SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA T-051 16ACCION DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-Falta de congruencia en los argumentos que sustentan la providencia, puesto que tras haber realizado un esfuerzo demostrativo sobre el asunto de fondo, se resolvió que la acción de tutela era improcedente (Salvamento parcial de voto)ACCION DE TUTELA POR IMPOSICION DE FOTOMULTA-No debió concederse amparo del derecho fundamental de petición, puesto que no era objeto de debate, no constituyó el problema jurídico de la decisión, no se analizó procedencia de acción de tutela y no tuvo en cuenta reglas contenidas en Ley 1755 de 2015 (Salvamento parcial de voto)Referencia: Expedientes T-5149274, T-5151135 y T-5151136Acción de tutela incoada por María Eugenia Gaviria Quintero, Marizuly Naranjo Parra y Luz Alma Osorio Martínez contra Secretaría de Movilidad de Medellín y Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona.Asunto: desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia.Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión adoptada por la Sala Cuarta de Revisión de tutelas, en sesión del 10 de febrero de 2016, que por votación mayoritaria profirió la sentencia T-051 de 2016 de la misma fecha.La providencia de la que me aparto resolvió : i) revocar la sentencia proferida el 2 de julio de 2015, por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Oralidad de Medellín, en el trámite del proceso de tutela T-5.149.274 y, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la señora María Eugenia Gaviria Quintero; ii) revocar la sentencia proferida el 18 de junio de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en el trámite del proceso de tutela T-5.151.135 y, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la señora Marizuly Naranjo Parra; iii) tutelar el derecho fundamental de petición de la señora Marizuly Naranjo Parra y, en consecuencia, ordenar a la Secretaría de Tránsito y Movilidad de Arjona (Bolívar) responder la petición presentada por ella el 16 de abril de 2015, a través de la cual solicitó un comprobante de la notificación del inicio del proceso contravencional adelantado en su contra; y iv) revocar la sentencia proferida, el 3 de junio de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Arjona (Bolívar), en el trámite del proceso de tutela T-5.151.136 y, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la señora Luz Alma Osorio Martínez.El problema jurídico formulado por la sentencia fue determinar si: “(…) la Secretaría de Movilidad de Medellín (Expedientes T-5.149.274) y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Expedientes T-5.151.135 y T-5151.136) vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, al imponerles una sanción, como consecuencia de un proceso contravencional del cual presuntamente no fueron notificadas.”Las líneas argumentativas que sustentaron la sentencia de la referencia y que buscaron dar respuesta al problema jurídico formulado, gravitaron en torno a: i) la procedencia de la acción de tutela frente a actos administrativos. Verificación de requisitos de subsidiariedad e inmediatez; ii) debido proceso administrativo; iii) principio de publicidad; iv) características básicas del proceso administrativo contravencional de acuerdo con el marco legal y jurisprudencial vigente. Resolución de casos concretos. Este salvamento parcial de voto me aparto de: i) los fundamentos que sustentan las tutelas negadas por incongruentes; y, ii) la orden de amparar el derecho fundamental de petición en el expediente de tutela T-5.151.135. En tal virtud, fundan mi disenso las siguientes razones:Expediente T-5.149.274 En este caso, la Sala de Revisión en la sentencia de la cual me separo parcialmente, consideró que la acción de tutela era improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez, puesto que los hechos que fundamentan la solicitud de amparo acaecieron en el año 2013 y la acción de tutela fue presentada el 18 de junio de 2015.Adicionalmente, encontró la Sala que la accionante no acreditó ninguna situación particular de vulnerabilidad que justifique una especial protección constitucional, al igual que tampoco advirtió la existencia de un perjuicio irremediable como consecuencia de la actuación administrativa o de la sanción impuesta. No obstante lo anterior, la Sala “En gracia de discusión” decidió pronunciarse sobre el fondo del asunto, en el que afirmó que no existió vulneración a la violación del debido proceso, puesto que la entidad accionada realizó todas las actuaciones tendientes a la notificación del comparendo a la accionante. Estas consideraciones rompieron la ilación lógica argumentativa basada en la improcedencia de la acción de tutela en el presente asunto, lo que no solo no era necesario, sino que genera el desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia, pues se considera improcedente la tutela pero se entra a estudiar de fondo el asunto planteado por el demandante. Expediente T-5.151.135 La sentencia T-051 de 2016, después de analizar todo el material probatorio allegado al expediente, consideró que en este asunto existió una violación del derecho fundamental al debido proceso de la accionante, por lo que “(…) en principio la tutela es procedente”. A tal conclusión llegó luego de acreditar que:“(…) no se comprobó la notificación realizada ni por correo ni por aviso, lo cual implica el desconocimiento del principio de publicidad y la posibilidad de que el accionante pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por lo tanto, el resto del procedimiento se encuentra viciado de nulidad. Adicionalmente, se observa la falta de claridad, por parte de la Secretaría de Tránsito, frente al deber de realizar la audiencia pública, lo que implica un obrar negligente de parte de esa entidad.” (lo énfasis agregado) Sin embargo, la posición mayoritaria de la Sala de Revisión concluyó que la actora tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que se discute un acto administrativo de carácter particular, por lo que se negó el amparo a los derechos fundamentales invocados por la accionante. No obstante lo anterior, en la sentencia se resolvió tutelar el derecho fundamental de petición de la accionante, puesto que se encontró acreditado su desconocimiento por parte de la entidad accionada al no haberle resuelto su solicitud de entrega del comprobante de notificación del inicio de la actuación administrativa adelantada en su contra. En este caso nuevamente se presenta una contradicción en los argumentos de la sentencia, ya que realizó un estudio de fondo en el que encontró acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados y el consecuente vicio de nulidad de la actuación administrativa, sin embargo, la decisión fue la de negar el amparo de los derechos fundamentales por falta del requisito de subsidiariedad, es decir, por improcedencia de la acción de tutela.Como puede observarse, la falta de congruencia en los argumentos que sustentan la decisión proferida por la mayoría, generó una extralimitación de las competencias de la Corte, en el sentido de que se realizó un estudio probatorio y jurídico propio del juez contencioso administrativo al concluir que la actuación contravencional esta viciada de nulidad. Esta consideración, que nada tenía que ver con la ilación lógica del argumento final, terminó por afectar la actuación jurisdiccional del operador jurídico competente, que se verá atado a la cosa juzgada derivada de la sentencia T-051 de 2016, situación que afecta de manera grave su autonomía e independencia. No comparto la orden de conceder el amparo constitucional al derecho fundamental de petición de la accionante Marizuly Naranjo Parra por las siguientes razones: i) no era objeto de la controversia; ii) no fue formulado como problema jurídico a resolver por la Sala; iii) no se realizó un estudio de procedibilidad de la acción de tutela; y iv) no tuvo en cuenta las especiales reglas contenidas en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Esta situación desconoce el principio de congruencia que orienta las decisiones de la Corte.Expediente T-5.151.136 Consideró la posición mayoritaria de la Sala que en este expediente “No existe prueba de que al comparendo se haya anexado la prueba de la infracción, ello implica per se que no se cumplió con ese requisito, pues el legislador estableció de manera específica que ello constituye un requisito para la notificación. Debe tenerse en cuenta que de esa situación se desprende la falta de conocimiento, por parte de la actora, de la infracción en la que presuntamente incurrió, así como de los recursos procedentes y del trámite administrativo subsiguientes, por ende, se afecta de manera grave la garantía al derecho de defensa y contradicción.” (lo énfasis agregado) No obstante haberse constatado en la sentencia una presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados por la accionante, consideró la sentencia que: “(…) existe otro medio ordinario de defensa judicial idóneo para su protección, consistente en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encuentra activo a pesar de que no se agotaron los recursos en sede administrativa, debido a que ello ocurrió por la falta de notificación en que incurrió la accionada.” Nuevamente se evidencia una manifiesta contradicción en los argumentos que sustentan la providencia de la cual me aparto parcialmente, puesto que tras haber realizado un esfuerzo demostrativo de la presunta vulneración de los derechos invocados, es decir, sobre el fondo del asunto, resolvió que la acción de tutela era improcedente por ausencia del requisito de subsidiariedad. Esta situación de incongruencia deviene en la extralimitación de las competencias del juez de tutela, al existir un pronunciamiento sobre aspectos que son del conocimiento del juez contencioso administrativo, que se verá avocado a conocer un asunto sobre el cual existe una valoración probatoria y jurídica previa, realizado por otra autoridad judicial a través de una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, lo que afecta gravemente su autonomía e independencia. Conforme a lo expuesto, la Sala debió guardar congruencia lógica argumentativa en las razones que sustentaron su decisión de negar el amparo por ausencia del requisito de subsidiariedad, y además, no debió conceder el amparo al derecho fundamental de petición, puesto que no era objeto de debate, no constituyó el problema jurídico de la decisión, no se analizó la procedencia de la acción de tutela y no tuvo en cuenta las reglas contenidas en la Ley 1755 de 2015. Las contradicciones anotadas además de atar a los jueces ordinarios encargados de resolver los conflictos administrativos, pues no solo se enfrentan a la fuerza de la interpretación realizada por la Sala de Revisión en relación con actuaciones contravenciones que no se conocían en su integridad, sino también se puede generar confusión en los destinatarios de la decisión y en la comunidad jurídica en general. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- En el expediente existe una guía de envío de “notificación” del 26 de agosto de 2014, pero no existe prueba de que se haya aportado los soportes de la infracción como lo exige la ley para éste trámite. Sentencia T-583 de 2006, “Esto significa que no es recurso dentro de otro proceso judicial.” Al respecto, revisar entre otras, las sentencias T-661 de 2007, T-556 de 2010, T-404 de 2010. Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013, T-502 de 2015 y T-575 de 2015. Sentencia T-572 de 1992 En este sentido, por medio de la Sentencia T-889 de 2013, se determinó lo siguiente “Por tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución “clara, definitiva y precisa” a los acontecimientos que se ponen en consideración en el debate constitucional, y su habilidad para proteger los derechos invocados. En consecuencia, “el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”. El Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Sentencia T-803 de 2002. Sentencia T-384 de 1998 y T-206 de 2004. Sentencia T-822 de 2002, en esa sentencia se cita la T-569 de 1992, que señaló lo siguiente: “De allí que tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En la Sentencia T-830 de 2004 la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: “El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente.” Sentencia T-194 de 2014. “Conviene destacar que de permitirse que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión conculcatoria de derechos, se podrían ver involucrados intereses legítimos de terceros (Cfr. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras.) y “los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” (Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.) Así mismo, se busca evitar “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia” en la agencia de los derechos. (En el mismo sentido, sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-594 de 2008. T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.)”. Sentencias T-1009 de 2006 y T-299 de 2009. Cfr. Sentencias T-1110 de 2005; T-425 de 2009; T-172 de 2013. Sentencia SU-339 de 2011; T-172 de 2013. Artículo 86, Constitución Política de 1991. Sentencia C-672 de 2001: “Es decir que para esta Corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración, amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme, salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular.” Sentencia C-214 de 1994. “En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional”. Sentencia C-980 de 2010. Ibidem. Sentencia C-980 de 2010. Sentencia T-796 de 2006. Ibidem. La facultad sancionadora de la administración, de acuerdo a la Sentencia C-530 de 2003, “es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment". Corte Suprema de Justicia, sentencia 51 de 14 de abril de 1983. MP Manuel Gaona Cruz, reiterado por la Corte Constitucional. Sentencia C-214 de 1994. Sentencia C-214 de 1994. Sentencias C-530 de 2013 y C-214 de 1994. Véase, entre otras, las Sentencias C-980 de 2010, C-530 de 2010 y C-309 de 1997. C-371 de 2011. Sentencia C -025 de 2009, reiterada en la Sentencia T-544 de 2015. Bernal Pulido, Carlos. EL DERECHO DE LOS DERECHOS. Escrito sobre la aplicación de los derechos fundamentales. Universidad Externado de Colombia, primera edición 2005. (págs. 333-377). Cita extraída de la Sentencia T-544 de 2015. Desde ese enfoque, en la Sentencia T-461 de 2003, se indicó que la vulneración de la garantía de contradicción “se presenta cuando se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el proceso”. C-034 de 2014. Consejo de Estado, Sección Quinta, 24 de Junio de 2010. Artículo 2 de la Ley 769 de 2002. En la Sentencia C-980 de 2010, tras tener conocimiento de una demanda de constitucionalidad, frente al aparte resaltado se señala que “interpretando armónica y sistemáticamente el aparte acusado con la regla general contenida en el parágrafo 1° del Artículo 129 de la Ley 769 de 2002, y con el texto del propio Artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 (que a su vez modifica el Artículo 135 de la Ley 769 de 2002), la Corte llega a la conclusión, de que la obligación atribuida al propietario de tener que pagar la multa, solo puede tener lugar, como consecuencia de su vinculación formal a la actuación administrativa, y luego de que se establezca plenamente su culpabilidad en la infracción”. Sentencia C-980 de 2010. Ley 769 de 2002, Artículo 136: “Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados (…).Artículo 137, inciso 2, “La actuación se adelantará en la forma prevista en el Artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo.” (Subraya fuera del texto). De acuerdo al Artículo 136 de la Ley 769 de 2002, para el pago en caso de aceptar la infracción, sin necesidad de otra actuación administrativa, se debe obedecer a las siguientes reglas: “1. Cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco (5) días siguientes a la orden de comparendo y siempre y cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en un Organismo de Tránsito o en un Centro Integral de Atención. Si el curso se realiza ante un Centro Integral de Atención o en un organismo de tránsito de diferente jurisdicción donde se cometió la infracción, a éste se le cancelará un veinticinco por ciento (25%) del valor a pagar y el excedente se pagará al organismo de tránsito de la jurisdicción donde se cometió la infracción; o
2. Cancelar el setenta y cinco (75%) del valor de la multa, si paga dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo y siempre y cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en un organismo de tránsito o en un Centro Integral de Atención. Si el curso se realiza ante un Centro Integral de Atención o en un organismo de tránsito de diferente jurisdicción donde se cometió la infracción, a éste se le cancelará un veinticinco por ciento (25%) del valor a pagar y el excedente se pagará al organismo de tránsito de la jurisdicción donde se cometió la infracción; o
3. Si aceptada la infracción, ésta no se paga en las oportunidades antes indicadas, el inculpado deberá cancelar el cien por ciento (100%) del valor de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.Si el inculpado rechaza la comisión de la infracción, deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que éste decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles.Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados (…).Artículo 137, inciso 2, “La actuación se adelantará en la forma prevista en el Artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo.” (Subraya fuera del texto). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia, Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015). “De entrada, advierte la Sala que la naturaleza de las providencias que imponen sanciones por infracciones de tránsito corresponde a la de un acto administrativo…el legislador calificó directamente de administrativo a dicho proceso sancionatorio, sin que sea viable extenderle categoría jurisdiccional, a pesar de que sus etapas y providencias puedan sugerir tal connotación”. Ley 1437 de 2011, Artículo 138 “Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del Artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Ley 1437 de 2011, Artículo 137 “NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. (…)” Ley 769 de 2002, Artículo 142. “Recursos. Contra las providencias que se dicten dentro del proceso procederán los recursos de reposición y apelación. El recurso de reposición procede contra los autos ante el mismo funcionario y deberá interponerse y sustentarse en la propia audiencia en la que se pronuncie. El recurso de apelación procede sólo contra las resoluciones que pongan fin a la primera instancia y deberá interponerse oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera. Toda providencia queda en firme cuando vencido el término de su ejecutoria, no se ha interpuesto recurso alguno o éste ha sido negado.” Páginas 10 y 11 de la sentencia. Página 31 de la sentencia. Página 33 de la sentencia. Ibídem.