SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA T-084 de 2023
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRAMITE EN INICIATIVAS DE REVOCATORIA DEL MANDATO DE ALCALDE-Procedencia
(...) No resulta de recibo y no puede validarse que, en el marco de la contradicción, la Registraduría Nacional del Estado Civil no conteste de ninguna manera a los argumentos técnicos expuestos por la alcaldesa.
Referencia: Expediente T- 8.752.847
Acción de tutela interpuesta por Elizabeth Motta Álvarez en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral
Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría presento salvamento parcial de voto frente a la sentencia T-084 de 2023. En la providencia se dividieron las pretensiones de la accionante de la siguiente manera:
(i) La primera pretensión estaba relacionada con la negativa por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil de realizar las pruebas grafológicas a los apoyos recibidos como parte de la iniciativa.
(ii) La segunda pretensión tenía que ver con el fundamento fáctico y jurídico de las causales alegadas dentro de la iniciativa. Se pretendía cuestionar (a) la improcedencia de las causales, atendiendo a la incapacidad de cumplir con el programa de gobierno por situaciones de caso fortuito y fuerza mayor relacionadas con el Covid-19; y (b) la presunta negligencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral al no pronunciarse de fondo sobre la procedencia y acreditación de las causales invocadas en la iniciativa.
2. Tal como manifesté en la discusión surtida, estoy de acuerdo con la forma en la que se resolvió el segundo cargo relativo a la verificación de la argumentación para demostrar el incumplimiento del programa de gobierno en el marco de la pandemia ocasionada por el COVID-19, así como la supuesta negligencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral. Así pues, comparto el resolutivo tercero en el que se confirmó la negativa de amparar los derechos a ser elegido, a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, al debido proceso y a la igualdad, en relación con la ausencia de pronunciamiento de fondo sobre la motivación de la iniciativa de revocatoria.
3. Dicho lo anterior, mi salvamento parcial de voto está relacionado con la decisión de declarar la improcedencia del cargo relativo a la negativa de adelantar la verificación grafológica. Frente al análisis correspondiente a la subsidiariedad, no estoy de acuerdo con lo que se sostiene la acerca de (i) la naturaleza del informe técnico y la respuesta a la contradicción, (ii) el estudio de la procedencia excepcional de la tutela contra los actos administrativos de trámite estudiados y (iii) la respuesta ante los argumentos técnicos expuestos dentro de la contradicción. A continuación, me referiré a cada uno de los aspectos antes mencionados.
Naturaleza del informe técnico y la respuesta a la contradicción
4. En la sentencia SU-077 de 2018,49 la Sala Plena de la Corte expuso que "las decisiones previas al acto que declara los resultados de la votación para la revocatoria, son actos de trámite". A partir de ese extracto, en la sentencia T-084 de 2023 se concluye que "el informe técnico y el oficio mediante el cual se resuelve la contradicción del citado informe, al ser actos administrativos previos al acto que declara los resultados de la votación de la revocatoria del mandato, son considerados de trámite".
5. Frente al particular, pongo de presente que de la sentencia de unificación antes referida no se puede extraer de manera automática que el informe técnico, así como el oficio mediante el cual se resuelve la contradicción sean actos administrativos de trámite.
6. Considero que el informe técnico no es un acto administrativo de trámite, sino un insumo para la expedición del acto de certificación y, a mi juicio, la aseveración de la decisión de la que me aparto puede tener incidencia en materia de procedencia, de cara a las tutelas similares que se interpongan tratándose de la presunta vulneración de derechos fundamentales en el desarrollo de los mecanismos de participación.
Estudio de la procedencia excepcional de la tutela contra los actos administrativos de trámite
7. En la decisión se enuncian los requisitos para que se pueda establecer la procedencia excepcional de la tutela contra los actos administrativos de trámite, a saber: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.
8. Posteriormente, en la sentencia adoptada se estableció que la comunicación del 26 de noviembre de 2021 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, radicado No. 176963 RDE-DCE-5095, mediante la cual se dio respuesta a la contradicción, es un acto administrativo de trámite o impulso, pero solo se cumplían dos de los tres requisitos para que operara la procedencia excepcional.
Requisito de procedencia excepcionalEstudio frente a la comunicación que resolvió la contradicción radicado No. 176963 RDE-DCE-50951. La actuación administrativa de la cual hace parte el acto administrativo de trámite no debe haber concluido. Se acreditó. De conformidad con lo informado por el Consejo Nacional Electoral, el procedimiento de revocatoria del mandato iniciado en contra de la señora Elizabeth Motta Álvarez no ha concluido. En la actualidad, se encuentra en etapa de análisis por parte del despacho del magistrado ponente. 2. El acto acusado debe definir una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión finalSe acreditó. El acto administrativo que rechaza la solicitud de prueba grafológica define una situación especial y sustancial que se proyecta en la decisión final, pues la realización de la prueba puede concluir en la modificación del informe técnico, el cual define la continuación del proceso de revocatoria del mandato. 3. La decisión adoptada debe ocasionar una vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.No se acreditó. Se indica que el parágrafo primero del artículo 3 de la Resolución 6245 de 2015 le da la posibilidad a la autoridad electoral de hacer estudios grafológicos, si lo considera necesario en el asunto en particular. En otras palabras, el deber de la autoridad electoral es el de efectuar un estudio técnico, mientras que el estudio grafológico consiste en una facultad en cabeza de la citada entidad.
Además, se expuso que la Registraduría Nacional del Estado Civil respetó el principio de legalidad, pues antes de la contradicción realizó un estudio grafológico de tipo, bajo el método científico de identificación (Signalético o Señalético), de manera que no se podía obligar a la entidad a realizar el estudio grafológico específico deductivo de contraste.
Finalmente, se estableció que "no se trata de una omisión por parte de la autoridad al deber de verificar la validez de los apoyos recibidos, por el contrario, el informe técnico con el estudio grafológico adelantado, por sí solo resulta suficiente".
9. En un caso similar decidido en la sentencia SU-077 de 201850 (tutela en el marco de un proceso de revocatoria de mandato del entonces alcalde de Bogotá) se superó el requisito de procedencia relativo a la existencia de una "vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental". Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena adujo que (i) se encontraba en riesgo el principio democrático, (ii) la situación podía tener "incidencia directa en la eficacia del derecho a acceder y permanecer en los cargos públicos de elección popular" y (iii) se generaría un grave impacto a los recursos públicos.
10. A mi juicio, el análisis en el caso de la referencia desconoce el derrotero fijado por la sentencia de unificación, ya que no se acreditó el mencionado requisito a partir de un análisis de fondo sobre la materia. Obsérvese que en el fallo se recalca lo siguiente:
"De lo anterior, la Sala concluye que no se cumple el tercer requisito para que pueda considerarse que procede la acción de tutela contra el acto administrativo, pues no se evidencia una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de la accionante ocasionada por el acto administrativo RDE-DCE-5095 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que este siguió los parámetros que la norma le impone y no omitió ningún deber legal. Por tanto, no se cumple el requisito de subsidiariedad en relación con la primera pretensión planteada". (subraya fuera del original)
11. De esta manera, si se pretendía afirmar que no existe una vulneración al principio de legalidad y al debido proceso, esto debió hacerse luego de superar el requisito de subsidiariedad.
La ausencia de respuesta ante los argumentos técnicos expuestos dentro de la contradicción
12. De conformidad con el artículo 13 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, "por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática", las causales para la anulación de apoyos ciudadanos consignados en los formularios son: a). Si una persona consignó su apoyo en más de una oportunidad, se anularán todos sus apoyos excepto el que tenga la fecha más reciente; b). Fecha, nombre o número de las cédulas de ciudadanía, ilegibles o no identificables; c). Firma con datos incompletos, falsos o erróneos; d). Firmas de la misma mano; e). Firma no manuscrita.
13. El numeral 11 del artículo tercero de la Resolución nro. 6245 de 2015 expedidas por el Consejo Nacional Electoral establece que "[d]entro de los cinco (5) días hábiles siguientes al envío por correo electrónico y de la publicación en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se podrá controvertir por escrito el informe explicando los fundamentos técnicos de contradicción, las razones de validez o exclusión de cada uno de ellos. Vencido este término sin que se presente objeción alguna se entenderá que el informe es definitivo y se comunicará inmediatamente al respectivo Registrador del Estado Civil, dejando constancia de ello".
14. Por su parte, el numeral 12 del artículo tercero de la Resolución nro. 6245 de 2015 dispone que "[e]n caso de existir contradicción al informe técnico, la Dirección de Censo Electoral las responderá en un término máximo de diez (10) [días] calendario siguientes al vencimiento del término para controvertir, expidiendo el informe técnico definitivo, en los términos del numeral 9, el cual será comunicado al Registrador del Estado Civil correspondiente, y a los promotores del mecanismo y a la ciudadanía como lo señala el numeral 10 del presente artículo".
15. En el presente asunto, la señora Elizabeth Motta Álvarez presentó escrito de contradicción por considerar que aún era necesario un análisis más detallado al respecto a través de la práctica de estudios grafológicos. Para sustentar su solicitud presentó un dictamen pericial grafológico, declaraciones extrajudiciales de ciudadanos que aseguraron que habían sido suplantados y señaló que existe un patrón que permite concluir que las firmas recolectadas fueron hechas de la misma mano.
16. La respuesta de la Registraduría Nacional del Estado Civil se fundamentó en que ya se había empleado el método científico de identificación (Signalético o Señalético) y que existía una dificultad de hacer un estudio técnico del grado de detalle solicitado, teniendo en cuenta el número de apoyos presentados y el término para certificarlos.
17. Frente a este punto discrepo con el argumento de la sentencia, según el cual, "el informe técnico con el estudio grafológico adelantado, por sí solo resulta suficiente", toda vez que la solicitud de la alcaldesa sobre la verificación grafológica se dio en el marco de la contradicción del informe técnico y la Registraduría Nacional del Estado Civil no adelantó ninguna actuación encaminada a desvirtuar los fundamentos técnicos esgrimidos por la alcaldesa.
18. No resulta de recibo y no puede validarse que, en el marco de la contradicción, la Registraduría Nacional del Estado Civil no conteste de ninguna manera a los argumentos técnicos expuestos. Considero que en sede de tutela debió examinarse con mayor detalle la fundamentación de la comunicación del 26 de noviembre de 2021, radicado No. 176963 RDE-DCE-5095, porque el estudio grafológico puede ser imperioso de cara la correcta verificación de la autenticidad de los apoyos. Además, en el proceso hay un elemento adicional que se refiere a la existencia de declaraciones extrajudiciales de ciudadanos que aseguraron que habían sido suplantados, lo que podría llegar a constituir una falsedad en documento y, a pesar de su importancia, dicho tema no se estudió de ninguna manera.
Con mi acostumbrado y profundo respeto,
Fecha ut supra
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada 1 Este expediente fue seleccionado por los magistrados Diana Fajardo Rivera y Antonio José Lizarazo Ocampo, quienes integraron la Sala de Selección de Tutelas Número Seis.
2Expediente digital, "Pruebas para traslado Auto del 9 de agosto de 2022. Rpta. Consejo Nacional Electoral. Acta audiencia revocatoria pdf". 3 Para fundamentar su petición presentó informe pericial realizado por el grafólogo experto Jorge Armando Mora Novoa. 4 Expediente digital, "Pruebas para traslado Auto del 9 de agosto de 2022. Rpta. Alcaldía de Campoalegre. Impugnación informe verificación de firmas pdf." 5 Adicionalmente sostuvo que la función de verificación grafológica y de análisis de las bases de datos del Archivo Nacional de Identificación está en cabeza de la Registraduría pues tiene reserva. 6 7 Expediente digital, "Contestación Tutela pdf." f. 23. 8 Expediente digital. 01Demanda.pdf, p. 20. 9 Corte Constitucional, sentencia T-511 de 2017. 10 Corte Constitucional, sentencia T-416 de 1997, reiterada en la sentencia T-320 de 2021. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-077 de 2018. 12 Id. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-379 de 2019. 14 Id. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-132 de 2018. Cfr. Sentencia SU-961 de 1999. 16 Id. 17 Corte Constitucional, sentencias T-171 de 2021 y T-471 de 2017. Cfr. Sentencia SU-016 de 2021. 18 Corte Constitucional, sentencias T-171 de 2021 y T-956 de 2013. 19 Corte Constitucional, sentencias T-171 de 2021, T-020 de 2021 y T-391 de 2018. 20 Corte Constitucional, sentencia T-020 de 2021. 21 Cfr. Sentencia SU-016 de 2021. 22 Corte Constituciona, sentencia SU-077 de 2018. 23 Id 24 Corte Constitucional, sentencia SU-067 de 2022. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de agosto de 2021. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-617 de 2013. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-067 de 2022. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-077 de 2018. 29 Si bien en un principio el asunto se encontraba en el despacho del magistrado Jaime Lacouture Peñaloza, en la actualidad el magistrado ponente es Alfonso Campo Martínez. 30 "1.- Radicar y anotar en el registro de mecanismos de participación ciudadana la presentación de los apoyos ciudadanos y los promotores de la iniciativa que los presentan. 2.- Contabilizar y verificar los folios aportados, dejando constancia de ello. 3.- Verificar que el encabezado de cada una de las hojas corresponda con la iniciativa de que se trate, excluyendo aquellas que no concuerden con esta última no han sido tachados o enmendados con el fin de modificarlos o alterarlos. 4.- Verificar que las hojas o folios y los apoyos contenidos en ellos no correspondan a reproducciones fotostáticas, mecánicas o por cualquier otro medio. 5.- Contabilizar el número de firmas presentadas. 6.- Verificar que el nombre y el número de la cédula de ciudadanía consignado en cada uno de los apoyos ciudadanos tengan correspondencia entre sí. 7.- Verificar que el ciudadano se encuentre inscrito en el censo electoral de la circunscripción donde se pretende realizar el respectivo mecanismo de participación ciudadana. 8.- Anular los apoyos ciudadanos consignados en los formularios en los siguientes casos: (...)". 31 Expediente digital, "Pruebas para traslado Auto 9-agosto-2022" Rta. Registraduría Nacional del Estado Civil (correo 3) 20. INFORME TÉCNICO VERIFICACIÓN DE FIRMAS". 32 Corte Constitucional, sentencia C- 437 de 2013. 33 Id. 34 Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994 y reiterada en sentencia T-457 de 2021. 35 Corte Constitucional, sentencias T-469 de 1992; T-045 de 1993; T-1050 de 2002, entre otros. 36 Corte Constitucional, sentencia T-457 de 2021. 37 Corte Constitucional, sentencia T-117 de 2016. 38 Corte Constitucional, sentencia SU-077 de 2018. 39 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2002. 40 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. 41 Corte Constitucional, sentencia SU - 077 de 2018. 42 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2015. 43 "a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor; b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana; c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta;". 44 En la sentencia C-180 de 1994, se analizaron las causales y se estableció que las dos son igualmente válidas pues constituyen verdaderas expresiones del sentimiento popular del elector en relación con el elegido. 45 Corte Constitucional, sentencia SU- 077 de 2018. 46 El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la legislación vigente. a) Adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas cuyo valor no será inferior a dos millones de pesos ($2.000.000), ni superior a veinte millones de pesos ($20.000.000), según la gravedad de la falta cometida. Las violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas sanciones, el Consejo formulará cargos y el inculpado dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos. En ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las entidades financieras; b) Citar personas para que rindan testimonio y presenten informes relacionados con el cumplimiento o ejecución de las leyes mencionadas; c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas; y d) Fijar las cuantías a que se refiere esta ley. 47 Sentencia C-307 de 2004. "de la Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente de la República". 48 Sentencia SU 077 de 2018. "De las leyes que regulan el mecanismo de revocatoria del mandato no se deriva la facultad de la Registraduría ni del Consejo Nacional Electoral de controlar la motivación de la iniciativa. Adicionalmente, no puede perderse de vista que, conforme se ha explicado en esta providencia, la potestad reglamentaria de la organización electoral es eminentemente técnica, sin que la misma pueda extenderse a aspectos materiales de los mecanismos de participación. En efecto, la exigencia que extraña el accionante, consistente en la revisión de las razones planteadas por quienes promueven la revocatoria del mandato por parte de la Registraduría, es un asunto que sin duda supone la restricción sustantiva para ejercer este derecho de participación política, mediante la configuración de una carga legal a los promotores que sólo puede darse mediante ley estatutaria". 49 Corte Constitucional, sentencia SU-077 de 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SVP Luis Guillermo Guerrero Pérez). 50 Ibidem. ---------------
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Expediente T- 8.752.847 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera
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