SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA T-143/21
DERECHO AL TRABAJO Y SUSTITUCIÓN DE VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL-Amparo otorgado no es idóneo para restablecer los derechos fundamentales del accionante, al otorgar amplio margen de discrecionalidad para su cumplimiento (Salvamento parcial de voto)
Expediente: T-7.804.648.
Acción de tutela presentada por Israel Montenegro Sánchez en contra del alcalde y la Secretaría de Tránsito y Transporte, del municipio de Yumbo (Valle del Cauca).
Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones por las cuales, salvo parcialmente mi voto en la decisión adoptada el 18 de mayo de 2021, por la Sala Cuarta de Revisión, en la Sentencia T-143 de 2021.
1. El expediente de la referencia corresponde a una acción de tutela interpuesta por Israel Montenegro Sánchez, en contra del alcalde y la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Yumbo, Valle del Cauca. El peticionario, quien trabajaba como transportador en un vehículo de tracción animal, alega la presunta vulneración de sus derechos fundamentales "al mínimo vital, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la protección de la tercera edad y a la igualdad dadas sus condiciones de debilidad manifiesta"60.
2. Según el accionante, las entidades demandadas vulneraron sus derechos porque no le concedieron la medida de sustitución de los vehículos de tracción animal implementada por el municipio de Yumbo. Argumentó que el ente territorial estableció que los vehículos mencionados serían reemplazados por camionetas tipo pick up. Así, en el 2019, sustituyó 18 carretillas. Por medio de asociaciones gremiales, el municipio escogió a 17 beneficiarios. El demandante solicitó que el cupo restante le fuera asignado, en atención a su avanzada edad y sus condiciones de salud. Sin embargo, por voto de las mayorías, decidieron escoger al azar a la persona que sería beneficiaria de la medida. Por lo tanto, el actor solicitó: (i) el amparo de los derechos fundamentales invocados; y, (ii) ordenar a los accionados incluirlo en la lista de los beneficiarios del programa de sustitución de carretillas "agregando una camioneta Changan más de las que se van a comprar para cumplir con la Ley 769 de 2002". 3. En sede de revisión, la Sala expuso que el Legislador prohibió el tránsito urbano de los vehículos de tracción animal en los municipios de categoría especial y de primera categoría. En todo caso, la Sentencia C-355 de 200361 declaró la exequibilidad condicionada de esa norma, "en el entendido de que la prohibición se debe concretar por las autoridades competentes de tránsito a determinadas vías, por motivos de seguridad vial. Así mismo en el entendido que la prohibición solo entra a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutas previstas en el parágrafo segundo en el respectivo distrito o municipio". En ese sentido, consideró que correspondía a las autoridades municipales diseñar e implementar un plan para sustituir los vehículos de tracción animal que cumpliera con los criterios jurisprudenciales sobre el diseño de políticas públicas62. Entre ellos, la aplicación de un criterio diferencial que permitiera priorizar la atención de personas en situaciones de vulnerabilidad como las personas con limitaciones físicas, sensoriales o mentales, en situación de pobreza extrema, entre otras. Sin embargo, a su juicio, la alcaldía de Yumbo no estableció medidas de enfoque diferencial dentro de su política de sustitución de vehículos de tracción animal. Por lo tanto, incumplió con los requisitos establecidos en la jurisprudencia para el diseño de este tipo de políticas.
Respecto de la situación del accionante, la Sala precisó que las autoridades demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados. Advirtió que, el sustento del demandante provenía de su trabajo como transportador en un vehículo de tracción animal. Sin embargo, el municipio de Yumbo prohibió la circulación de dichas carretillas dentro de todo el ente territorial63, sin otorgarle una medida de sustitución apropiada al actor. De manera que, el peticionario quedó sin alternativas para cubrir sus necesidades básicas. Esa situación vulneró sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. A su vez, desconoció su condición de sujeto de especial protección constitucional por su avanzada edad y sus condiciones de salud. Por esa razón, esta Corporación consideró que el municipio debe incluir al peticionario en la política establecida para sustituir la actividad que realizaba. En ese sentido, aclaró que la inclusión del accionante en la política de sustitución no necesariamente implica la asignación de un vehículo.
En consecuencia, la decisión amparó los derechos fundamentales del accionante al mínimo vital, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la protección de la tercera edad y a la igualdad. Como medidas de protección, ordenó al municipio de Yumbo: (i) incluir un enfoque diferencial que priorice la atención de los sujetos de especial protección constitucional en la política pública de sustitución de vehículos de tracción animal; (ii) adoptar un plan con medidas adecuadas y necesarias para garantizar el goce efectivo del derecho al trabajo de conformidad con las condiciones particulares de los destinatarios de las medidas; y, (iii) en caso de no haberlo hecho, incluir al accionante en la política de sustitución dentro de un plazo que no deberá exceder el 31 de diciembre de 2021.
4. Aunque comparto la mayor parte de la decisión acogida en la sentencia, difiero de la medida adoptada para restablecer los derechos del accionante. La sentencia ordena incluir al demandante en la política pública de sustitución. Sin embargo, considero que esa medida no es efectiva para restablecer los derechos vulnerados. Lo anterior, porque, de un lado, el peticionario está incluido en la política pública. Y, del otro, la decisión deja un amplio margen de discrecionalidad a las autoridades municipales para determinar cuál es la medida de sustitución idónea para el caso concreto. Aquello puede afectar el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados y desconocer el derecho a la igualdad del accionante.
El accionante hace parte de la política pública de sustitución. Por esa razón, ordenar su inclusión en el programa no tiene un efecto material que le garantice sus derechos fundamentales
5. Tal y como lo establece la decisión mayoritaria, el programa de sustitución de vehículos de tracción animal del municipio de Yumbo consta de tres partes: (i) la identificación de los propietarios de esos vehículos a través de censos aplicados por la Secretaría de Tránsito y Transporte; (ii) el desarrollo de programas de capacitación dirigidos a los conductores; y, (iii) la sustitución de las carretillas por vehículos automotores para carga en los términos del artículo 2.3.7.1 Decreto 1079 de 201564. Según el Decreto municipal 222 de 2013, el primer componente de la política tiene el propósito de establecer quiénes serán beneficiarios de las medidas de sustitución65.
6. En sede de revisión, el municipio de Yumbo respondió a un cuestionario formulado por el despacho del Magistrado Sustanciador. En esa oportunidad, precisó que el accionante hace parte del censo ejecutado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de ese ente territorial66. Eso significa, entonces, que el demandante hace parte de los beneficiarios de la política pública. Una muestra de ello es su participación en las reuniones realizadas para definir la forma de ejecutar las medidas de sustitución acordadas entre los beneficiarios y el municipio. Por lo tanto, ordenar que lo incluyan en el programa de sustitución de vehículos de tracción animal en nada cambia la situación del accionante. En consecuencia, esa medida de protección no es idónea para restablecer sus derechos al trabajo y al mínimo vital.
7. A mi juicio, la discusión de fondo planteada por el accionante giraba en torno a la ejecución de la política pública en su caso concreto, más no a su exclusión del plan municipal de sustitución. Por lo tanto, la Sala debió ordenar al municipio reemplazar el vehículo de tracción animal del accionante por uno de automotor de carga en las mismas condiciones de los demás beneficiarios de la medida.
El amplio margen de discrecionalidad otorgado a las entidades accionadas para definir la medida de sustitución apropiada puede afectar el restablecimiento de los derechos del demandante y desconocer su derecho a la igualdad
8. La sentencia, en sus consideraciones, aclara que la inclusión del accionante en el programa de sustitución no necesariamente implica la asignación de un vehículo automotor, porque la legislación contempla varios mecanismos de sustitución de los vehículos de tracción animal. De manera que, según la mayoría, el municipio no está obligado a entregar un vehículo automotor. Sin embargo, la decisión no establece cuáles son los requisitos que debe cumplir la medida de sustitución para superar la vulneración de los derechos del accionante. Por esa razón, el municipio tendría un amplio margen de discrecionalidad para definir cuál sería medida de sustitución procedente para el caso del accionante y tampoco podría imponérsele nada específico cuando se evalúa el cumplimiento del fallo.
9. En ejercicio de esa discrecionalidad, el ente territorial puede aplicar cualquier medida de sustitución para que cese la vulneración de los derechos del accionante. En todo caso, la situación del accionante merece unas consideraciones especiales. El ciudadano es una persona de avanzada edad y sufre varios padecimientos de salud. De manera que, la sustitución del vehículo de tracción animal del accionante debe garantizarle una inclusión real, pronta y efectiva en el mercado laboral, bajo condiciones que le aseguren un ingreso adecuado para cubrir su mínimo vital. Por lo tanto, la medida adoptada en la sentencia no garantiza de forma efectiva los derechos del accionante.
10. Por otra parte, la decisión objeto de disenso señala que, el 1 de junio de 2019, la administración municipal, las asociaciones de carretilleros y las organizaciones animalistas de Yumbo acordaron que los vehículos de tracción animal de las 42 personas incluidas en el censo serían sustituidos por camionetas, sin distinción67. Considero que ese acuerdo, construido a partir de un proceso dialógico, hace parte de la política pública que implementó el municipio para sustituir las carretillas. Por lo tanto, las autoridades correspondientes tienen el deber de cumplir las condiciones de ese acuerdo. Así lo hicieron, en el 2019, con 18 personas de las 42 incluidas en el censo de la Secretaría de Tránsito y Transporte. Adicionalmente, la decisión de esta Corporación reconoce que, los beneficiarios, a quienes no les han aplicado la medida de sustitución, tendrán como beneficio una camioneta pick up68.
11. A pesar de lo anterior, la Sala estableció una excepción para la aplicación de esa regla al caso del accionante y al hacerlo dejó en manos de la administración la libertad para cumplir o no cumplir los acuerdos logrados por las partes interesadas. Lo anterior, porque la orden permite que el municipio sustituya el vehículo de tracción animal del peticionario por cualquier otra medida de las establecidas en la norma. De manera que, la orden de la Corte daría lugar a que la administración municipal pueda incumplir el acuerdo y adoptar una medida menos favorable para el demandante. Aquello podría profundizar su situación de vulnerabilidad. Adicionalmente, la sentencia no justifica porqué la situación del actor, en comparación con las demás personas incluidas en el censo, amerita un trato diferenciado. La decisión de la Corte debía exigir la aplicación directa e inmediata del artículo 13 superior, según el cual, el Estado está obligado a otorgar tratos diferenciados y favorables en favor de personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta.
12. De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar parcialmente mi voto, respecto de la medida adoptada por la Sala Cuarta de Revisión para restablecer los derechos del accionante, en la providencia de la referencia.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
1 "ARTÍCULO 98. ERRADICACIÓN DE LOS VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL. En un término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal. PARÁGRAFO 1°. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte. PARÁGRAFO 2°. Las alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que promover actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal." La Corte Constitucional, en Sentencia C-355 de 2003, declaró inexequible el texto subrayado y condicionó la exequibilidad del resto del artículo, en el sentido que la restricción al tránsito de vehículos de tracción animal no debe comenzar a regir desde la vigencia de la ley, sino desde el momento en que la administración local -municipal o distrital- ponga en funcionamiento los programas de capacitación y las actividades alternativas y sustitutas para los conductores de dichos vehículos. 2 La demanda de tutela se encuentra en el Cuad. 1, fls. 1 a 3. 3 Carné expedido por la Asociación de cocheros de Yumbo Acodeyumbo a nombre de Israel Montenegro. 4 Historia clínica del señor Montenegro Sánchez. Cuad. 1, fls. 4 a 29. 5 Cuad. 1, fl. 34. 6 Cuad. 1, fls. 39 a 65.
7 Cuad. 1, fls. 66 a 67. 8 Cuad. 1, fls. 93 a 104. 9 Cuad. 1, fls. 107 y 108. 10 Cuad. 1, fls. 112 a 120. 11 Cuad. 2, fls. 17 y 18. 12 Cuad. 2, fls. 29 a 36. 13 Cuad. 2, fls. 37 a 45. 14 Cuad. 2, fls. 46 a 55. 15 Cuad. 2, fl. 69. 16 Cuad. 2, fls. 70 a 77. 17 Cuad. 2, fls. 79 a 85. 18 Cuad. 2, fls. 87 a 92. 19 Cuad. 2, fls. 93 a 95. 20 Cuad. 2, fl. 92. 21 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución". 22 Corte Constitucional, SU- 018 de 2018. 23 El acuerdo consistió en que la entrega de camionetas se realizaría para 7 carretilleros pertenecientes a Asococheros y 11 de Asocarruajes. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-341 de 2016. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-370 de 2017, reiterada en la Sentencia T-273 de 2018. 26 Corte Constitucional, Sentencia C- 355 de 2003, citada en la Sentencia C-981 de 2010. 27 En esa sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad de las siguientes expresiones del artículo 98 de la Ley 769 de 2002: "Erradicación de los"; "contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley", y "A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal" y la exequibilidad del resto del artículo, "... bajo el entendido de que la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio." 28 Sobre el citado artículo la Corte Constitucional se ha pronunciado en sede de control abstracto en Sentencias C-475 y C-481, ambas de 2003. 29 "Por el cual se establecen medidas relacionadas con la sustitución de vehículos de tracción animal". 30 Folio 1 del Decreto 178 de 2012. 31 "Por el cual se establecen medidas relacionadas con la sustitución de vehículos de tracción animal". 32 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte". 33 Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003. 34 Ibídem. 35 Corte Constitucional, Sentencia C-107 de 2002. 36 "En la sentencia T-221 de 1992 la Corte señaló que en su 'suelo axiológico' se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del Estado Social de Derecho, al considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad y la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución)". 37 "Sentencias C-055 de 1999, C-019 de 2004". 38 "Sentencias C-580 de 1996, C-019 de 2004, C-038 de 2004, C-100 de 2005, C-177 de 2005, C-425 de 2005, C-614 de 2009, C-1125 de 2008 y C-185 de 2019, entre otras". 39 "Preámbulo y artículos 1, 25 y 53 de la Constitución". 40 "i) la Declaración Universal de Derechos Humanos -art. 23-; ii) el Pacto de derechos Civiles y Político -art. 8; iii) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -art. 6 y 7 -; iv) la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; v) la Convención Americana sobre Derechos Humanos y Protocolo de San Salvador; y vi) los diferentes convenios de la OIT - Colombia ha ratificado 61 convenios, de los cuales 52 están en vigor, entre los cuales se encuentran los 8 fundamentales-". 41 Corte Constitucional, Sentencia C-171 de 2020. 42"Salvo que se trate de los derechos sociales fundamentales, como, por ejemplo, el derecho de los menores a la educación básica gratuita." 43 Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013. 44 Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002, T-025 de 2004 y C-351 de 2013 citadas en la Sentencia T-531 de 2017. 45 Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013. 46 Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013. 47 Esta Cifra se encuentra señalada en la parte considerativa del Decreto municipal 076 del 7 de abril de 2014 expedido por el alcalde del municipio de Yumbo y difiere de la consignada en la respuesta al auto de pruebas en sede de revisión en el que la administración municipal señala que en el año 2012 el censo arrojó como resultado un total de 63 carreterrileros. 48 http://www.concejoyumbo.gov.co/wp-content/uploads/2021/03/pdf/acuerdos/2013 49 http://www.concejoyumbo.gov.co/wp-content/uploads/2020/09/pdf/acuerdos/2016 50http://www.concejoyumbo.gov.co/wp-content/uploads/2020/10/pdf/acuerdos/2020 51 Lo anterior de conformidad con la respuesta del municipio de Yumbo al auto de pruebas del 24 de septiembre de 2020, en el que se interroga acerca del censo vigente de personas que se auto reconocen como pertenecientes al gremio de carretilleros o conductores de vehículos de tracción animal. 52 Esta Cifra difiere de la señalada en la parte considerativa del Decreto municipal 076 del 7 de abril de 2014 expedido por el alcalde del municipio de Yumbo, pues allí se señala que el censo arrojó 67 propietarios de vehículos de tracción animal. 53 Op cit. 54 Esta fue la respuesta del municipio de Yumbo ante el interrogante ¿Cuáles fueron los términos del acuerdo del 01 de junio de 2019 entre la administración municipal de Yumbo y las asociaciones de carretilleros Asocuarrajes y Asococheros? Sírvase aportar al proceso copia del mismo. ¿Cómo operó el programa de sustitución de los vehículos de tracción animal por camionetas marca Changan? ¿Cuáles fueron los parámetros para es 55 Ibídem. 56 Copia del acta de acuerdo para la sustitución de carretillas en el municipio de Yumbo. Cuad. 1, fls. 41 a 44. 57 Ibídem. 58 Corte Constitucional, Sentencia T-637 de 2001. 59 En la Sentencia C-497 de 2019, la Corte declaró exequible el artículo 183 del Código Electoral que consagró la figura del sorteo como mecanismo para decidir la elección cuando dos o más candidatos o listas obtienen igual número de votos. 60 Sentencia T-143 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 61 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 62 Según la jurisprudencia constitucional, para garantizar la faceta prestacional de los derechos fundamentales es necesario que exista un plan escrito que permita asegurar de forma progresiva y sostenible el goce efectivo del derecho. Ese programa debe: (i) ser público; (ii) contar con una planeación sujeta a unos plazos razonables; (iii) pretender que se garanticen los derechos materialmente de forma efectiva; (iv) establecer estrategias de progreso sostenible en el tiempo; (v) garantizar la no discriminación; (vi) permitir la participación de la ciudadanía; y, (vii)ser implementado efectivamente. Ver al respecto: Sentencias T-124 de 2020, M.P. Carlos Bernal Pulido; T-302 de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez; T-531 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; entre otras. 63 Decretos municipales 076 de 2014 y 235 de 2020. 64 Decreto 1079 de 2015. Artículo 2.3.7.1. "Sustitución de vehículos de tracción animal. Autorizar la sustitución de vehículos de tracción animal por vehículos automotores debidamente homologados para carga, para facilitar e incentivar el desarrollo y promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de vehículos de tracción animal. // En cumplimiento de la adopción de medidas alternativas y sustitutivas, los alcaldes de los municipios de categoría especial y de los municipios de primera categoría del país podrán desarrollar programas alternativos de sustitución que no necesariamente obliguen la sustitución de un vehículo de tracción animal por otro vehículo automotor". (Negrilla fuera del texto). 65 Así lo reconoce la sentencia al establecer que "[s]e expidió el Decreto municipal 222 de 2013, mediante el cual se implementaron las actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal y se facultó a cada entidad encargada de la supervisión y seguimiento para adoptar los procedimientos necesarios para el desarrollo de sus disposiciones generales, señalando que se tendrían como beneficiarios los definidos por la Secretaría de Tránsito y Transporte con base en la actualización al censo realizado en el año 2012". Sentencia T-143 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 66 Respuesta a la primera pregunta del auto de pruebas del 14 de septiembre de 2020. Ver al respecto: Sentencia T-143 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Folio 6. 67 Sentencia T-143 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Folio 27. 68 Sentencia T-143 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Folio 26. ---------------
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