SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA T-139/25
1. A continuación, presento las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto en la Sentencia T-139 de 2025.
2. La Sala Octava de Revisión estudió la solicitud de tutela promovida por Manuel contra la Policía Nacional de Colombia, luego de que dicha entidad suspendiera el pago de sus mesadas pensionales por invalidez como consecuencia de no haber asistido a las valoraciones médicas de que trata el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000. Lo anterior, debido a que desde el 21 de enero de 2022 se encuentra en Barcelona (España), junto con su familia, país en el que solicitó asilo y refugio por seguridad personal y familiar.
3. La Sala concluyó que la accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la seguridad social del accionante por el hecho de haber aplicado el parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto 1796 de 2000 sin considerar el estado de debilidad manifiesta del actor ni contemplar alternativas razonables para su evaluación médica.
4. En consecuencia, resolvió, entre otros, amparar los derechos fundamentales e "inaplicar, por resultar inconstitucional para el caso concreto el parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto 1796 de 2000".
5. Aunque comparto el amparo concedido al accionante, no acompaño la motivación para llegar a dicha conclusión, porque considero que la figura jurídica a aplicar no era la de la excepción de inconstitucionalidad. En contraste, estimo que debió construirse una argumentación respecto de la vulneración del derecho al debido proceso administrativo por exceso ritual manifiesto. Tampoco estoy de acuerdo con el remedio judicial consistente en que se adelante el examen de verificación de invalidez, en coordinación con el accionante, el personal médico y el Ministerio de Relaciones Exteriores. A continuación, paso a explicar los motivos de mi disenso. (i) Procedía analizar la configuración del exceso ritual manifiesto en la actuación administrativa y no la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad
6. La Sentencia T-139 de 2025 ordenó inaplicar el parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto 1796 de 200061 para el caso concreto, tras considerar que la suspensión del pago de las mesadas pensionales desde enero de 2024, por no cumplir el accionante con el requisito previsto en dicha disposición, vulneraba sus derechos fundamentales.
7. En ese sentido, la mayoría de la Sala Octava de Revisión asumió que el problema residía en el contenido de la norma. Sin embargo, a partir de una lectura detenida de la solicitud de tutela resultaba posible apreciar que la inconformidad del accionante radicaba en el hecho de no habérsele permitido efectuar la revaloración de la invalidez por otros medios que no pusieran en peligro su seguridad y la de su familia. En efecto, el accionante informó sobre los riesgos que implica el regresar al territorio colombiano, por lo que propuso alternativas para cumplir con el mandato del artículo 10 del Decreto 1796 de 2000, las cuales fueron despachadas desfavorablemente por parte de la accionada; lo que en últimas llevó a la suspensión de su mesada pensional.
8. En esa perspectiva, estimo que el problema jurídico en este caso giraba en torno a la manera como debía la accionada llevar a cabo la revisión de la invalidez dadas las condiciones particulares del accionante y si resultaba excesiva la exigencia según la cual la valoración médica debía realizarse de forma presencial; razón por la que este caso se enmarcaba en la vulneración del derecho al debido proceso administrativo por exceso ritual manifiesto62. Esto, por un lado, al insistir la accionada en una valoración presencial y no permitir que esta se lleve a cabo por vías alternas, como la teleconsulta, de manera que no se ponga en peligro la vida e integridad del accionante al exigirle regresar a Colombia con dicho propósito; y por el otro, al no aceptar como evidencia para la valoración, la historia clínica correspondiente a la atención en salud que viene recibiendo en España.
9. Lo descrito es especialmente relevante si se tiene en cuenta que, si bien el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000 prevé que la entidad accionada debe realizar exámenes médicos de revisión a las personas pensionadas por invalidez, no especifica que dicha práctica deba hacerse necesariamente de forma presencial. En efecto, la disposición en comento prevé: "La Dirección de Sanidad de cada Fuerza o de la Policía Nacional, realizará por lo menos una vez cada tres (3) años exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez. En caso de evidenciarse que no persiste la patología que dio origen a la prestación, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía procederá a revisar el caso".
10. Dado que la disposición referida no exige expresamente la presencialidad para la realización de dichos exámenes o para la revaloración respectiva, no hay justificación para ordenar la inaplicación -a través de la excepción de inconstitucionalidad- de una formalidad que la norma no contempla expresamente. A mi juicio, se trató de una interpretación restrictiva de la norma por parte de la accionada la que llevó a exigir un requisito (presencialidad) que la misma no prevé, incurriendo en un exceso ritual manifiesto en el proceso de revaloración de la invalidez del accionante.
11. Adicionalmente, estimo que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto 1796 de 2000, además de ser improcedente, resultaba inconveniente para resolver el asunto en concreto.
12. El empleo de la excepción de inconstitucionalidad en la solución de un conflicto jurídico conlleva la inaplicación de la disposición que se considere que vulnera los derechos fundamentales del accionante.
13. El parágrafo 2 que se ordena inaplicar dispone que "el incumplimiento de esta disposición por parte del pensionado, previo requerimiento en dos oportunidades dará lugar a la suspensión del pago de la pensión hasta cuando cumpla el requisito exigido".
14. De manera que, al declarar la Sentencia T-139 de 2025 la inconstitucionalidad de esta disposición para el caso concreto se entiende que al accionante no se le aplicará el parágrafo 2 y que, por tanto, si este se llegara a rehusar a las valoraciones (sean estas programadas por teleconsulta u otro medio alternativo a la presencialidad) nunca sería merecedor de la sanción consistente en la suspensión del pago de las mesadas pensionales.
15. Más aún cuando la inaplicación de esa disposición al caso particular se hace prácticamente de forma indefinida, como parece sugerir la providencia en el resolutivo cuarto, al ordenar a la Policía Nacional que, en lo sucesivo, en todas las revisiones periódicas de la capacidad laboral del accionante, se debe garantizar la inaplicación del parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto 1796 de 2000. (ii) Remedio: revaloración de la invalidez a través de la teleconsulta e historia clínica
16. La Sentencia T-139 de 2025, le ordenó a la Policía Nacional que adelante el examen de verificación de invalidez, en coordinación con el accionante, el personal médico y el Ministerio de Relaciones Exteriores.
17. Al respecto, estimo que la sentencia debió hacer mayor énfasis en remover la barrera -exigencia de presencialidad- que impedía que la valoración de la invalidez se efectuara y, en esa medida, pronunciarse sobre la viabilidad de realizarla a través de otros medios alternos, especialmente a través de la teleconsulta y la revisión de la historia clínica del pensionado. Esto, para la garantía del debido proceso y la protección de los derechos a la seguridad social y el mínimo vital del accionante.
18. La teleconsulta es un procedimiento aceptado y aplicado de forma recurrente por las Juntas de Calificación de Invalidez en Colombia cuando las condiciones del paciente impiden su desplazamiento hasta el consultorio de la valoración médica laboral. La Resolución 2050 del 16 de junio de 2022 "por la cual se establece el manual de procedimiento para el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez" señala que "es posible que las Juntas de Calificación de Invalidez opten por realizar valoraciones de manera virtual si la persona sujeta de calificación así lo autoriza utilizando las tecnologías de la información".
19. En otras palabras, es una práctica que permite cumplir por otros medios la misma finalidad que en esta oportunidad se pretende, esto es, la revaloración de la situación médica del accionante para determinar si las condiciones actuales de la invalidez lo hacen merecedor de continuar recibiendo la mesada pensional. En el caso que ocupó a la Sala, la teleconsulta era procedente, no tanto por las condiciones médicas del paciente, sino por razones de seguridad e integridad del accionante, que se vería amenazada de tener que trasladarse al territorio colombiano. Las circunstancias específicas del actor exigían que se ajustara el trámite y las formalidades a seguir para la revaloración de la invalidez prevista en el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000.
20. En consecuencia, la sentencia debió optar de forma expresa por este remedio que garantiza de mejor manera los derechos fundamentales del accionante y disponer llevar a cabo la evaluación médica en comento usando como soporte o evidencia la historia clínica que el paciente aporte en la valoración que en teleconsulta realicen los médicos especialistas y la accionada63.
21. En síntesis, aunque comparto la decisión de amparar los derechos fundamentales del accionante, considero que el problema jurídico debió resolverse bajo la figura jurídica del exceso ritual manifiesto en la actuación administrativa y no con fundamento en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, pues dicha medida era improcedente e inconveniente. La sentencia debió, además, hacer mayor énfasis en remover la barrera -exigencia de presencialidad- que impedía que la valoración de la invalidez se efectuara y ser contundente en afirmar la viabilidad de realizarla a través de otros medios alternos, especialmente a través de la teleconsulta y de la revisión de la historia clínica del pensionado. De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar parcialmente mi voto respecto de la Sentencia T-139 de 2025. Fecha ut supra, JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Ver en el expediente digital T-10.580.243, archivo: "18SENTENCIA". 2 Ver en el expediente digital T-10.580.243, archivo: "08SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA". 3 Esta sala fue conformada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar. 4 La anterior consideración se hace con fundamento en la Circular Interna N.º 10 de 2022 de la Corte Constitucional, del artículo 62 del Acuerdo 02 de 2015 y artículo 21 de la Ley 1712 de 2014. 5 Al respecto se precisa que el relato de los hechos obedece a una síntesis integral de todos los elementos que obran en el expediente. 6 ARTICULO
10. EXÁMENES DE REVISIÓN A PENSIONADOS. La Dirección de Sanidad de cada Fuerza o de la Policía Nacional, realizará por lo menos una vez cada tres (3) años exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez. En caso de evidenciarse que no persiste la patología que dio origen a la prestación, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía procederá a revisar el caso. PARÁGRAFO 1º. La evaluación se llevará a cabo aplicando las mismas normas con las cuales se otorgó el derecho a pensión. PÁRÁGRAFO 2º. El incumplimiento de esta disposición por parte del pensionado, previo requerimiento en dos (2) oportunidades, dará lugar a la suspensión del pago de la pensión hasta cuando cumpla el requisito exigido. 7 Al respecto, ver el auto admisorio en el expediente digital T- 10.580.243. 8 La enunciación de las pruebas en este acápite obedece, a su relevancia, a aquellas que fueron allegadas por el actor con su escrito de tutela y las que fueron aportadas por la accionada en el curso de las instancias. Ver "01DEMANDA". Expediente T-10.580.243. 9 Ver fallo de primera instancia en el expediente digital T- 10.580.243. 10 Ver escrito de impugnación en el expediente digital T- 10.580.243. Archivo: "25SOLICITUDIMPUGNACION". 11 Ver auto de nulidad en el expediente digital T- 10.580.243. Archivo: "31RECEPCIONMEMORIALES". 12 Se resaltó que el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (SSMP) se encuentra compuesto por el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares (SSFM) y por el Subsistema de Salud de la Policía Nacional (SSPN), administrados por la Dirección de Sanidad de cada institución, por medio de sus establecimientos de sanidad militar. 13 Ver sentencia de reemplazo en el expediente digital T- 10.580.243. Archivo: "38SENTENCIA". 14 Ver solicitud de impugnación en el expediente digital T- 10.580.243. Archivo: "44SOLICITUDIMPUGNACION". 15 Ver sentencia de segunda instancia en el expediente digital T- 10.580.243. Archivo: "08SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA". 16 El artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona puede presentar acción de tutela para solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados. De conformidad con el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, la tutela puede ser ejercida a nombre propio, por medio de un representante legal, por intermedio de un apoderado judicial o mediante un agente oficioso. 17 De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 5 y 42 del Decreto Ley 2591 de 1991, la legitimación por pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la demanda de tutela para responder por la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. 18 Los artículos 4.5 y 18.7 del Decreto 869 de 2016 establecen una serie de funciones en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, relacionadas con la salvaguarda de los intereses y bienestar de los connacionales en el exterior, específicamente en temas de seguridad social. 19 el artículo 25 del Decreto 869 de 2016 "Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones", enuncia las funciones permanentes asignada a los consulados. Entre ellas se destacan la del numeral segundo referente a "(b)rindar asesoría jurídica, social y asistencia requerida por los connacionales"; y la del numeral decimotercero, que indica "(f)ormular y ejecutar actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior y ejercer ante las autoridades del país donde se encuentren, las acciones pertinentes, de conformidad con los principios y normas del Derecho Internacional". 20 La Jurisprudencia de esta Corporación precisa, que la protección de los derechos fundamentales, vía acción constitucional, debe invocarse en un plazo razonable y oportuno contado entre la ocurrencia del hecho generador de la transgresión y la interposición del amparo. Lo anterior, en procura del principio de seguridad jurídica y de la preservación de la naturaleza propia de la acción de tutela. Así, la exigencia de la inmediatez busca preservar la naturaleza de la acción, concebida como un remedio de aplicación urgente que demanda la protección efectiva y actual de los derechos fundamentales. 21 Este acápite se hizo teniendo en cuenta lo anotado en la sentencia T-144 de 2021, por tener ciertas similitudes y particularidades al presente caso. 22 Según la jurisprudencia constitucional, el medio ordinario de defensa es idóneo, si es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y eficaz, si permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados "atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante". Ahora, como mecanismo transitorio, la tutela procede cuando se utilice para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Existe un riesgo de perjuicio irremediable si se acreditan cuatro condiciones: (i) la inminencia de la afectación, que es el daño al derecho fundamental "está por suceder en un tiempo cercano"; (ii) la gravedad del perjuicio, lo que implica que este sea "susceptible de generar un detrimento trascendente en el haber jurídico de una persona"; (iii) la urgencia de las medidas para conjurar la afectación y, (iv) el carácter impostergable de las órdenes que garanticen la efectiva protección de los derechos en riesgo. El artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cuando la tutela proceda como mecanismo transitorio el juez de tutela debe indicar de manera expresa que la orden de protección permanecerá vigente "sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado". Así mismo, precisa que, en todo caso, "el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela". Sobre esta línea consultar, entre muchas otras, las sentencias T-171 de 2021, T-132 de 2020, T-222 de 2014 y T-211 de 2009, T-387 de 2017, T-176 de 2020, T-020 de 2021, T-071 de 2021, T-471 de 2017. 23 Corte Constitucional, sentencia T-262 de 2014, reiterada por la sentencia T-320 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia T-144 de 2021. 25 Al respecto ver sentencia T-014 de 2012, T-015 de 2019, T-013 de 2020, entre otras. 26 Corte Constitucional, consultar entre otras, las sentencias T-695 de 2000, reiterada en las sentencias T-1283 y T-1285 de 2001, T-954 de 2003, T-1185 y T-1221 de 2004, y T-219 de 2014. 27 A efectos de construir el presente acápite se acudieron a las sentencias T-165 de 2016, T-352 de 2019, T-064 de 2020, T-144 de 2021, T-436 de 2022, T-133 de 2023 y T-263 de 2024, entre otras, de la Corte Constitucional. 28
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes. 29En sentencia T-133 de 2023 la misma magistrada Cristina Pardo Schlesinger se pronunció respecto del derecho a la seguridad social poniendo de presente que el artículo 48 de la Constitución Política le reconoce a la seguridad social una doble connotación: por un lado, es un "derecho irrenunciable", que se debe garantizar a todos los habitantes del territorio nacional; y por otro, es un "servicio público de carácter obligatorio", que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, por entidades públicas o privadas. 30 Corte Constitucional, sentencias T-1040 de 2008, T-487 de 2013, T-045 de 2022 T-490 de 2024. 31 Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2022. 32 Corte Constitucional, sentencia T-436 de 2022. 33 Corte Constitucional, sentencia T-436 de 2022. 34 Mediante el cual se reformó el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional y se establecieron los distintos procedimientos a seguir para determinar el grado de invalidez, el reconocimiento de la pensión y las autoridades que participarían del procedimiento. 35 En ésta, se hicieron modificaciones al estatuto de agentes de la Policía Nacional; en esa oportunidad, se consignaron nuevamente disposiciones relativas a la obligatoriedad de practicar los exámenes de retiro y sobre los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. 36 A través del cual se reguló la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. 37 Mediante la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios que debería observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. 38 A través del cual se consignaron nuevamente los requisitos para que los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía accedan a la pensión de invalidez. 39 Corte Constitucional. sentencia T-133de 2023. 40 Corte Constitucional, sentencia SU-543 de 2023. 41 Corte ID. Opinión Consultiva OC-25/18 del 30 de mayo de 2018. La institución del asilo y su reconocimiento como Derecho Humano en el Sistema Interamericano de protección, párr. 65. 42 Corte Constitucional, sentencia T-261 de 2021. 43 Ibidem. 44 (...) 45 Corte Constitucional sentencia T-273 de 2024. 46 Corte Constitucional sentencia T-273 de 2024. 47 Corte Constitucional, sentencia T-273 de 2024. 48 Ibidem. 49 Corte Constitucional, sentencia T-154 de 2018. 50 Artículo 4º. Funciones. El Ministerio de Relaciones Exteriores tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
5. Promover y salvaguardar los intereses del país y de sus nacionales ante los demás Estados, organismos y mecanismos Internacionales y ante la Comunidad Internacional. Artículo
18. Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. Son funciones de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, las siguientes:
7. Diseñar y proponer al secretario general instrumentos que permitan canalizar las iniciativas orientadas a velar por el bienestar de los colombianos en el exterior, especialmente en los temas de seguridad social y migración laboral, así como estimular el ejercicio de sus derechos políticos. 51 Corte Constitucional, sentencia T-144 de 2021. 52 Ibidem. 53 La jurisprudencia constitucional ha determinado los siguientes criterios como subreglas ligadas al mínimo vital. A saber: "(i) Es un derecho que tiene un carácter móvil y multidimensional que no depende exclusivamente del análisis cuantitativo de ingresos y egresos de la persona. (ii) Como herramienta de movilidad social, el mínimo vital debe ser entendido de manera dual, ya que además de ser una garantía frente a la preservación de la vida digna, se convierte en una medida de la justa aspiración que tienen todos los ciudadanos de vivir en mejores condiciones y de manera más cómoda. (iii) En materia pensional, el mínimo vital no sólo resulta vulnerado por la falta de pago o por el retraso injustificado en la cancelación de las mesadas pensionales, sino también por el pago incompleto de la pensión, más cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional". Ver sentencia T-548 de 2017. 54 Corte Constitucional, sentencias T-818 de 2000, T- 651 de 2008 y T-738 de 2011. 55 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2009. 56 Corte Constitucional sentencia SU-109 de 2022. 57 Ibidem. 58 Así quedó probado de acuerdo con su cédula de ciudadanía donde se lee que nació en el mes de mayo de 1796. 59 Corte Constitucional, sentencia SU-109 de 2022. 60 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2009, citada en las sentencias T-681 de 2016, SU-132 de 2013 y T-681 de 2013 61 Decreto 1796 de 2000. Artículo 10: "La Dirección de Sanidad de cada Fuerza o de la Policía Nacional, realizará por lo menos una vez cada tres (3) años exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez. (...) Parágrafo 2o. El incumplimiento de esta disposición por parte del pensionado, previo requerimiento en dos (2) oportunidades, dará lugar a la suspensión del pago de la pensión hasta cuando cumpla el requisito exigido. 62 Esta corporación ha entendido el exceso ritual manifiesto como la "aplicación desproporcionada de una ritualidad o formalismo, que conlleva desconocer la verdad objetiva de los hechos puestos en consideración del juez o la administración" (T-225 de 2023). 63 En este caso, es viable tener la historia clínica como evidencia si tenemos en cuenta que el accionante (según respuesta al auto de pruebas en trámite de instancia-12recepcionmemoriales) se encuentra "recibiendo tratamiento médico en atención a [su] patología (artritis reumatoidea) por parte del sistema de salud de Cataluña". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------