ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREAA LA SENTENCIA T-076 de 2011Referencia: expedientes T-2499883Acción de tutela instaurada por Óscar Darío Amaya Navas, Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -IncoderMagistrado Ponente:LUIS ERNESTO VARGAS SILVA1. Con el debido respeto por las decisiones de la Sala, aclaro mi voto. Se dice en la parte motiva de la sentencia T-076 de 2011, que INCODER (i) valoró de manera “irrazonable y contraevidente” los medios de prueba indicativos de fuerza mayor, y (ii) desconoció las reglas procedimentales “relativas a la oportunidad y valor de la prueba”, y es sobre estas afirmaciones que considero necesario hacer algunas precisiones.
2. A la Sala no le correspondía decidir si el propietario del predio La Porcelana estaba sometido a una fuerza mayor, pues esa competencia se la atribuyó la ley al INCODER. La habilitación de la Corporación se refiere al control de la razonabilidad de la decisión adoptada al respecto por la entidad. Al hacerlo, no resultaba factible proponer la que en criterio de la Sala resultaba la decisión más razonable, ya que ello implicaba definir el punto de derecho que al INCODER le compete. Tampoco debió la Sala establecer como condiciones indispensables de razonabilidad para este caso, exigencias que no se derivaran directa o argumentalmente de la Constitución, de la Ley o de la jurisprudencia, y mucho menos si la aplicación concreta de esa(s) exigencia(s) conducía de manera casi ineluctable a adoptar una conclusión específica.
3. En el fallo se dijo que el Incoder efectuó una “evidente” valoración contrafáctica de las pruebas, al concluir que el propietario estuvo sometido a una fuerza mayor durante todo el tiempo en que dejó de explotar su predio. Y para sustentar esa conclusión, la Sala expuso tres razones que sintetizo enseguida, y con las cuales estoy en desacuerdo.3.1. Primero, dijo que en principio no era viable admitir una fuerza mayor en este caso, porque en la época en la cual esa fuerza supuestamente existió, otras personas explotaron de manera concomitante la misma tierra que el propietario se abstuvo de explotar. En específico, para la Sala pareciera haber resultado por lo menos extraño que en este caso las familias campesinas desplazadas hubieran podido explotar la tierra, pero que el propietario por su parte no lo hubiera podido hacerlo. Para la Sala resultaba “imprescindible demostrar los ‘motivos’ por los cuales los colonos no fueron también coaccionados.3.2. Segundo, se dijo también que no era posible asumir en este caso que hubo una fuerza mayor, porque incluso si se aducía que el propietario era víctima de una violencia selectiva, era necesario que se probara esa selectividad mediante “prueba o indicio”, y que se “demostrar[a] que la citada coacción se dio simultáneamente a la explotación por parte de los colonos”. Como en este asunto, empero, se adoptó por el Incoder esa conclusión, pero sin haber probado los otros dos elementos absolutamente indispensables, en criterio de la Sala, para colegir que hubo fuerza mayor, entonces la deducción del Incoder se estimó ilógica. De hecho, para la Sala era viable decidir que un propietario estuvo sometido a una fuerza mayor que le impidió explotar su propiedad, pero no basándose para ello “únicamente en una certificación del Ejército Nacional, que indica la ‘presencia’ de grupos armados en la región”. Una constancia de esa naturaleza no puede, al parecer, justificar por sí sola la falta de explotación de un predio. Porque se consideró que resultaba manifiestamente vaga o difusa. Para la Sala, resultó entonces vago que el Ejército Nacional certificara que en la zona existe un conflicto de larga duración por el control del área, así en este caso se trate de un asunto de tierras. Al parecer resultó difuso también el que se aportara como prueba el secuestro de un propietario anterior del mismo fundo, pues ocurrió en los 80’s. Por eso se estimó que concluir a partir de estos elementos que el propietario estuvo sometido a una fuerza mayor es “manifiestamente irrazonable”. Según la Sala, el carácter vago de los elementos probatorios usados por el INCODER en su Resolución desvirtúa “por completo” una relación de causalidad entre la violencia y la falta de explotación del bien. 3.3. Tercero, porque de acuerdo con la interpretación de la Sala, el mismo INCODER afirmó después, al decidir un recurso, que la interpretación contenida en aquel acto, había sido en realidad “irrazonable y arbitrari[a]”.
4. Sin embargo, no creo que esas tres razones pongan al descubierto la valoración ‘contrafáctica’, ‘contraevidente’ o ‘manifiestamente irrazonable’ de los medios de prueba. Por lo mismo, en mi criterio, no se incurrió en un defecto fáctico. 4.1. En el caso del propietario de La Porcelana, en efecto, a mi juicio había al menos un elemento probatorio importante, en el expediente, para demostrar una posible fuerza mayor: una certificación del Ejército Nacional, en la cual se decía expresamente que en el sitio donde está ubicado el predio ha habido un enfrentamiento armado por el control de la zona durante mucho tiempo. Partir de la premisa de que ese dictamen no era suficiente para probar una fuerza mayor resultaba sin duda razonable. Pero, también era razonable concluir que ese dictamen sí era suficiente para esos efectos, cuando menos en un contexto violento como el de nuestra realidad nacional. Hay como mínimo dos razones para sustentar esa premisa. Para empezar, un dictamen del Ejército es un diagnóstico cualificado sobre la violencia armada en una región, porque proviene probablemente de uno de los organismos estatales con mayor conocimiento de causa sobre la realidad del conflicto atroz que vive el país. Así las cosas, cuando el Ejército declara que una zona es el espacio de un enfrentamiento entre grupos armados irregulares, debe aceptarse por lo menos como posible que una persona sienta temor fundado de transitar por ese lugar, o de explotar económicamente un bien establecido en esa región. Pues no es normal, en nuestro contexto, que los ciudadanos se muestren indiferentes ante una declaración de esa índole. Por el contrario, lo más frecuente es que se sientan intimidados de siquiera visitar la zona, y de vivir o hacer negocios o industria en ella. Por tanto, en principio es posible aceptar que se trata de un hecho con la fuerza suficiente para engendrar temor fundado, por ejemplo, en los propietarios de bienes ubicados en ese lugar. La pregunta es si esa fuerza puede calificarse como fuerza mayor. Y la respuesta es que sí puede calificarse como tal. Porque el Consejo de Estado le ha concedido a la certificación del Ejército sobre la existencia de conflicto armado en una región, el valor de prueba suficiente de la fuerza mayor para no explotar un predio ubicado en esa zona. El precedente proviene de la sentencia adoptada por el Consejo de Estado el 30 de mayo de 2002, expediente 1572 (MP. Alier Hernández Enríquez), citada por el Incoder en la Resolución que este fallo calificó como “manifiestamente irrazonable”. En el precedente, el Consejo de Estado estimó, al resolver un caso igual a este, que sí estaba demostrada la fuerza mayor aun cuando en esa ocasión las únicas pruebas aportadas fueron una certificación del Ejército Nacional y una certificación de la Policía Nacional, en el sentido de que en la zona había un enfrentamiento entre grupos armados irregulares. Y ese precedente cita, por su parte, una doctrina del Consejo de Estado, establecida por la sentencia del 11 de diciembre de 1992, expediente 6411 (MP. Daniel Suárez Hernández), en la cual el “Tribunal Supremo de lo Contencioso- Administrativo” (art. 237, C.P.) dijo que la presencia de actividades por ejemplo guerrilleras en una “zona”, certificada por el Ejército Nacional, era suficiente para no contar los términos legales de la extinción de dominio por falta de explotación.Así las cosas, tal vez se habría podido concluir que a pesar de los precedentes y la doctrina vinculante, en este caso no había fuerza mayor. Pero, repito, la pregunta que debía resolver la Corte Constitucional no era esa. El interrogante era si resultaba razonable concluir que hubo fuerza mayor. Y como esta Corte ha insistido en que las autoridades administrativas deben decidir los casos que se les presenten, del modo en que los resuelvan las máximas autoridades de la justicia (ordinaria, contenciosa o constitucional), con el propósito de no violar los derechos a la igualdad y a la confianza legítima de las personas, y eso fue al parecer lo que hizo INCODER en la Resolución acusada, no veo cómo pueda decirse que obró de un modo “manifiestamente irrazonable”. 4.2. Ahora bien, quizás podría aducirse que en ciertos casos es suficiente aportar una declaración del Ejército Nacional, pero en este no. Porque, si el conflicto en la zona donde está ubicada La Porcelana se convirtió en una fuerza mayor para el propietario, que le impidió explotar el bien, ¿por qué no lo fue también para los campesinos colonos, que sí lo explotaron? Esta pregunta –según la Sala- era “imprescindible” responderla de manera adecuada, para poder concluir razonablemente que el propietario se vio sometido por una fuerza mayor. Pero, como el INCODER no las expuso, entonces incurrió en un defecto. Evidentemente la falta de consideración de esa pregunta en la Resolución del INCODER es un defecto. Lo que ocurre es que se trata de una deficiencia en la motivación, que no es igual a un defecto por valoración “contrafáctica” o “contraevidente” de los medios de pruebas. Pues una cosa es que una autoridad administrativa construya la premisa fáctica de su juicio en abierta contradicción con la realidad o con los elementos de juicio obrantes en un procedimiento (defecto fáctico), y otra que la construya de un modo representativo de la realidad, pero sin exponer de manera profusa las razones que la condujeron hasta la decisión adoptada. En este caso, el argumento de la Sala se orientó especialmente a develar la deficiencia mencionada, que no resulta suficiente para juzgar que se presenta en este asunto un defecto fáctico.4.3. En mi criterio, para que hubiera podido hablarse justamente de una valoración contraevidente de los medios de prueba, se requería establecer que los apreciados por el INCODER de ninguna manera podían interpretarse como este lo hizo; es decir, como constitutivos de una fuerza mayor. Y a mí me parece, con todo respeto, que en la sentencia no hay argumentos que demuestren ese punto con contundencia.Efectivamente, el fallo pone en duda la conclusión, pero no demuestra que la misma sea falsa o que resulte incorrecta. La pone en duda, primero, por la vía de asignarles calificativos tales como ‘vagos y difusos’ a los medios de prueba aportados por el propietario de La Porcelana para sustentar su alegato de fuerza mayor. Pero, no hay ninguna razón que soporte la descalificación absoluta de esos recursos probatorios. Pero, además, la sentencia pone en tela de juicio la conclusión, por la vía de exponer puntos que, como se dijo, no fueron tenidos en cuenta por INCODER de manera explícita. Sin embargo, no muestra por qué, en caso de haberlos tenido en cuenta, la decisión hubiera variado. Así, la Sala descalifica la decisión del INCODER porque no expone suficientes argumentos que expliquen por qué el conflicto en la zona fue una fuerza mayor para el propietario y por qué no lo fue para los campesinos colonos en el mismo tiempo. No obstante, la Sala tampoco ofrece, por su parte, suficientes razones para definir si la consideración de ese aspecto hubiera alterado necesariamente la decisión. Porque la explotación campesina de La Porcelana podía interpretarse de dos formas. La primera, no como indicativa de que la fuerza mayor no hubiera existido, sino como indicativa de la explotación campesina de una tierra a pesar de la fuerza mayor. Es decir, como una señal de que hay personas que deben resignar muchas veces su tranquilidad cotidiana, en aras de la subsistencia. La segunda, como indicativa de que el conflicto no era para los campesinos colonos una fuerza mayor, pero sí para el propietario. Porque no nos olvidemos de que según la propia Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, una circunstancia que para una persona es constitutiva de fuerza mayor, para otra puede no serlo. Por ejemplo, en sentencia del 20 de noviembre de 1989, la Corte Suprema dijo que aunque el Código Civil menciona el apresamiento de una persona por parte de sus enemigos como un caso típico de ‘fuerza mayor’, esa circunstancia no es una fuerza mayor para quien “temerariamente se expone a la acción de sus enemigos”.
5. La Sala en este fallo estima que el INCODER desconoció de manera “abierta” el procedimiento establecido para casos como este. Y para justificar su conclusión expone, cuatro razones: primera, que INCODER valoró pruebas aportadas después de expedida la Resolución 0097 de 2007, aun cuando según el Decreto 2665 de 1994 sólo pueden aportarse pruebas, a más tardar, hasta antes de que el expediente entre al despacho para decisión de fondo. Dice que ello es violatorio del derecho al debido proceso pues tiene “pleno sentido” que sea antes de tomar la primera decisión cuando presenten las partes en conflicto sus pruebas. Y, por tanto, no es válido introducir nuevos elementos probatorios en el recurso de reposición. Segunda, que el INCODER además se contradijo, pues por una parte reconoció que iba a examinar nuevos argumentos, cuando a reglón seguido manifestó que iba a “valorar nuevamente” los argumentos, lo cual es una “contradicción insalvable”, al decir de la Sala. Tercera, que el INCODER deliberadamente omitió advertir que el asunto ya había sido valorado en el acto recurrido. Cuarta, que INCODER hizo uso del mismo precedente –sentencia del 30 de mayo de 2002, CP Alier Hernández Enríquez, exp. 1572)- primero para decir que no había fuerza mayor, y luego (esta vez) para decidir que sí. Lo cual es un “uso de la jurisprudencia que resulta en extremo problemático”. Sin embargo, ninguno de estos motivos es convincente.6. Para empezar, los últimos tres reparos no son definitivos. La segunda réplica parece obedecer a un lapsus del INCODER, que no es suficiente ni en sí mismo ni en conjunto con otros para concluir que la entidad hubiera cometido un defecto procedimental absoluto. La tercera réplica torna inútil el recurso de reposición porque entonces no es posible presentar argumentos contra el recurso que controviertan los consignados en el acto que se recurre, como tampoco sería posible revisar los asuntos ya debatidos. La cuarta réplica no es una censura contra la Resolución atacada mediante tutela, porque al parecer en esta última fue de hecho en la única en que se hizo una correcta interpretación de la sentencia del Consejo de Estado y, por tanto, no es un motivo de descalificación de la Resolución demandada, ni mucho menos es constitutivo de un defecto procedimental absoluto.
7. Ahora bien, la primera réplica sí plantea un argumento que debe ser mirado con el suficiente detenimiento. Porque, de acuerdo con la Sala, la normatividad expresamente contempla una etapa probatoria reservada en el proceso de extinción de dominio, que se agota antes de que se dicte la primera decisión.
8. Pero, incluso si se llegara admitir que el Decreto 2665 de 1994 no permite expresa o tácitamente presentar medios de prueba con el recurso de reposición, persiste el deber del juez de concederle primacía específica al derecho sustancial (art. 228, C.P.). Lo cual significa que, en casos como este, la verdad, o parte de ella, no puede ser desconocida como consecuencia de los obstáculos sembrados por un entendimiento formalista del procedimiento legal. Por el contrario, debe interpretarse la norma que contempla el procedimiento en el sentido más favorable a la determinación de la realidad litigiosa. Eso habría conducido, invariablemente, a admitir que en este caso no hubo un defecto procedimental absoluto, sino una interpretación plausible, mediante la cual se le atribuyó más peso a la necesidad de establecer la verdad de los hechos, que a un entendimiento formalista de las exigencias normativas.
9. Pero, por fortuna, los motivos de discrepancia en este punto, no eran indispensables para adoptar la decisión y las órdenes. Porque creo que en esta ocasión hubo, en todo caso, una violación directa de la Constitución, pues se amenazó el derecho a la vivienda digna de quienes habitaban en La Porcelana, al no haberse dispuesto la extinción del dominio de un bien que explotaban campesinos desplazados. En mi concepto una decisión de esa naturaleza sólo puede tomarse cuando hay razones poderosas para ello y se han adoptado las medidas indispensables para evitar un impacto desproporcionado. En este caso, sin embargo, en primer lugar no había razones poderosas, porque el propietario no demostró que antes de la fuerza mayor la propiedad hubiera sido explotada, y esa carga estaba expresamente estipulada en el artículo 4 del Decreto 2665 de 1994. Y, en segundo lugar, tampoco se adoptó una medida encaminada a mitigar sustancialmente el impacto de un desalojo del bien, como consecuencia de la no extinción del dominio, que es un procedimiento expresamente exigido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en casos de desplazamiento forzado. Las razones de la discrepancia no afectaban el sentido de la decisión, ni el de las órdenes. Aclaro el voto, entonces, porque no estuve de acuerdo con los obiter dictum de este fallo. Fecha ut supra,MARIA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada ---pies de página--- Folios 34 a 38 del cuaderno de pruebas
1. Folios 264 a 276 del cuaderno de pruebas
1. Cabe anotar que el extenso periodo entre las actuaciones citadas se explica en el hecho que en el interregno tuvo que tramitarse la integración del contradictorio con la cónyuge sobreviviente y la hija de Andrés Calle López, socio y representante legal principal de la Sociedad Agropecuaria La Porcelana, quien fuera declarado judicialmente con muerte presunta. Folios 285 a 290 del cuaderno de pruebas
1. Folios 323 a 328 del cuaderno de pruebas
1. Folios 338 a 339 del cuaderno de pruebas
1. Folio 342 del cuaderno de pruebas
1. Folios 369 a 370 del cuaderno de pruebas
1. Refiere al Programa de Recuperación de Tierras del Incoder. Folios 375 a 376 del cuaderno de pruebas
1. Folios 379 a 380 del cuaderno de pruebas
1. Folios 359 a 366 del cuaderno de pruebas
1. El Instituto refiere a la sentencia del 16 de julio de 2002 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Exp. 23001-23-31-000 1997-8732-02. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Extracto presentado por la entidad demandada de la sentencia de la Sala Plena de la Contencioso Administrativo del 16 de julio de 2002. Expediente 23001-23-31-00-1997-8732-02 (IJ 029), Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. Folios 59 a 63 del cuaderno de primera instancia. El contenido del edicto emplazatorio fue el siguiente:“La Secretaria General de la Corte Constitucional, de conformidad con lo ordenado en Auto del 2 de diciembre de 2010, proferido por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, sustanciador del proceso de revisión de los fallos de tutela contenidos en el expediente T-2.499.883, promovido por Oscar Darío Amaya Navas, Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, EMPLAZA al ciudadano Luis Carlos Arango Ramírez, identificado con la cédula de ciudadanía 8.275.828 y propietario del predio rural denominado “La Porcelana”, ubicado en el municipio de Cáceres (Antioquia). Ello con el objeto que acuda, por si mismo o a través de apoderado judicial legalmente constituido, a la Secretaría General de la Corte Constitucional, ubicada en la Calle 12 No. 7-65 de Bogotá D.C., para que se entere, a través de la entrega de las copias correspondientes, del contenido de la solicitud de tutela interpuesta por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, al igual que del contenido del Auto del 29 de julio de 2010. Esto con el fin que el mencionado ciudadano exponga, dentro de los cinco (5) días siguientes a la entrega de las citadas copias, los argumentos que considere pertinentes respecto de las premisas jurídicas y de hecho expuestas por el accionante.” La reconstrucción jurisprudencial sobre la materia es tomada de la sentencia T-662 02, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-634 99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-1300 00 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1308 01 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-662
02. Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-1070 03 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-1125 04 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-456 04 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1316 01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-691 05 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-996A 06 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1316
01. T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que consagran los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno. Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres. Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000. Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño. Sentencia T-098 de 2002, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia T-268 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia T-669 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-961 99 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-530 09 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T- 214 04 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Ver sentencias T-771 de 2004, T-600 de 2002 y SU 086 de 1999. Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-387 09 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-514 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-805 03 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1110 02 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) T-1182 03 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-1102 05 (M.P. Jaime Araújo Rentería), entre otras. Estas diferencias se centran en el grado de intensidad del requisito de procedibilidad. La jurisprudencia ha previsto que la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos es más estricta que contra decisiones judiciales, puesto que las controversias jurídicas que generen aquellos deben ser resueltas, de manera general y preferente, a través de los recursos judiciales contenciosos. Sobre el tópico, la Corte ha señalado que ““Aunque el derecho al debido proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable”. Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-214
04. Para este apartado se hace uso de las causales descritas por esta Sala en la sentencia T-310 09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), que aunque refieren a los motivos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, son reformulados para el caso particular del amparo contra actos administrativos. Así, la Corte ha señalado reiteradamente que “[e]n la Constitución de 1991, la motivación, que es expresión del principio de publicidad, es constitucionalmente recogida en el artículo 209: ‘La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’ (…). La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. Es la desviación de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos, y que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba de abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público.” Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-250 98 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) Existen dos líneas jurisprudenciales definidas sobre esta materia. La primera, relativa a la necesidad de motivar los actos que declaran la insubsistencia de funcionarios que desempeñan en provisionalidad cargos que hacen parte de la carrera administrativa, precedente sintetizado, entre otras, en la sentencia T-1112 08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). La segunda tiene que ver con la obligación de motivar los actos que, en ejercicio de la facultad discrecional, deciden el retiro de miembros de la fuerza pública. Fallos significativos sobre esta problemática fueron sintetizados en la sentencia T-824 09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Tanto la Ley 200 de 1936 (salvo los artículos 20 a 23) como la Ley 160 de 1994 fueron derogadas expresamente por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007. A su vez, el Decreto 2265 de 1994, reglamentario de la Ley 160 94, fue derogado por el artículo 19 del Decreto 639 de 2008, reglamentario de la Ley 1152
07. No obstante, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-175 09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), declaró inexequible la Ley 1152 07, en su integridad, razón por la cual las normas derogadas recobran su vigencia. Así lo consideró recientemente la Corte frente a la reincorporación al ordenamiento de la Ley 160 94, al indicar que “los asuntos regulados por la Ley 1152 07 tienen relación inescindible con derechos fundamentales de primer orden, entre ellos el mínimo vital y el acceso a la tierra agraria por parte de la población campesina y la protección de la identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes, dependiente de su vinculación con sus territorios ancestrales y o relacionados con la construcción de esa identidad. Adicionalmente, las regulaciones del Estatuto de Desarrollo Rural estaban intrínsecamente relacionadas con el cumplimiento de las finalidades estatales en cuanto al desarrollo rural, habida cuenta que establecía las distintas reglas de constitución y funcionamiento de la institucionalidad rural, junto con los procedimientos relacionados con el uso y aprovechamiento de la propiedad agraria. || Estas consideraciones son para la Corte suficientes para concluir que la reincorporación de las normas derogadas por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007 es imprescindible para la protección de bienes y valores constitucionales interferidos por la normatividad derogada. Sobre este particular debe resaltarse que si se adoptara la tesis según la cual para el presente caso no es procedente la reincorporación y, por ende, se está ante un vacío normativo sobre la materia, se llegaría a conclusiones incompatibles con el Estado constitucional. Así, asuntos centrales para la protección de las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, como la regulación del desarrollo y explotación de la propiedad agraria, la adjudicación de baldíos, la reglamentación y protección de los resguardos y demás territorios protegidos, quedarían sin ninguna clase de regulación, imposibilitándose con ello la garantía y ejercicio de los derechos fundamentales de los miembros de dichas comunidades. Por ende, a juicio de la Sala están suficientemente cumplidas las condiciones previstas por la jurisprudencia constitucional para la reincorporación de normas derogadas por preceptos declarados inexequibles. Esto implica que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inexequibilidad del Estatuto de Desarrollo Rural, lo que permite el análisis de constitucionalidad propuesto por el actor. || Estas conclusiones son predicables incluso bajo parámetros estrictos de protección del principio de seguridad jurídica. En efecto, la defensa de la tesis de la existencia de un vacío normativo significaría que los aspectos antes mencionados, nodales para la protección de los derechos de las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, no tendrían norma legal aplicable. Además, también acarrearía la inoperabilidad de todas las instancias estatales que tienen a su cargo funciones relacionadas con el desarrollo rural. Para la Corte, es improbable encontrar un escenario donde resultara afectado de forma más grave el principio de seguridad jurídica que en el propuesto. Por ende, no queda alternativa distinta que aceptar la reincorporación de la legislación derogada, posición que adicionalmente es aceptada, sin discusión alguna, por el actor, casi la totalidad de los intervinientes y el Ministerio Público.” Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-402 10 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estos deberes son desagregados por el Decreto 250 de 2005, que contiene el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Así, en lo referente a la protección del derecho de acceso a la tierra de dicha población, y como lo sistematizó la sentencia T-821 07, son pertinentes las siguientes normas:“(…) Enfoque restitutivo: Se entiende como la reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que se encontraban antes del mismo. Las medidas de restitución contribuyen al proceso de reconstrucción y estabilización de los hogares afectados por el desplazamiento. Enfoque de derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los derechos humanos. (…) “F. Protección de bienesCon el propósito de proteger los bienes patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo de desplazamiento, mediante el aseguramiento jurídico e institucional de los bienes afectados y el fortalecimiento del tejido social comunitario, se desplegarán las siguientes acciones:1. Consolidar la red institucional de protección de bienes patrimoniales, con el fin de articular los procedimientos, mecanismos e instructivos que pongan en práctica lo preceptuado en el Decreto 2007 de 2001.2. Como medida de protección de los bienes rurales abandonados por la violencia, estos serán inscritos en el Registro Único de Predios con el objeto de que las autoridades competentes procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes.3. Asegurar la protección individual de predios a quienes acrediten la propiedad, aplicando los instrumentos desarrollados para tal efecto.(…)
5. Proceder administrativa y jurídicamente a la protección de los bienes abandonados o en riesgo de serlo, acatando las directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro.(…)7. Continuar implementando acciones de capacitación dirigidas a los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios, los Procuradores Regionales y Provinciales, acerca de los procedimientos generales y competencias institucionales para la protección de los bienes inmuebles de la población desplazada.(…)10. Desplegar acciones dirigidas a operar las herramientas y mecanismos de protección de bienes patrimoniales, con el fin de fortalecer las condiciones de arraigo de la población en riesgo y mitigar el efecto del desplazamiento sobre la pérdida y abandono de los bienes de los desplazados.Serán responsables de esta línea de acción el Incoder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Superintendencia de Notariado y Registro, Red de Solidaridad Social, con la participación de los Comités de Atención a la Población Desplazada”.5.2.1.1 Orientación a la población desplazadaOrientación inicial en la emergencia para desarrollar acciones de divulgación de manera personalizada y o colectiva, acerca de los derechos de la población que se encuentra en situación de desplazamiento, los beneficios que la ley le otorga y los procedimientos para acceder a la oferta institucional en esta etapa y utilizar los programas y servicios establecidos.Divulgación por parte del SNAIPD y los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada de la Derechos Mínimos Vitales de la población desplazada contenidos en la Carta de Derechos Básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno.Serán responsables de la ejecución de esta línea estratégica todas las entidades del SNAIPD y los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada.(…)5.3.4.2 Acceso a tierras1. El Incoder implementará con las entidades del Sistema lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Decreto 2007 de 2001 en lo referente a titulación, predios de paso, y otras formas de acceso a tierras para población desplazada.2. Se desarrollarán programas y procedimientos para la adjudicación y titulación de tierras en aplicación a la Ley 160 de 1994, 812 de 2003 y el Decreto 2007 de 2001, para lo cual se realizará el saneamiento del Fondo Nacional Agrario que permita la adjudicación de predios saneados y disponibles para población desplazada.3. A favor de las comunidades negras e indígenas se dará la constitución, ampliación y saneamiento de territorios étnicos y se promoverá la culminación de procesos de titulación de territorios colectivos de comunidades negras.4. Se agilizarán procesos de transferencia a título gratuito por parte de las entidades de derecho público del orden nacional de predios rurales, en los términos establecidos en la Ley 708 de 2001 y sus decretos reglamentarios. Igualmente, se agilizarán los procesos de transferencia de los bienes inmuebles rurales que se encuentren en administración por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, de conformidad con las Leyes 785 y 793 de 2002.5. Se realizará un inventario y diagnóstico de los predios de paso para verificar su estado y readjudicar cupos. Adicionalmente, se asignarán predios de paso aptos para su explotación provisional a grupos de hogares desplazados, mientras se evalúa el retorno o reubicación definitiva.6. Se formulará el procedimiento para adelantar los programas de permuta e inicio de procedimientos especiales de titulación de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 2007 de 2001.7. Se promoverá el desarrollo normativo que declare improcedente la acción de extinción de dominio contra bienes inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado por la violencia y el desarrollo normativo que permita dar efectos jurídicos y publicidad a la no interrupción de la prescripción en favor de poseedores desplazados (artículo 27 de Ley 387 de 1997) y de acumulación de tiempo para titulación de baldíos a favor de ocupantes desplazados (artículo 7º Decreto 2007 de 2001) a través de la expedición de decretos reglamentarios.8. Se adelantarán actividades de divulgación y capacitación a las comunidades, funcionarios y Comités de Atención a Población Desplazada en la aplicación del Decreto 2007 de 2001.Son responsables y ejecutarán esta línea de acción el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y la Red de Solidaridad Social con la participación de las autoridades locales y los Comités Territoriales de Atención Integral a Población Desplazada.” Tales órdenes, en los términos del Auto citado, refieren a: El diseño de un mecanismo excepcional y expedito para resolver las reclamaciones sobre restitución de predios; La definición de presunciones de ilegalidad de las transacciones realizadas sobre los predios e inversión de la carga de la prueba en relación con (i) los predios abandonados durante periodos de despojo expresamente reconocidos en procesos de justicia y paz; (ii) predios ubicados en zonas en donde se haya expedido informe de riesgo; (iii) territorios colectivos de indígenas y afrocolombianos respecto de los cuales se haya solicitado la titulación colectiva de un territorio ancestral; La identificación de los asuntos que requieren reformas urgentes para facilitar restitución a población desplazada, en especial, en relación con (i) el sistema de información sobre la titularidad de las tierras del país; y (ii) los obstáculos de acceso a los mecanismos de reconocimiento y protección de los derechos ostentados sobre las tierras, que impiden que las personas que han sufrido abandonos y despojos puedan probar y hacer valer sus derechos; La identificación de medidas transitorias para que en los procesos administrativos, civiles, agrarios y penales en curso adelantados para la reclamación de tierras por parte de población desplazada, se garanticen los derechos a la verdad, la justicia y a la reparación, y se autorice el cambio de jurisdicción cuando persistan presiones y amenazas en las zonas donde se han iniciado tales procesos que impidan el esclarecimiento de la verdad y un acceso real a la justicia; La identificación de zonas piloto para aplicación de los mecanismos de protección y restitución de tierras que diseñe la comisión; El diseño de un mecanismo para la presentación de informes periódicos sobre la verdad de los abandonos y despojos de tierras en el marco del conflicto armado colombiano; El cumplimiento a los requisitos mínimos de racionalidad de las políticas públicas señalados por la Corte Constitucional entre otras en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 de 2006, 092 de 2007 y 251 de 2008; El enfoque de derechos como criterio orientador de las políticas públicas y el respeto del enfoque diferencial; La protección de territorios colectivos de comunidades indígenas y afrocolombianas; La realización de un “censo” de tierras en riesgo o abandonados, tituladas y en proceso de titulación y su registro, dada la diferencia en cifras que existe entre los informes entregados a la Corte Constitucional por el gobierno, la Comisión de Seguimiento, la Contraloría General de la República, el Movimiento Nacional de Victimas y algunos centros académicos. Los 24 casos problemáticos señalados por la PGN son: (1) San Mateo, Anserma - Caldas; (2) La sombra, El retén- Magdalena; (3) Villa Carola, Popayán – Cauca; (4) El Toco, Cesar; (5) Palmira, Valledupar-Cesar; (6) El Triunfo, La Unión, Jerusalén-Cundinamarca; (7) El Billar – Villa Brasilia, Marulanda, Caldas; (8) La Victoria, Silvania – Cundinamarca; (9) Curvaradó – Jiguamiandó, Carmen del Darién- Chocó; (10) 31 Baldíos, La Primavera – Vichada; (11) La Unión, Sitio Nuevo – Magdalena; (12) Tierra Prometida, Puerto Wilches – Santander; (13) La Colorada, Jerusalén-Cundinamarca; (14) La Cristalina, Nariño- Antioquia; (15) Rovira, Huila; (16) La Mata, Vereda Las Brisas del Salto, Municipio de Arauca – Arauca; (17) La Florida, Vereda Rincón del Moriche, Yopal-Casanare; (18) Predio Monte Verde, Corregimiento de Cotoprix, Riohacha-Guajira; (19) Campana de las Vegas, Corregimiento del Río Ancho, Dibulla-Guajira; (20) Carimagua, Puerto Gaitán – Meta; (21) Usaquén, Montería-Córdoba; (22) Nilo- Cundinamarca; (23) Turin, Nilo-Cundinamarca; (24) La Porcelana, Cáceres-Antioquia. A estos 24 predios, se suman las denuncias presentadas por la Corporación Yira Castro sobre irregularidades y desprotección de la población desplazada frente a las acciones y omisiones de INCODER y de Acción Social en los siguientes predios: (i) En el departamento de Sucre, el predio La Alemania; (ii) en el departamento del Magdalena, municipio de Chibolo, los predios ubicados en las Veredas El Encanto, La Pola, Paliuza y Santa Martica; (iii) en el departamento de Norte de Santander, municipio de Tibú, los predios “Río Bravo”, “La Pradera”,“Llano Grande” y “Montería”; en el municipio de Sardinata, el predio denominado “La Blanqueada”; en el municipio de Zulia, el predio denominado “La Chane”; en el municipio de Cúcuta, el predio denominado “La Vigilancia” y en el municipio de Salazar de las Palmas, el predio “La Alianza” Cfr. Folio 324 del cuaderno de pruebas
1. Cfr. Folio 325 ídem. Esta disposición en lo pertinente prescribe: “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” (Resaltado fuera de texto) Cfr. Corte Constitucional, Auto 312 06 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Con la finalidad de obtener óptimos resultado con la implementación de esta política de Gobierno, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional implementó programas como “Gestión Presidencial Contra Cultivo Ilícitos; Familias Guardabosques y de Proyecto Productivos”, encaminados a otorgarles ayudas a las familias dedicadas a la producción de cultivos ilícitos. www.acciónsocial.gov.co Así, por ejemplo, en la sentencia T-123 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte resolvía la tutela instaurada contra una autoridad administrativa que no había aplicado una ley como, según la jurisprudencia de la Corte Suprema y el Consejo de Estado, debía hacerlo. La Corte Constitucional dijo que una decisión de esa índole violaba así el derecho a la igualdad, pues las autoridades administrativas están obligadas a respetar las decisiones adoptadas por los órganos de cierre en casos iguales, o asumir la carga de argumentar de forma suficiente en el evento de que decidan apartarse. En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-292 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), sólo que en relación con el desconocimiento, por parte de una autoridad administrativa, de la jurisprudencia establecida por la Corte Constitucional sobre un determinado problema jurídico. Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 20 de noviembre de 1989 (MP. Alberto Ospina Botero). En esa ocasión, la Corte indicó que aún los casos típicos especificados por el Código Civil, a saber, “un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.,” podían no ser eventos de fuerza mayor en ciertas hipótesis: “[s]i el deudor a sabiendas se embarca en una nave averiada, que zozobra; si temerariamente se expone a la acción de sus enemigos o comete faltas que lo coloquen a merced de la autoridad; o no toma las medidas adecuadas que hubieran evitado la inundación de su propiedad, sin embargo de que se cumple un acontecimiento por naturaleza extraño o dominador, no configuraría un caso fortuito”. Dice la disposición: “[a]rtículo 4o.- Suspensión del término para la extinción del dominio. El término para la extinción del derecho de dominio no corre cuando la falta de explotación económica del predio se deba a hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito y mientras tal situación subsista. Pero su ocurrencia no libera al propietario de la obligación de demostrar una explotación económica regular y estable anterior a la época en que sobrevinieron tales hechos”. En la sentencia T-068 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corporación tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona desplazada por la violencia, que iba a ser lanzada de un bien inmueble que había ocupado irregularmente pero era su único lugar de habitación. La Corte le ordenó a la administración que suspendieran las actuaciones policivas, y que “procediera directamente a diseñar y a ejecutar todas las medidas a su alcance para entrar a solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del inmueble, y en el entretanto lo preserven como albergue provisional para esta familia de desplazados y lo mantengan en condiciones dignas de habitabilidad”.