salvamento de voto del Magistrado Roberto Rafael Bornacelli Guerrero (en cuanto se permitió que en la circunscripción especial indígena participaran partidos y movimientos políticos que también lo hicieron en la circunscripción ordinaria).II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS1. CompetenciaEsta Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como en el Auto de fecha veintiséis (26) de octubre de 2006 de la Sala de Selección Número Diez (10) de esta Corporación.2. Materia sometida a revisiónEl demandante, Movimiento Alianza Social Indígena -ASI-, instaura acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, por haber permitido la inscripción a las elecciones al Congreso de la República del 12 de marzo de 2006, por la circunscripción especial indígena de la Cámara de Representantes, de cuatro (4) candidatos indígenas que se presentaron en nombre de movimientos políticos, que a su juicio, son ajenos a los intereses y reivindicaciones de las comunidades indígenas. Señala que la tutela se presenta contra los actos de inscripción de los referidos candidatos, como actos previos y de trámite, frente a los cuales no existe otro medio de defensa judicial. Advierte que si bien contra el acto de elección procede “la acción de nulidad electoral”, aquél no había sido expedido al momento de presentar la demanda (1º de junio de 2006), por lo que se encuentra dentro del límite temporal para interponer la acción de tutela contra los actos de trámite atacados. Consecuencia de lo anterior solicita: (i) Que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil dejar sin valor ni efecto las inscripciones de los candidatos de los movimientos que no tienen representatividad ni origen en los pueblos indígenas: Únete Colombia, Movimiento de Participación Comunitaria MPC, Movimiento Político Comunal y Comunitario de Colombia y Polo Democrático; (ii) Que se ordene al Consejo Nacional Electoral escrutar exclusivamente los votos obtenidos por los movimientos políticos que a su juicio son representativos de las comunidades indígenas: Autoridades Indígenas de Colombia -AICO- y Alianza Social Indígena -ASI-; (iii) Que se ordene al Consejo Nacional Electoral abstenerse de declarar la elección de la señora Orsinia Polanco Jusayú, quien obtuvo la mayor votación por la circunscripción especial indígena y quien se presentó a las elecciones en nombre del Polo Democrático Alternativo. Las entidades demandadas y varios de los terceros intervinientes señalan como fundamento central de sus argumentaciones que la acción es improcedente por existir otro medio de defensa judicial, ya que las pretensiones de la demanda corresponden a las propias del proceso electoral, el cual constituye un medio eficaz para la protección de los derechos que el demandante considera vulnerados. Así mismo, algunos de los intervinientes afirman que la acción fue presentada cuando ya se conocían los resultados electorales y a pesar de que la inscripción de los candidatos había finalizado desde el 7 de febrero de 2006. La Registraduría Nacional del Estado Civil indica además que la inscripción de candidatos se hizo previa verificación, en cada caso, de los requisitos previstos en el artículo 2º de la Ley 649 de 2001 (indígenas que han sido líderes de una organización indígena o han ejercido cargos de autoridad en su comunidad) y previo concepto del Consejo Nacional Electoral sobre la posibilidad de que los candidatos indígenas que se presentaran por la circunscripción especial indígena estuvieran avalados por partidos políticos, en la medida que de acuerdo con la ley, lo importante son las calidades del candidato y no su pertenencia a un determinado movimiento o partido político.La candidata electa (hoy parlamentaria de la Cámara de Representantes), Orsinia Polanco Jusayú señala que es una indígena Wuayuu líder de su comunidad durante muchos años, debidamente certificada por la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia y que, por tanto, cumple los requisitos exigidos en la ley para representar a las comunidades indígenas. Considera que su pertenencia al partido Polo Democrático Alternativo no le resta legitimidad para representar a su comunidad y ser candidata por la circunscripción especial indígena. Afirma que dejar sin efecto su elección por vía de una acción de tutela, cuando el demandante tiene un medio de defensa judicial efectivo para discutir el acto de elección, representaría una vía de hecho en su contra y desconocería su derecho a ser elegida y la voluntad popular expresada en la votación de las pasadas elecciones parlamentarias. Finalmente, así como lo indican también otros de los terceros intervinientes, Orsinia Polanco Jusayú señala que el Movimiento Alianza Social Indígena -ASI- no puede atribuirse la vocería exclusiva de una multiplicidad de grupos nativos distribuidos a lo largo del territorio nacional, de forma que debe garantizarse la participación de indígenas que no necesariamente se identifican con el proyecto político de dicho movimiento, pero que, en todo caso, cumplen los requisitos exigidos en la ley para representar a sus respectivas comunidades.De acuerdo con lo anterior, el presente caso plantea un problema de fondo relacionado con la circunscripción especial indígena, en cuanto a si en ella pueden participar partidos o movimientos políticos que pertenecen a otras circunscripciones (en especial a la territorial) o si aquélla está reservada, con carácter excluyente, para las comunidades indígenas. Empero, la Corte debe revisar previamente si la acción es procedente y si fue presentada oportunamente. Frente a lo primero (procedencia) debe determinar si dada la existencia del proceso electoral, la acción de tutela puede intentarse para dejar sin efecto la inscripción de candidatos a elecciones populares y para obtener el escrutinio de votos a favor de determinados aspirantes con exclusión de otros. Frente a lo segundo (oportunidad) la Sala debe establecer cómo se aplica el requisito de inmediatez cuando la demanda se dirige contra actos de trámite que forman parte de una actuación administrativa.
3. Aspectos previos sobre la procedencia de la acción y su inmediatez Las entidades demandadas y algunos de los terceros intervinientes aducen que más allá de la discusión del cumplimiento o no de los requisitos legales por parte de la candidata electa, la acción de tutela es improcedente, además de haberse presentado extemporáneamente (incumplimiento del principio de inmediatez). Lo primero, porque a su juicio las pretensiones del Movimiento Alianza Social Indígena -ASI- corresponden a las propias de una acción electoral, ya que a pesar de invocar irregularidades en algunos actos de trámite (inscripción de candidatos), lo que realmente se persigue es dejar sin efecto el acto definitivo de elección de la candidata Orsinia Polanco Jusayú, para obtener en su reemplazo la declaratoria de elección de quien representaba a dicho movimiento en las respectivas elecciones (Rosa Tulia Iguarán). Así, demandados e intervinientes indican que el acto de elección está contenido en la Resolución 0847 del 24 de mayo de 2006 y que, como el mismo demandante reconoce, contra ésta puede intentarse la acción electoral, lo que hace improcedente la tutela. Lo segundo, porque consideran que mientras la inscripción de candidatos venció el siete (7) de febrero de 2006, la acción sólo se presentó hasta el 1º de junio de 2006, es decir, cuando luego de varios meses, ya se habían realizado las elecciones (12 de marzo de 2006) y se conocía el resultado electoral. El juez de primera instancia concluyó que la demanda era extemporánea porque a pesar de que la inscripción de candidatos venció el 7 de febrero de 2006, el demandante presentó su tutela el 1º de junio de 2006, después de cumplidas las elecciones y realizados los correspondientes escrutinios. El juez de segunda instancia, si bien negó la tutela, consideró que el demandante tenía razón respecto de la procedencia de la acción, en la medida en que al momento de interponerse “no se había emitido aún la declaratoria de elección de los miembros de la Cámara de Representantes” y, por ende, “contra los actos preparatorios que por entonces se surtían, no procedía mecanismo ordinario de defensa judicial alguno”. Estimó que frente a las pretensiones del actor de dejar sin efecto la inscripción de algunos candidatos y excluir los votos depositados a su favor, la acción electoral no era un medio eficaz y que el presente caso era similar al estudiado en la Sentencia T-778 de 2005, en la que se consideró procedente la acción de tutela por el perjuicio irremediable que se presenta cuando se trata del ejercicio de cargos de elección popular sujetos a términos específicos para su ejercicio. Lo anterior, lleva a la Corte a revisar la eficacia de la acción electoral para la protección de los derechos a elegir y ser elegido, en este caso referidos a la participación de las comunidades indígenas. Además, debe examinar los mecanismos de control judicial de los actos preparatorios o de trámite y cómo se aplica frente a ellos el principio de inmediatez de la acción de tutela. 3.1. La acción electoral como mecanismo de defensa judicial para la discusión de los actos electorales definitivos y de trámite.En la sentencia T- 510 de 2006, la Corte tuvo oportunidad de referirse con detenimiento a la acción electoral como mecanismo de control judicial de los actos electorales. Allí se indicó que el derecho de elegir y ser elegido (artículo 40 C.P.) se integra a los principios democráticos que fundamentan nuestro ordenamiento superior y forma parte del conjunto de garantías fundamentales de la persona. Se señaló que en la medida que ese derecho es expresión del concepto de democracia participativa, más amplio y moderno que el de la democracia representativa, el voto ciudadano cobra una especial importancia y dimensión, como manifestación de la libertad individual y facultad de acceder a los medios logísticos e informativos necesarios para participar en la elección de los gobernantes. Igualmente se expresó que el derecho de elegir y ser elegido no puede interpretarse de manera aislada del conjunto de mecanismos de participación y control previstos en la propia Constitución y en la ley, pues su ejercicio precisa igualmente de formas y condiciones previamente establecidas en la Constitución y la ley (inscripción, fechas de escrutinios, uso de la tarjeta electoral, forma de presentar reclamaciones, mecanismos de control judicial, etc.), que deben ser observadas tanto por los ciudadanos en general, como por quienes aspiran a ser elegidos. Se aclaró especialmente que una de las manifestaciones constitucionales del derecho de todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, es, precisamente, la facultad de “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (art.40 num. 6 C.P.), que en materia electoral se concreta en los artículos 215 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, por medio de los cuales se establece un procedimiento judicial para el control de los actos de elección y nombramiento. En este sentido se recordó que el proceso electoral está basado en el carácter público de la acción, que permite que quien se considere afectado con el acto de elección, pueda actuar como demandante o interviniente, bien para la defensa del interés general y de la pureza del sufragio o bien para buscar la protección de su interés particular como partido o candidato no elegido.Con base en ello se concluyó que la participación de cualquier persona como demandante o interviniente, la variedad de causales de nulidad previstas en el artículo 223 del Código Contencioso –a las que se pueden sumar las genéricas de anulación de todo acto administrativo-, la posibilidad de discutir no sólo el acto de elección sino los actos previos y los que resuelven reclamaciones en vía administrativa, y en general, las características mismas del proceso electoral, hacen que éste sea el ámbito natural e idóneo “de discusión de los derechos del aspirante no elegido, del elector cuyo voto no es respetado o el de cualquier persona que en ejercicio de sus derechos ciudadanos se encuentre interesada en la defensa del interés general, del principio de legalidad o de la pureza del sufragio.” (se subraya) Y que, por tanto, el derecho de elegir y ser elegido debía ser entendido en su doble dimensión derecho-función, es decir, “sujeto a las condiciones fijadas en la Constitución y la ley”, de manera que, tanto los electores como los candidatos deben observar las reglas para participar en las elecciones, “así como las que el mismo ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los actos de elección y nombramiento, pues todas ellas, en su conjunto y no de forma aislada, garantizan la institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución.”(se subraya)Por tanto, se concluyó que el legislador había previsto un mecanismo especial para la defensa del derecho a elegir y ser elegido -el proceso electoral-, al cual deben sujetarse quienes se consideren afectados con el acto de elección.Al respecto, esta Corporación había indicado en la Sentencia C-955 de 2001 que si bien el sufragio constituye el eje central de la democracia, en la medida que vincula “la condición activa con la pasiva del derecho político derivado del artículo 40” y a través del él “los electores manifiestan su voluntad encaminada a elegir a uno de los candidatos como su representante”, en todo caso su ejercicio “se encuentra sometido a ciertas reglas que buscan preservar el orden en los procesos electorales y conservar el control de los comicios por parte del Estado.” Por ello, la Corte ha señalado con base en jurisprudencia del Consejo de Estado que “el legislador le ha confiado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la guarda de la integridad de los principios constitucionales y legales sobre el sufragio, que constituyen la piedra angular de un régimen representativo y democrático como el nuestro”.Para la Corte, estas consideraciones son igualmente aplicables en el caso de las comunidades indígenas, pues al igual que la Constitución les concede a estos grupos humanos un derecho de participación en el Congreso de la República, así mismo les otorga la posibilidad de acceder a los mecanismos de control administrativo y judicial de los actos electorales. Ello implica una garantía para dichas comunidades y representa a la vez el deber de asumir las responsabilidades inherentes a los derechos de participación que les han sido reconocidos, en cuanto a la sujeción a las reglas y procedimientos previos a la elección, así como a los mecanismos de control que el ordenamiento tiene establecidos para el efecto, pues unos y otros tienen relación directa con la seguridad jurídica y el orden público, en la medida que, como ya ha señalado esta Corporación, de lo que se decida en ese proceso “dependerán los derechos específicos de elegidos y aspirantes, así como la seguridad jurídica y la continuidad de las instituciones, en cuanto a la conformación final del poder público.” Es preciso indicar que la sujeción de las comunidades indígenas a ciertas reglas establecidas por el legislador para el desarrollo del debate electoral, no afecta la autonomía de las mismas ni la protección de su identidad cultural, pues no se trata de aspectos internos relacionados con las garantías de autogobierno y autodeterminación, sino de la forma en que aquéllas acuden a la conformación del poder público del Estado. En ese sentido, por ejemplo, la Corte declaró exequible los artículos 6º, 7º y 8º de la Ley 649 de 2001, por medio de los cuales se somete a los candidatos por circunscripciones especiales al deber de inscribirse como candidatos ante el Registrador Nacional o su delegado, al régimen general de incompatibilidades e inhabilidades que la Constitución prescribe para los congresistas y al régimen general de los demás miembros de dicha corporación. La Corte señaló que más allá del hecho de tratarse de circunscripciones especiales destinadas a fortalecer la participación de ciertos grupos, se justifica la exigencia de requisitos especiales para los Representantes que se postulen por ella, pues “no existen diferencias significativas entre quienes accedan a las cinco curules que ella otorga y los demás integrantes de la Cámara”. Que, por tanto, “se ajustan a la Constitución las disposiciones finales del proyecto, en las que se somete a los candidatos por circunscripción especial, y a los Representantes que de allí salgan elegidos, al régimen general de los demás miembros de dicha corporación.”Ahora bien, respecto de la efectividad del proceso electoral para discutir los actos previos o de trámite y las calidades constitucionales y legales del candidato elegido, aún de aquéllos que se presentan en el ámbito de la circunscripción especial indígena, el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, modificado por las Leyes 96 de 1985 y 62 de 1988, señala que las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:“1. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia.
2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación.3. Cuando aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por los miembros de la corporación que las expiden.4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema del cuociente electoral adoptado en la Constitución Política y leyes de la República.5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos.6. Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino los votos del candidato o los candidatos en cuya elección o escrutinio se haya violado esta disposición.” (subraya y negrilla fuera del texto)En ese orden de ideas, el artículo 228 del mismo estatuto advierte que cuando un candidato no reúna “las condiciones constitucionales o legales” para el desempeño de un cargo, fuere inelegible o tuviere algún impedimento para ser elegido, “podrá pedirse ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo la nulidad de la elección hecha en favor de ese candidato y la cancelación de la respectiva credencial.” Así mismo, el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo establece que se debe demandar el acto que declara la elección y no los actos previos a él, así el vicio de nulidad se encuentre en estos últimos, con lo que se adopta la regla general de control de los actos preparatorios o de trámite, que no implica de ningún modo su inmunidad judicial, sino la existencia de una vía y una oportunidad específica para su confrontación judicial: a través de la acción de nulidad del acto definitivo. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que la inscripción de los candidatos, como acto previo o de trámite que es, no puede demandarse de manera directa sino a través del acto de elección: “En relación con lo previsto en el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, es de anotar que cuando esa disposición habla de individualización del acto, se refiere al declaratorio de elección y en este caso del contenido del libelo y de los documentos que lo acompañan se desprende sin lugar a dudas que lo que se demandó no fue el acto de elección sino el de inscripción del candidato que posteriormente resultó elegido alcalde del municipio de Jordán Sube (Santander); la circunstancia referida constituye ineptitud sustantiva de la demanda, lo que a su vez se erige como un impedimento procesal que impide analizar el asunto de fondo y en esa medida la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander habrá de ser confirmada.” Cabe señalar que la eficacia de la acción electoral está relacionada además con la regulación legal del respectivo proceso, el cual se encuentra estructurado a partir de un principio de celeridad (plazo de caducidad de 20 días, términos reducidos e improrrogables para tramitar el proceso y dictar sentencia, etc.), que se complementa con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto de elección cuando existe violación directa de la Constitución o la ley (art. 230 C.C.A.). Como señaló esta Corporación al referirse al término de caducidad de la acción, la brevedad de dicho plazo se justifica por la necesidad de (i) dar certeza “a actos que, como los que declaran una elección o hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, so pena de vulnerar los derechos reconocidos por la propia Carta Política a los aspirantes a ocupar un cargo o a los funcionarios ya electos (artículo 40 inciso 1 y numeral 1)”; y (ii) proteger “las garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial -i.e. un orden político- estables, en clara concordancia con el principio de seguridad jurídica.” Por tanto, para la Corte resulta claro que la acción electoral permite controlar jurídicamente la validez de las elecciones, así como los actos previos o de trámite (como los de inscripción de candidatos) y las calidades constitucionales y legales del candidato elegido y que dichos mecanismos están al alcance de las comunidades indígenas como titulares de un derecho de participación derivado de la Constitución y la Ley. Conforme a lo expuesto, frente al proceso electoral la tutela conserva su carácter residual y subsidiario, pues por regla general será improcedente para dejar sin efecto actos de elección, dada la existencia de un medio jurisdiccional público y abierto para controvertir y defender su legalidad, según el interés que el demandante tenga en la protección del derecho a elegir o ser elegido, en la pureza del sufragio o en la legalidad abstracta de los actos administrativos. Como se señaló en la Sentencia T-510 de 2006, el proceso electoral será el llamado a agotar la jurisdicción del Estado en esa materia, “pues la sentencia que allí se pronuncie no sólo definirá situaciones concretas e individuales de elegidos y aspirantes, sino que dará seguridad a la ciudadanía sobre la conformación del poder público y la continuidad de las instituciones democráticas.” Respecto de la referencia hecha por el juez de segunda instancia a la Sentencia T-778 de 2005, como fundamento de la procedencia de la acción de tutela frente a los actos de inscripción en materia electoral, en la medida que no existirían mecanismos de defensa judicial y el candidato estaría expuesto a un perjuicio irremediable, es preciso señalar que en el caso revisado en aquélla oportunidad y en otros posteriores que se han basado en esa misma sentencia, la procedencia excepcional de la acción de tutela estuvo fundada en que los accionantes eran personas elegidas por voto popular y así lo había declarado la autoridad electoral, no obstante lo cual, por circunstancias posteriores al acto de elección, veían afectada la posibilidad de ejercer su cargo, caso en el cual la acción de tutela era viable, bajo ciertas circunstancias, como mecanismo transitorio (no definitivo ni sustitutivo), mientras finalizaba el proceso correspondiente ante la jurisdicción contencioso administrativa. No se trataba por tanto de la discusión de los actos de inscripción (como actos de trámite), sino de la efectividad misma del acto que declarada la elección del candidato vencedor. Por tanto, debe puntualizarse que del referido fallo no puede derivarse una regla general de procedibilidad de la acción de tutela contra los actos electorales (definitivos o de trámite), más aún si se tiene en cuenta que las sentencias de tutela no tienen efectos generales sino inter partes. El control de los actos de trámite a través de la acción de tutela: procedencia excepcional y sujeción al principio de inmediatez. La Corte se referirá brevemente al control judicial de los actos de trámite en la medida que los demandados e intervinientes argumentan que este tipo de actos no pueden demandarse a través de la acción de tutela, menos aún cuando el accionante no ha observado el principio de inmediatez. Para el actor, dicho control por vía de tutela es posible toda vez que contra los actos de trámite no existe ningún mecanismo de control judicial y que, en todo caso, la tutela fue presentada antes de que se expidiera el acto definitivo que declara la elección, por lo que se encuentra dentro de la oportunidad legal para hacerlo. Los actos de trámite configuran elementos imprescindibles de las actuaciones administrativas, ya que permiten avanzar en las diferentes etapas que deben surtirse para llegar a una decisión definitiva por parte de la Administración. No obstante, en la medida en que per se no son actos llamados a definir situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios y que la Administración requiere actuar con eficiencia y celeridad en el cumplimiento de sus funciones -directamente relacionadas con la satisfacción del interés general (art. 209 C.P)-, el legislador ha optado porque tales actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general, de recursos en vía gubernativa (art.49 C.C.A) ni de acciones judiciales autónomas, de forma que su control solamente sea viable a través de la discusión del acto definitivo que concreta la voluntad administrativa, bien sea a través de los recursos procedentes contra él o bien como causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (art. 84 C.C.A). Al referirse a la constitucionalidad del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional señaló que la imposibilidad de presentar recursos contra los actos de trámite no vulnera la Constitución, si se tiene en cuenta que los mismos “no producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito, ni afectan sus intereses jurídicos”, de manera que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo en cuenta el legislador para establecer la improcedencia de recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución “atienden a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.”Lo anterior no significa, como ha reiterado la jurisprudencia, que los actos de trámite expedidos dentro de una actuación administrativa estén exentos de control y liberados del principio de legalidad; sólo que, como se ha mencionado, su discusión debe hacerse a partir de los actos definitivos y demostrando la relevancia de la irregularidad previa en la ilegalidad de la decisión final. Por ello, “es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite.” En este orden de ideas, es incorrecto afirmar que contra los actos de trámite no existen mecanismos de defensa judicial y que por esa vía surge una regla general de procedibilidad de la acción de tutela para su control, pues ello desdibujaría la función de la jurisdicción contencioso administrativa y convertiría al juez constitucional en un examinador permanente de los procedimientos administrativos y de los actos intermedios que sirven para su adelantamiento. Por ello, la Corte ha señalado que la acción de tutela contra actos de trámite sólo procede con carácter excepcional cuando el Estado ha actuado con prescindencia de todo referente legal y ha incurrido en una vía de hecho que impide al afectado contar con las garantías mínimas del debido proceso administrativo. Así, “la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite” sólo es posible cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación y ha “sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”En estos eventos, la acción de tutela actúa como mecanismo definitivo sobre el acto de trámite, para encauzar el procedimiento administrativo en curso y permitir al afectado el ejercicio de las garantías del debido proceso, pero sin interferir en el sentido de la decisión definitiva que deba adoptar la Administración y sin sustituir, por tanto, el control posterior de legalidad que corresponde ejercer a la jurisdicción contenciosa administrativa. Además, la Corte ha considerado que cuando en vía de tutela se alega la existencia de una vía de hecho en un acto de trámite, es necesario que la correspondiente actuación administrativa no haya finalizado, pues al existir un acto administrativo definitivo, el interesado cuenta con un medio de defensa judicial efectivo (acción contenciosa), a través del cual puede controvertir las irregularidades que a su juicio han sido cometidas por el Estado en la tramitación de la actuación administrativa. Por ello, como se reiteró en la Sentencia C-557 de 2001 anteriormente citada, uno de los requisitos esenciales para la procedencia de la acción de tutela en el caso de los actos de trámite por vía de hecho, es que “el proceso dentro del cual se expidió el acto de trámite no haya terminado.”En todo caso, el interesado deberá presentar la acción de tutela tan pronto tenga conocimiento de la irregularidad que lo afecta, pues esta circunstancia marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente, es decir, con respeto del principio de inmediatez. Con relación a este requisito, la Corte ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, aspectos tales como: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.”En conclusión, además de que la actuación administrativa no haya finalizado, es necesario que el accionante cumpla el requisito de inmediatez, de manera que la tutela sea presentada tan pronto se tenga conocimiento de la irregularidad en el acto intermedio o de trámite que afecta los derechos fundamentales del interesado. Ello evita que la acción sea utilizada para subsanar la negligencia del accionante y que con ella se afecte indebidamente la seguridad jurídica y los derechos de los terceros con interés legítimo en la actuación administrativa.
4. La solución del caso concreto.En el caso que se revisa, el demandante presenta su acción de tutela el primero (1º) de junio de 2006 y la dirige contra los actos de inscripción de cuatro (4) de los seis (6) candidatos de la circunscripción especial indígena de la Cámara de Representantes, que se presentaron a las elecciones del 12 de marzo de 2006, porque a su juicio no representan a las comunidades indígenas. Solicita que se ordene la exclusión de los votos correspondientes a esos candidatos y que se contabilicen únicamente los de los otros dos aspirantes a la circunscripción especial indígena. Indica que la tutela es procedente porque tales actos de inscripción son preparatorios o de trámite y contra ellos no existe ningún medio de defensa judicial y porque el acto que declara la elección, contra el cual puede interponerse la acción electoral, no se ha expedido al momento de presentar la demanda. En armonía con el análisis sobre la procedencia y oportunidad de la acción de tutela que ha quedado expuesto en esta providencia, es necesario determinar entonces si la demanda cumple el requisito de inmediatez y si en todo caso la tutela es el mecanismo idóneo para resolver asuntos de naturaleza electoral que tienen relación con las calidades legales del candidato electo y de otros participantes en el debate electoral, especialmente cuando (i) la acción se dirige contra los actos previos de inscripción de candidatos y (ii) su finalidad es la exclusión de votos de algunos candidatos para dar paso a la contabilización exclusiva de aquéllos que el actor sí considera válidos. Al respecto, el acto administrativo de declaratoria de elección allegado al proceso (Resolución 847 de 2006 -folios 5 a 17 cuad.3-), arroja los siguientes datos que coinciden con los hechos expuestos por las partes e intervinientes: El 7 de febrero de 2006 venció el plazo para la inscripción de candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial indígena, que conforme a la Ley 649 de 2001 tiene derecho a elegir un (1) representante. Al vencerse dicho plazo, es decir, el 7 de febrero de 2006, quedaron inscritos seis (6) candidatos, así: Únete Colombia (Álvaro Corpus Pito); Movimiento de Participación Comunitaria MPC (Casimiro Cabrera Rodríguez); Movimiento Político Comunal y Comunitario de Colombia (Fredy Romeiro Campo Chicangana); Polo Democrático Alternativo (Orsinia Polanco Jusayú); Movimiento Alianza Social Indígena ASI (Rosa Tulia Iguarán); y Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia -AICO- (no disponible en el expediente el nombre de su candidato). El 12 de marzo de 2006, se llevaron a cabo las elecciones a la Cámara de Representantes, incluso la correspondiente a la circunscripción especial indígena.El 14 de marzo de 2006 se llevó a cabo la audiencia pública de escrutinios por parte del Consejo Nacional Electoral.Las reclamaciones presentadas ante el Consejo Nacional Electoral en su condición de escrutador nacional fueron resueltas mediante Resoluciones 722 del 8 de mayo de 2006 y 799 del 16 de mayo del mismo año.Finalmente la declaratoria de elección de Orsinia Polanco Jusayú, como representante del Polo Democrático, se hizo mediante la Resolución 0847 del 24 de mayo de 2006, notificada por estrados en Audiencia Pública del 8 de junio de 2006, con el siguiente resultado:Nombre Partido y o movimientoVotosPolo Democrático Alternativo27.869Movimiento Alianza Social Indígena18.297Movimiento de Participación Comunitaria MPC7.961Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia7.341Movimiento Comunal y Comunitario de Colombia5.585Movimiento Únete Colombia3.343De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que la inscripción de candidatos venció el 7 de febrero de 2006 y la acción de tutela fue presentada el 1º de junio de 2006, es decir, casi cuatro meses después de finalizada la inscripción de candidatos y apenas unos días antes de oficializarse el resultado electoral y expedirse el acto de elección (Resolución 0847 del 24 de mayo de 2006), cuando ya se habían realizado las elecciones, practicado los escrutinios y resuelto las reclamaciones por parte del Consejo Nacional Electoral. Como se señaló en el numeral 4.2 de la parte considerativa de esta Sentencia, para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, debe tenerse en cuenta, en cada caso concreto: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Para la Sala, la respuesta a estos interrogantes determina, en su mismo orden, lo siguiente: No aparece en el expediente una razón que justifique la presentación de la acción casi cuatro meses después de los actos de trámite que se atacan, justo antes de hacerse público el acto que declara la elección de Orsinia Polanco Jusayú. La inactividad del tutelante podría causar un perjuicio a los derechos fundamentales de quienes participaron en la jornada electoral, pues sus pretensiones implicarían desconocer un resultado electoral que legalmente puede ser discutido ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción electoral, previa citación del candidato electo y con la posibilidad de que cualquier interesado participe como accionante o tercero interviniente. No se observa una relación de causalidad entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela por parte del demandante y la presunta violación de sus derechos fundamentales. Por tanto, para la Corte es claro que, como lo señaló el Consejo Seccional de la Judicatura en primera instancia, la acción de tutela no cumplió el requisito de inmediatez y ello la hace improcedente. En efecto, si el demandante consideraba que la violación de sus derechos fundamentales se presentaba a partir de una vía de hecho en los actos de inscripción que tuvieron como fecha límite el 7 de febrero de 2006, debió accionar de inmediato y no dejar que se cumplieran etapas posteriores del debate electoral en las que cada vez más se involucraba la confianza de electores y candidatos y se consolidaban los resultados finales de la respectiva elección.La acción de tutela contra actos preparatorios o de trámite exige que la demanda sea presentada de manera inmediata, una vez se ha tenido conocimiento de la irregularidad que afecta los derechos fundamentales del actor. De lo contrario, la urgencia que fundamenta el amparo constitucional se diluye y la posible afectación del derecho fundamental permite su remedio por los mecanismos ordinarios de defensa sin necesidad de la intervención del juez constitucional. Por tanto, no basta simplemente, como sostiene el accionante en su impugnación, que el acto de trámite tenga incidencia en el acto definitivo y que la tutela sea presentada antes de la expedición de este último, sino que es necesario que con dicho acto preparatorio se incurra en una vía de hecho y que, como en cualquier otro caso, el interesado cumpla el requisito de inmediatez y presente su acción tan pronto sean afectados sus derechos fundamentales, si no existe una causa que se lo impida. En estos casos, la tutela busca impedir que la actuación administrativa siga su curso y que antes de su finalización se corrijan las situaciones que afectan el debido proceso del accionante, pero no puede servir como mecanismo paralelo para el control material de las decisiones de la Administración, pues para ello existen las acciones correspondientes ante la jurisdicción contencioso administrativa. En el tema específico del sistema electoral, la seguridad y certeza de las instituciones que se fundamentan en el sufragio, así como la efectividad del derecho a elegir y ser elegido (art.40 C.P.), se verían gravemente comprometidos si en cualquier momento y por fuera de los mecanismos administrativos y judiciales de control, el candidato o movimiento vencido pudiera interferir en las elecciones o impedir que la persona electa ejerza su cargo. Para ello, la acción electoral permite controlar el cumplimiento de las calidades constitucionales y legales del candidato electo, así como la legalidad de los actos preparatorios o de trámite previos al acto de elección y nada obsta para que en dicho proceso se pueda plantear ante el juez contencioso administrativo la revisión del marco constitucional y legal que rodea la circunscripción especial indígena y la protección que a través de ella se quiso otorgar a las comunidades indígenas para garantizar su existencia, identidad y representatividad como colectividades. En consecuencia, lo alegado por el demandante respecto a las calidades de la candidata electa y de otros aspirantes a la circunscripción especial indígena, es un asunto que se debe discutir a través de los medios ordinarios de control judicial, lo que ratifica en este caso concreto, la improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de otro medio de defensa judicial (art.6º del Decreto 2591 de 1991). El juez de tutela no podría por vía de este mecanismo preferente y sumario, ordenar, como lo pretende el accionante, que la autoridad administrativa excluya votos de determinados candidatos y avale únicamente los de algunos aspirantes, pues la verificación de los requisitos legales de unos y otros corresponde, por vía de acción, a la jurisdicción contencioso administrativa, a través de un proceso público y abierto en que tengan cabida no solamente los interesados sino cualquier ciudadano. Además, en el caso concreto, el único documento aportado por el accionante para fundamentar la diferenciación entre candidatos que representan a comunidades indígenas y candidatos que no tienen dicha calidad, es un ejemplar del tarjetón electoral utilizado en las elecciones del 12 de marzo de 2006, lo que claramente sería insuficiente para acceder a las pretensiones de la demanda y alterar por vía de tutela los resultados electorales. Por lo anterior, la Sala revocará el fallo de segunda instancia y confirmará el proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca -Sala Disciplinaria- en cuanto declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir el requisito de inmediatez y por existir otro mecanismo de defensa judicial para el control de los actos de trámite atacados por el demandante.
III. DECISIONEn mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE:Revocar la Sentencia del 8 de agosto de 2006 del Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y confirmar la sentencia del 16 de junio del 2006 del Consejo Seccional de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir el requisito de inmediatez y por existir otro mecanismo de defensa judicial. Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.ALVARO TAFUR GALVISMagistrado PonenteCLARA INES VARGAS HERNANDEZMagistradaJAIME ARAUJO RENTERIAMagistradoCON SALVAMENTO DE VOTOMARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANOSecretaria General