes identificado, es decir quienes se vincularon hasta el 2019, se podría haber contemplado la posibilidad de que la Gobernación y la Universidad establecieran alternativas de subsidio que garantizaran que los estudiantes que iniciaron bajo la confianza legítima de que accederían a la UAN de acuerdo con un régimen de subsidios determinado, pudieran terminar en iguales condiciones (básicamente, sufragando únicamente el 25% del valor de la matrícula o el porcentaje que correspondiera según su rendimiento académico).
9.2. De ahí en adelante, tras la exigencia de suscripción de los pagarés en blanco por parte de la UAN a los estudiantes para efectos de validar su matrícula, lo cual, como advertí, debió generar al menos dudas sobre la vigencia del convenio si la Gobernación no lo estaba cumpliendo, el amparo ha debido ser un poco más débil, por ser menos fuerte el nivel de confianza legítima generado en los estudiantes. En este último caso, como ya se dijo, en tanto que la suspensión del programa de subsidios no compromete los componentes mínimos del derecho al acceso a la educación superior, la oferta sí podría modificarse. Podría haberse pensado, entonces, en soluciones alternativas como el ingreso a otros programas de subsidio así no sean idénticos o no igualen el programa que se ofreció con base en el Convenio del 2015 o también ofrecer algunas garantías para culminar sus estudios en la UAN, sin que se trate necesariamente de subsidios.
10. Afirmar, como lo hace la Sentencia T-177 de 2022 que en el caso bajo estudio la Gobernación accionada fue la única implicada en la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes puede tener impacto en la controversia contractual que subyace al asunto la cual tendría que ser resuelta, en caso de ser planteada, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en su condición de juez natural, a través de otros medios de control, como podría ser una acción in rem verso (o de reembolso por enriquecimiento sin causa), para establecer la responsabilidad de las partes y la reparación que le podría corresponder a la UAN, si es que el juez natural decidiera que hay lugar a ello.
11. Adicionalmente, teniendo en cuenta que la mayoría de la Sala decidió que las órdenes proferidas tendrán efectos inter comunis, debo advertir que no puedo acompañar el amparo "a todos los antiguos estudiantes de la UAN que han sido beneficiados con los subsidios derivados de las Ordenanzas 214 de 2007, 232 de 2008, el Decreto 205 de 2007 y el Convenio 041 de 2015, a quienes se les haya suspendido el apoyo económico pese a cumplir los requisitos para ser beneficiarios de este, hasta que culminen sus carreras universitarias.". incluyendo aquellos que sufragaron directamente el 75% del valor de la matrícula y continuaron estudiando. Considero que hizo falta un análisis mucho más detallado y un juicio de ponderación que tuviera en cuenta los limitados recursos del Departamento de la Guajira y los efectos, de cara a la configuración del principio de confianza legítima, de asumir el costo de la matrícula. 12. En suma, considero que era necesario establecer (i) el núcleo esencial del derecho al acceso la educación superior; (ii) los diferentes momentos de ejecución del programa de subsidios, (iii) el grado de confianza legítima creado por las partes frente a los estudiantes. Este último punto era fundamental, y podría haber sido establecido, por ejemplo, a partir de la forma como la UAN presentó el programa a los estudiantes pues de allí se desprendería la confianza que les generó de que iban a contar con el subsidio hasta terminar sus carreras; esto con independencia de la certeza que tuviera la Universidad sobre la legalidad de lo que estaba ofreciendo.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar parcialmente el voto a la Sentencia T-177 de 2022.
Fecha et supra
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
1 Expediente T-8.284.856. Los accionantes son: Idalis Estela Almanza Bastidas, Yerlis Patricia Pérez Pineda, Yelenka Rocío González Epieyu, Lina Paola Bernuy Baquero, Jorge Luis Finamores Causado, Esther Elvira Díaz Caballero, Uguerith Antonio Cabrales Aragón, Álvaro de Jesús Amaya Romero, Luz Milagro Díaz Medina, Evelyn Liana Pana Ramírez, Paula Gissella González Peñalver, Luis David Marulanda Solano, Leidy Vanessa Valencia Duque, Yelitza Inés Amaya Blanchar, Yeisi Liliana Vidal Solano, Maria Kamelis Ariza Díaz, Dalianys Daleth Pinto García, Hanlly Paola Bruges Oliveros, Treicy Dayana Barcinilla Martínez, Eder José Redondo Lindo, Flavio Alarcón Díaz, Luisa Karelys Blanco Amaya, María José Díaz Chacín, Alberto Jesús Carrillo Solano, Alcira Almazo Epinayu, Andrea Paola Palmezano Díaz, Carlos Alberto Domínguez Ulloa, Leidi Dayana Fragozo Acosta, Leonardo Almazo Epinayu, Lilieris Paola Ávila Arregoces, Luis Rafael Amaya Blanco, Vanessa Stefany Palmezano Díaz, Danelys Paola Rodero Barbosa, Keimar José Loyo Rosado, Michel María Bolaños Barrera, Anderson Yei Rivera Pérez, Paola Lorena López Catalán, Kendry Yuseth Araujo Lucas y Saray Quintina González Ramírez. 2 Expediente T-8.441.125. Los accionantes son: Alcira Almazo Epinayu, Álvaro de Jesús Amaya Romero, Anderson Yei Rivera Pérez , Arinda Barliza Epiayu, Carlos Alberto Domínguez Ulloa, Dalianys Daleth Pinto García, Danelys Paola Rodero Barbosa, Daniela Carolina Granadillo Barros, Eder José Redondo Lindo, Elina Rosa Vanegas Iglesias, Esther Elvira Díaz Caballero, Evelyn Liana Pana Ramírez, Genola Katihusca Redondo Nieves, Hanlly Paola Bruges Oliveros, Idalides de Carolina González Jayariyu, Jalime Salieth Raad Molina, Jorge Luis Finamores Causado, Julieth Olave Mendieta, Keimer José Loyo Rosado, Kendri Paola Cuellar Guerra, Leidi Dayana Fragozo Acosta, Leidreth Cecilia Visbal Valdeblanquez, Leidy Vanesa Valencia Duque, Lilierys Paola Ávila Arregoces, Leonardo Almazo Epinayu, Lina Paola Bernuy Baquero, Luis David Marulanda Solano, Luis Rafael Blanco Amaya, Luz Milagro Díaz Medina, María José Díaz Chacin, María Kamelis Ariza Silva, Nellys Paola Moscote Fernández, Paola Lorena López Catalán, Paula Gissella González Peñalver, Rossana Virginia Portillo Ramírez, Susana Acosta Jayariyu, Treicy Dayana Barcinilla Martínez, Uguerith Antonio Cabrales Aragón, Yeime Fernanda Uriana Pushaina, Yeisi Liliana Vidal Solano, Yelenka Rocío González Epieyu, Yelitza Inés Amaya Blanchar, Yerlis Patricia Pérez Pineda, Michel María Bolaño Barrera, Alber de Jesús Carrillo Solano y Karina Katiana Castrillo Ruiz. 3 Cfr. Expediente digital, archivos "0101DEMANDA.pdf" y "44001400300120210000800_DEMANDA_19-01-2021 9.20.49 a.m..pdf". 4 Ibídem. 5 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_AUTO ADMITE_23-01-2021 7.57.23 p.m..pdf", p. 2. 6 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_CONTESTACION_23-01-2021 8.00.33 p.m..pdf", pp. 3 y 4. 7 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_CONTESTACION_25-01-2021 9.05.58 p.m..pdf" 8 Ibídem, p. 5 9 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_CONTESTACION_26-01-2021 11.31.41 a.m..pdf", p. 3. 10 Cfr. Expediente digital, archivo "Auto Admite". 11 Cfr. Expediente digital, archivo "Contestacion". 12 Cfr. Expediente digital, archivo "Contestacion". 13 Ibídem, p. 7 14 El Decreto 205 de 2007, dispuso que la institución de educación superior pública debía enviar a la Secretaría de Educación Departamental la relación de los beneficiarios. La Secretaria de Educación Departamental debía hacer las adjudicaciones de los beneficios en cada semestre académico, dentro de los cinco días de haber recibido la relación de los estudiantes. El secretario de educación departamental debía pasar la información al gobernador para que este solicitara la disponibilidad respectiva a la Secretaría de Hacienda. La Secretaría de Hacienda debía transferir el valor estimado de los subsidios o ayudas a la institución de educación superior, dentro de los dos días siguientes a la expedición de la disponibilidad. 15 Cfr. Expediente digital, archivos "44001400300120210000800_PRUEBAS_19-01-2021 9.21.01 a.m..pdf, "44001400300120210000800_PRUEBAS_19-01-2021 9.21.14 a.m..pdf" y "44001400300120210000800_PRUEBAS_19-01-2021 9.21.28 a.m..pdf". 16 Ibídem. 17 Ibídem. 18 Expediente digital, archivos "0303PRUEBAS.pdf, 0404PRUEBAS.pdf, 0505PRUEBAS.pdf, 0606PRUEBAS.pdf, 0707PRUEBAS.pdf" 19 Ibídem. 20 Ibídem. 21 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_PRUEBAS_19-01-2021 9.21.01 a.m..pdf". 22 Ibídem. Archivo ilegible. 23 Cfr. Expediente digital, archivo "0202PRUEBAS.pdf" 24 Ibídem. 25 Ibídem. 26 Ibídem. 27 Ibídem. 28 Ibídem. 29 Expediente digital, archivo "0404PRUEBAS.pdf". 30 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_CONTESTACION_25-01-2021 9.06.20 p.m..pdf". 31 Expediente digital, archivo "0202PRUEBAS.pdf" 32 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_CONTESTACION_25-01-2021 9.06.47 p.m..pdf". 33 Expediente digital, archivo "0202PRUEBAS.pdf" 34 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_ACT_CONTESTACION_26-01-2021 11.34.14 a.m..pdf". 35 Expediente digital, archivos: Anexo secretaria Corte 7.3RtaUniversidadAntonioNariño.pdf, Anexo secretaria Corte RespuestaUAntonioNariño.pdf. 36 Sentencia T-743 de 2013. 37 Sentencias T-321 de 2007 y T-013 de 2017. 38 Sentencia T-1026 de 2012. 39 Sentencias T-1227 de 2005, T-787 de 2006, T-550 de 2007, T-805 de 2007 y T-781 de 2010. 40 Sentencia T-679 de 2016. 41 Sentencia T-781 de 2010. 42 Sentencia T-845 de 2010. 43 Según el artículo 67 superior, la educación será obligatoria en el nivel primario y básico. 44 Sentencia T-068 de 2012. 45 Sentencia T-013 de 2017. 46 Sentencia T-689 de 2016. 47 Sentencias C-228 de 2011, C-493 de 2015 y C-486 de 2016. 48 El Pacto fue aprobado mediante la Ley 74 de 1968. 49 La Convención fue aprobada mediante la Ley 16 de 1972. 50 Dicho Protocolo fue aprobado mediante la Ley 319 de 1996. 51 Sentencia C-630 de 2011. 52 Stephen Holmes y Cass R. Sunstein. El costo de los derechos. Por qué la libertad depende de los impuestos. Siglo veintiuno editores, Argentina, 2015. 53 Sentencia C-754 de 2015. 54 Sentencia C-271 de 2021. 55 Ibidem. 56 Sentencia C-507 de 2008. 57 Sentencia C-271 de 2021. 58 Ibidem. 59 Sentencia C-271 de 2021. 60 Sentencia C-271 de 2021. 61 Sentencia T-030 de 2020. 62 Sentencias C-046 de 2018, C-486 de 2016 63 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 3, párr. 10. 64 Sentencia C-826 de 2013. 65 Sentencia C-046 de 2018. 66 Sentencia T-030 de 2020. 67 Víctor Abramovich y Christian Courtis. Los derechos sociales como derechos exigibles. Trotta, Madrid, 2002, pp. 46. 68 Sentencia T-698 de 2010. 69 Sentencia T-1259 de 2008. 70 Artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Particulares encargados de la prestación del servicio público de educación, salud o servicios públicos domiciliarios. 71 Sentencia T-188 de 2010. 72 https://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/articles-254702_libro_desercion.pdf 73 https://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/articles-254702_archivo_pdf_politicas_estadisticas.pdf 74 Sentencia C-376 de 2010. 75 Sentencia T-164 de 2012. 76 Sentencias T-295 de 1999, T-345 de 2005, T-618 de 2007. 77 Sentencia C-163 de 2019. 78 Sentencia T-442 de 1992. 79 Sentencias T-295 de 1999, T-1034 de 2005 y T-850 de 2010.
80 Sentencia T-144 de 2015. 81 Sentencias T-834 de 2005, T-887 de 2009 y T-427 de 2019. 82 La Sentencia SU-961 de 1999 estimó que "la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto". En ese mismo sentido se pronunció la Sentencia SU-108 de 2018. 83 Sentencia SU-108 de 2018. 84 El 19 de enero de 2021 y el 22 de junio de 2021. 85 Sentencia T-313 de 2017. 86 Sentencias T-326 de 2013 y T-328 de 2017. 87 Sentencia T-030 de 2020. 88 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_PRUEBAS_19-01-2021 9.21.01 a.m..pdf". folio 1. 89 Cfr. Expediente digital, archivo "44001400300120210000800_PRUEBAS_19-01-2021 9.21.01 a.m..pdf". folio 8. 90 Sentencia T-144 de 2015. 91 El 6 de mayo de 2022, el despacho recibió una solicitud de insistencia o de revisión por parte de un grupo de 85 estudiantes de la UAN que se encontraban en las mismas condiciones de los accionantes de la presente acción de tutela. Dichos estudiantes solicitaron la acumulación de sus acciones de tutela con los expedientes T-8.284.856 y T-8.441.125. ---------------
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