SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA A LA SENTENCIA T-152/22
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por falta de relevancia constitucional y no evidenciar afectación de derechos fundamentales (Salvamento de voto)
Expediente: T-8.135.737
Magistrado sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sala de Revisión, suscribo el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia. En mi opinión, la acción de tutela no satisfizo el requisito de relevancia constitucional y, por consiguiente, la Sala debió declarar su improcedencia. Esto es así, por cuanto la solicitud de amparo (i) se circunscribe a un asunto meramente legal; (ii) versa sobre el interés económico y particular del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca (en adelante, CBVF); (iii) no gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y, por último, (iv) tiene por objeto reabrir los debates de instancia.
Primero, la controversia versa sobre un asunto meramente legal. Esto, por cuanto la totalidad de los argumentos planteados por el apoderado del CBVF gira en torno a la interpretación y aplicación de las normas legales en las que el Tribunal accionado fundó su decisión del 26 de septiembre de 2019. En efecto, de la revisión del escrito de tutela, salta a la vista que las razones del apoderado se circunscriben a cuestionar (i) la naturaleza de los cuerpos de bomberos voluntarios (art. 18 de la Ley 1575 de 2012); (ii) el alcance del servicio público esencial que ejercen dichos cuerpos (art. 2 y 3 ibidem); (iii) la naturaleza de la "sobretasa bomberil" (art. 37 ibidem); (iv) los sujetos de control fiscal, así como la posibilidad de que dicho control se extienda a los contratistas de las entidades públicas (art. 2 y 3 de la Ley 42 de 1994), y, por último, (v) la definición de gestión fiscal (art. 3 de la Ley 610 de 2000).
En estos términos, la acción de tutela se limita a cuestionar el alcance de normas legales y no plantea debate alguno sobre asuntos constitucionales. Sobre este último punto, es necesario insistir en que no basta con que el tema objeto de la controversia tenga alguna relación con la Constitución Política, sino que dicha relación debe ser directa. De lo contrario, la relación apenas eventual que pueda existir entre un asunto presupuestal y las normas constitucionales que regulan el manejo de los recursos públicos, así como las competencias de las contralorías para ejercer el control fiscal, terminaría por anular el requisito de relevancia constitucional para el examen de las solicitudes de amparo en las que los accionantes discutan providencias judiciales sobre el manejo y vigilancia de los recursos públicos.
Segundo, la controversia versa, en últimas, sobre el interés económico y particular del CBVF. Esto, habida cuenta de que el apoderado del CBVF plantea argumentos a los que subyace su interés particular de discutir el control de los recursos públicos que la entidad recibió del municipio de Floridablanca. En concreto, sustenta que el CBVF puede disponer de los recursos que recibió sin vigilancia de la Contraloría Municipal, al considerarlos "dineros como pago de sus servicios". Con fundamento en lo anterior, para la parte accionante, el manejo de estos recursos se enmarcaría en "la libre administración de [los] bienes y recursos en virtud del principio de autonomía de la voluntad privada" de los contratistas del Estado. Por consiguiente, el análisis propuesto por el apoderado del accionante, en el sentido de examinar las cláusulas del convenio que suscribió el CBVF con el municipio de Floridablanca, con el propósito de determinar la naturaleza de los recursos recibidos, corresponde a un asunto económico que escapa a la competencia del juez de tutela, en la medida en que es un debate de la órbita del juez ordinario80.
Tercero, el asunto no gira en torno al contenido, al alcance y al goce de algún derecho fundamental. De acuerdo con la sentencia sub examine, la relación del asunto sub examine con el contenido, el alcance y el goce de los derechos fundamentales se explica por la "eventual protección de derechos fundamentales" que puede derivar del "asunto constitucionalmente relevante" del "ejercicio del control fiscal sobre el manejo y la administración de recursos públicos". Disiento de este argumento. Esto, por cuanto, en el escenario específico de la tutela contra providencias judiciales -de carácter excepcional-, la relación de un asunto con un derecho fundamental debe ser directa, a saber, una relación "clara, marcada e indiscutible", que no indirecta o eventual, postura reiterada recientemente por la Sala Plena81. La relevancia constitucional que, en abstracto, puede tener un asunto, no implica que las discusiones sobre las normas legales que regulan determinado tema deban ser resueltas por el juez de tutela, en lugar de ser dirimidas por el juez ordinario. Cuarto, la solicitud de amparo reabre los debates de instancia. Como lo reconoce la sentencia y lo subrayó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los argumentos planteados por el apoderado de la parte accionante en el proceso de tutela son idénticos a los que sustentaron la demanda de nulidad simple y la solicitud de adición cuestionadas. Este hecho evidencia que, en el caso concreto, los argumentos del accionante están orientados a reabrir el debate resuelto, en dos instancias, por los jueces de lo contencioso administrativo, que no a cuestionar, desde una perspectiva constitucional, la interpretación irrazonable de normas de rango legal. Esto, máxime cuando, en los términos de la reciente sentencia SU-134 de 2022, "no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima" del juez ordinario.
Fecha ut supra, PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada
1 Expediente digital, Acción de tutela (Demanda). 2 Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno principal parte 1, Demanda y anexos, pp. 118 a 122. 3 La sobretasa para financiar la actividad bomberil fue creada mediante el Acuerdo 045 de 2016, que compiló, modificó, adicionó y adoptó el Estatuto Tributario del Municipio de Floridablanca. Los artículos 313 a 319 de dicho acuerdo se refieren a la autorización, el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable, la tarifa y la liquidación de esta sobretasa, que se cobra sobre los impuestos predial unificado y de industria y comercio. Cfr. Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno principal parte 1, Demanda y anexos, pp. 133 y 134. 4 Aunque dicha suma representa el valor del convenio para efectos fiscales, el parágrafo primero de la cláusula cuarta de dicho convenio precisa: "El valor real del convenio será aquel que resulte del total recaudado por concepto de la sobretasa bomberil hasta el 31 de diciembre de la vigencia 2017, y por ende Bomberos Voluntarios de Floridablanca tendrá derecho a la totalidad del recaudo presupuestal de la vigencia fiscal actual para efectos de la ejecución del convenio". Cfr., Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno principal parte 1, Demanda y anexos, pp. 120 y 121. 5 Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia. 6 Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno principal parte 1, Demanda y anexos, pp. 9 a 11. 7 Ibidem, pp. 13 a 16. 8 Ibidem, pp. 18 a 28. 9 Ibidem, pp. 135 a 167. 10 Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno principal parte 2. 11 Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno segunda instancia. 12 Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. 13 Expediente digital, Correo_Rta Juzgado 3.pdf (enlace 2017-529), Cuaderno segunda instancia. 14 Ibidem. 15 Sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. 16 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. 17 Expediente digital, Contestación de tutela (consecutivo 29), pp. 1 y 2. 18 Ibidem, pp. 7 a 12. 19 Expediente digital, Fallo de primera instancia. 20 Expediente digital, Escrito de impugnación. 21 Expediente digital, Fallo de segunda instancia. 22 Expediente digital, Auto Sala de Selección 30 de abril de 2021. 23 Expediente digital, Auto T-8303929 Pruebas (29 Oct-21). 24 "(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto es, que involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que al interior del proceso se hubiesen agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la tutela se hubiese interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la presunta vulneración; (iv) que se trate de una irregularidad procesal con un efecto decisivo en la providencia que se impugna; (v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, así como, de haber sido posible, la etapa en que fueron alegados en el proceso ordinario y, finalmente, (vi) que la decisión judicial que se cuestione no sea de tutela". Sentencia T-269 de 2018. 25 Esto es, si la providencia adolece de un defecto "material o sustantivo, fáctico, procedimental, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, orgánico, error inducido o violación directa de la Constitución". Cfr. Sentencia T-269 de 2018. Tal como se indicó en la Sentencia SU-405 de 2021, para que se configure una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, aquella debe estar debidamente demostrada. 26 Decreto 2591 de 1991, artículo 10. 27 Ibidem, artículos 5 y 13. 28 Al respecto, véanse, por ejemplo, las sentencias C-360 de 1996, T-267 de 2009 y T-644 de 2013, citadas en la sentencia SU-041 de 2018. 29 Para la época de los hechos, los artículos 242 y 243 del CPACA disponían lo siguiente: (i) "Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica" y (ii) "Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces" (subrayados fuera de texto). Cabe anotar que, para dicha época, no estaba vigente el artículo 243A del CPACA (adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021), según el cual no son susceptibles de recursos ordinarios, entre otras, "[l]as sentencias proferidas en el curso de la única o segunda instancia". 30 CPACA, artículo 250: "Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: || 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. || 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. || 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. || 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. || 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. || 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. || 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. || 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada". 31 Ibidem, artículo 258. 32 Para la época de los hechos, el artículo 243 del CPACA solo admitía la apelación de los autos proferidos en primera instancia por los jueces administrativos. Por su parte, el artículo 246 del CPACA admitía el recurso de súplica contra los autos apelables dictados por el magistrado ponente y contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. 33 Cabe anotar que el artículo 243A de la Ley 2080 de 2021 (adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021), que no estaba vigente para la época de los hechos, dispuso expresamente, en su numeral 12, que no son susceptibles de recursos ordinarios la providencias "que nieguen la adición o la aclaración de autos o sentencias". 34 Sentencia C-438 de 2017, reiterada en la Sentencia C-163 de 2020. 35 Constitución Política, artículo 2. 36 Constitución Política, artículo 365. 37 Ley 1575 de 2021, artículo 2. 38 Sentencia SU-050 de 2017. 39 Auto 071 de 2001, referido en la Sentencia SU-573 de 2017. 40 Sentencia SU-573 de 2017. 41 Sentencia T-637 de 2010, referida en la Sentencia SU-573 de 2017. 42 Cfr. Sentencia SU-770 de 2014. 43 Sentencia SU-050 de 2017. 44 De conformidad con la Sentencia C-590 de 2005, hito en la materia, la acción de tutela sí procede, de manera excepcional, contra decisiones judiciales, incluidas las de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, y su carácter excepcional se concreta en la valoración de los "requisitos generales de procedencia" y de los "requisitos o causales especiales de procedibilidad" que recopila. En cuanto a esta característica, la citada sentencia precisa: "Desde luego, una comprensión de la Constitución como sistema normativo plantea la necesidad de armonizar la procedencia de la acción de tutela contra ese tipo de pronunciamientos con principios constitucionales como el de seguridad jurídica, con la distribución superior de competencias y con otros principios específicos de la jurisdicción, también de índole constitucional, como los de autonomía e independencia. || De ese modo, si se equilibran, por una parte, la índole constitucional de la acción de tutela como mecanismo diseñado por el propio constituyente para la protección de los derechos fundamentales, con, por otra parte, los demás principios constitucionales y con los fundamentos superiores de la administración de justicia, la conclusión a la que se arriba es que la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones tomadas por la jurisdicción debe ser excepcional, es decir, debe limitarse a aquellos casos que efectivamente configuren una lesión o una puesta en peligro de derechos fundamentales. Sobre este punto, ese es el alcance de la Carta Política de 1991 y de esa manera ha sido interpretada por esta Corporación" (subrayas fuera de texto). 45 Sentencia SU-632 de 2017, citada en la Sentencia SU-116 de 2018. 46 Constitución Política, artículos 267 a 274. 47 Sentencia C-438 de 2017. 48 Sentencia C-529 de 1993. 49 Sentencia C-163 de 2020. 50 Ibidem. 51 Sentencia C-103 de 2015. 52 Sentencia C-623 de 1999. 53 Sentencia C-163 de 2020. 54 Sentencia SU-620 de 1996. 55 Sentencia SU-431 de 2015. 56 Ibidem. 57 Sentencia C-132 de 1993. 58 Sentencia SU-431 de 2015. 59 Ibidem. 60 Ley 1575 de 2012, artículo 2. Los cuerpos de bomberos aeronáuticos son entes especializados a cargo de los explotadores públicos y privados de los aeropuertos, que están organizados para atender las calamidades propias del sector aeronáutico. Cfr. Ley 1575 de 2012, artículo 18, literal c. 61 De acuerdo con el inciso segundo del artículo 3º de la Ley 1575 de 2012, "[l] os departamentos ejercen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción de los distritos y municipios, de intermediación de estos ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la financiación tendiente al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos". En el caso de los municipios con menos de 20.000 habitantes, el inciso cuarto de esta misma disposición prevé que "contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio". 62 Ley 1575 de 2012, artículo 17. 63 Ibidem, artículo 18. El parágrafo del artículo 17 de esta ley advierte que ningún municipio puede tener más de un cuerpo de bomberos voluntarios. 64 Ibidem, artículo 22. 65 Ibidem, artículos 28 y 29. 66 Ibidem, artículo 34. 67 Ibidem, artículo 37. El artículo 14 de esta ley faculta a los departamentos para crear, mediante ordenanza, un Fondo Departamental de Bomberos, como una cuenta especial "destinada a la financiación de la actividad de la delegación departamental de bomberos y al fortalecimiento de las instituciones Bomberiles de la respectiva jurisdicción". En cuanto al origen de los recursos del Fondo Nacional de Bomberos, cfr. Ibidem, artículo 35. 68 Ibidem. 69 Al respecto, el Tribunal Administrativo de Santander citó las providencias C-374 de 1995, de la Corte Constitucional, y Rad. 2298 del 8 de marzo de 2017, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 70 Este artículo fue modificado por el artículo 2º del Decreto Ley 405 de 2020, "por el cual se modifica la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República". 71 Este artículo fue derogado por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020, "por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal". 72 Sentencia SU-431 de 2015. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de mayo de 2021, Rad. 05001-23-31-000-2012-00365-01. 74 Sentencia T-1012 de 2008. 75 Según dispone el artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993 son contratos de prestación de servicios, "los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. || En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable". De la primera y última parte de la disposición se ha derivado el carácter "específico" y, por tanto, "no genérico" de las actividades a desarrollar, al igual que el carácter "no permanente" o "transitorio" de estas (cfr., al respecto el concepto 921 de diciembre 2 de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado). Es la ejecución de estas actividades específicas y transitorias la que justifica la remuneración a favor del contratista. 76 Tal como lo dispone el artículo 267, inciso cuarto, de la Constitución. 77 Sentencia C-163 de 2020. 78 Sentencia C-1191 de 2000. 79 El artículo 287 del CGP dispone lo siguiente: "ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. || El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. || Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. || Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal". 80 Sentencia SU-134 de 2022. 81 Id. La Sala Plena resaltó que, "más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel". ---------------
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Expediente T-8.135.737
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