SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-028 18 DERECHO A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Sala incurrió en modificación indebida de las reglas jurisprudenciales vigentes, lo cual repercute en la protección de las víctimas del conflicto armado (salvamento parcial de voto)INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Resulta problemático fijar acreditación de un estado de vulnerabilidad como condición de acceso a la tutela (salvamento parcial de voto)INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Se ignoraron las reglas de procedencia estrictamente aplicables en los casos de las víctimas del conflicto interno (salvamento parcial de voto)DERECHO A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reglas de subsidiariedad incorporadas en la providencia desnaturalizan el carácter administrativo de la indemnización pretendida (salvamento parcial de voto)(M.P. CARLOS BERNAL PULIDO)En la Sentencia T-028 de 2018, la Sala Primera de Revisión estudió el caso de la señora Sandra Milena Cuellar Losada, quien el 29 de junio de 2017 ejerció la acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), con el fin de acceder a la indemnización administrativa que, en su condición de víctima de desplazamiento forzado, le había sido reconocida previamente por la entidad accionada, y cuya fecha límite de pago había sido programada para el 30 de agosto de 2016. Sin embargo, la cancelación de este emolumento se incumplió, de forma que, una vez vencido el plazo con el que contaba la autoridad demandada, ésta impuso diversos requisitos y formalidades excesivas que impidieron, tanto a la demandante como a su núcleo familiar, obtener la reparación a la que tienen derecho.Al resolver el asunto, la mayoría de la Sala encontró que, en efecto, la UARIV vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la reparación de las víctimas del conflicto. Los hechos constitutivos de esta trasgresión constitucional correspondieron, fundamentalmente, a los siguientes: (i) el incumplimiento del plazo que la Unidad había fijado como límite para el pago de la indemnización, correspondiente al 30 de agosto de 2016; (ii) la alusión a una supuesta “omisión” en que presuntamente habría incurrido la accionante, relativa a la entrega de una documentación con la que, sin embargo, la entidad ya contaba; y (iii) una extensión injustificada y desproporcionada del plazo inicialmente fijado para la cancelación de la reparación, el cual, a su vez, había estado soportado sobre un estudio de priorización particular que, en consecuencia, fue ignorado por la demandada. Sobre la base de lo anterior, la Sala ordenó a la UARIV “pagar la indemnización administrativa que le fue reconocida a la señora Sandra Milena Cuellar Losada, sin que el término de su desembolso efectivo pueda exceder los treinta (30) días hábiles”. Es evidente que a la accionante se le vulneraron sus derechos fundamentales. Por tanto, comparto plenamente la decisión de la mayoría, en el sentido de otorgar el amparo constitucional a la señora Cuellar Losada, así como las razones de fondo que la soportan. No obstante, a continuación me refiero a una situación jurídicamente trascendente, que me obliga a salvar parcialmente mi voto. Se trata del estudio de los requisitos de procedencia del caso, pues advierto que la Sala incurrió en una modificación indebida y desautorizada de las reglas jurisprudenciales vigentes, lo cual repercute significativamente en el estándar de protección de las garantías de las víctimas del conflicto armado. Al valorar los presupuestos formales de procedencia de la tutela de la referencia, particularmente el de la subsidiariedad, la mayoría de la Sala decidió hacer un análisis pormenorizado del “estado de vulnerabilidad” de la accionante, de modo que la verificación del requisito de procedibilidad dependió de la satisfacción de un “test”, constituido por la acreditación de “(i) la situación de riesgo de la tutelante y (ii) su capacidad o incapacidad para resistir esa específica situación de riesgo, de tal forma que pueda satisfacer sus necesidades básicas hasta tanto agota la vía judicial ordinaria (resiliencia)”. En concreto, mi disidencia frente a tal estudio de procedencia está basada en tres razones principales. La primera, corresponde al desacuerdo que ya he planteado en otras ocasiones, frente a la formulación de un “test de procedencia” de la acción de tutela; la segunda, se refiere a que la Sentencia desconoció la jurisprudencia vigente y que era estrictamente aplicable en el estudio de subsidiariedad del caso particular; y la tercera, alude a que las reglas incorporadas por la mayoría de la Sala desnaturalizan el carácter administrativo de la indemnización pretendida por la accionante. Todo ello, como ya lo advertí, es constitutivo de una variación jurisprudencial que no le estaba autorizada a la Sala de Revisión. A continuación, desarrollo mi planteamiento.
1. Incorporación indebida de nuevos requisitos de procedencia de la acción de tutela, en materia de subsidiariedadNo es la primera vez que, en esta Sala de Revisión, se pretende incorporar parámetros rígidos de procedencia, que obstaculizan el acceso ciudadano a la acción de tutela. Son verdaderas barreras que, al no estar contempladas en el ordenamiento jurídico, se constituyen en obstáculos inaceptables que desnaturalizan el carácter público del mecanismo constitucional. Ya en otra ocasión he desarrollado, en extenso, las razones de mi objeción a los criterios de procedencia que han sido usados en esta oportunidad, por lo que, enseguida, hago una breve reseña de las mismas. Históricamente, la jurisprudencia constitucional ha sido estrictamente rigurosa en desarrollar el contenido del principio de subsidiariedad de la acción de tutela, siempre apegada a los criterios contenidos no sólo en la Carta Política, sino en las reglas estatutarias del Decreto 2591 de 1991. El artículo 86 de la Constitución señala, en lo pertinente, que el recurso de amparo “procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En desarrollo de esta cláusula, la Corte ha indicado que los medios disponibles deben, necesariamente, responder de forma oportuna e integral al problema jurídico que plantee cada acción de tutela, de manera que se impone al juez el deber de verificar la idoneidad y la eficacia de los mismos. En ese sentido, el “estado de vulnerabilidad” de quien acude al recurso de amparo nunca ha sido (y no debe serlo) un presupuesto del cual pueda hacerse depender el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. La acción de tutela, en tanto derecho fundamental, está revestida de un especial carácter universal, por ello, la Carta indica que “cualquier persona” puede, por esta vía, activar la jurisdicción constitucional. De ahí que la jurisprudencia haya acertado en establecer pacíficamente que la condición de vulnerabilidad, lejos de constituir un requisito, configura una pauta de flexibilización de la procedibilidad de la tutela, de manera que, en virtud del principio de igualdad, para quienes acuden al recurso de amparo y son titulares de protección constitucional reforzada, la procedencia formal del mecanismo debe serles más favorable.En este contexto, fijar la acreditación de un estado de vulnerabilidad como condición de acceso a la tutela es problemático porque: (i) parte de una errada visión, según la cual el recurso constitucional es equiparable a un auxilio benéfico del Estado, con lo cual se ignora que se trata de un auténtico derecho fundamental, y es, por antonomasia, el recurso judicial efectivo de las democracias; (ii) deja de lado el mandato de universalidad de la tutela (Art. 86 CP), que incorpora el deber del juez constitucional de propender por la realización efectiva de los derechos (Art. 2 CP); y, por tanto, (iii) constituye una evidente modificación del precedente, que en este caso incumple la carga argumentativa y de transparencia que le era exigible a la Sala.
2. La mayoría de la Sala ignoró las reglas de procedencia estrictamente aplicables en los casos de las víctimas del conflicto armadoEn el transcurso del debate que circunscribió la adopción de esta Sentencia fui enfática e insistente en la necesidad de aplicar las reglas vigentes de procedencia de la tutela, cuando su ejercicio se adelanta por parte de víctimas de conflicto armado y cuyas pretensiones se relacionan con esta condición. No obstante, la mayoría de la Sala omitió este llamado y optó por guardar silencio frente a la jurisprudencia especializada y vigente para el caso particular. Aun cuando reiteradamente la Corte se ha referido a la marginalidad y vulnerabilidad que enfrenta este grupo poblacional, desde la Sentencia T-025 de 2004 estas situaciones dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas contrario al orden constitucional, el cual perdura. La grave victimización que sufren inmensas poblaciones de nuestro país, y sus difíciles consecuencias, han causado que quienes enfrentan directamente el flagelo de la violencia acudan ante el juez de tutela, como única alternativa para lograr la protección de los derechos trasgredidos de forma masiva por sus victimarios. Esto, como es apenas lógico, ha llevado a que la Corte forje pautas de validación de la procedencia de la tutela específicamente dirigidas a dicha población, en virtud del mandato de eficacia de las garantías constitucionales y siempre en pos de la mayor salvaguarda posible. Así, uniformemente se ha establecido que la acción de tutela, en el caso de las víctimas del conflicto armado, con particular referencia al desplazamiento forzado, exige del juez constitucional una valoración consciente de la condición de fragilidad que enfrentan. Se ha indicado que, bajo estas circunstancias, no debe imponerse el agotamiento de vías judiciales distintas al recurso de amparo, dado el peligro inminente en que se encuentra la eficacia de sus derechos fundamentales. De este modo, el mecanismo constitucional conforma la vía idónea para conjurar esta situación estructuralmente contraria al sistema jurídico.Como lo defendí ante la Sala durante la adopción de esta decisión, la regla anteriormente descrita, sostenida por la jurisprudencia en vigor, además de atender a la sujeción constitucional reforzada sobre la que ya me he referido, encuentra un fundamento adicional, que no puede ser ignorado. En estos casos, el reconocimiento de la titularidad directa de la acción de tutela obedece, también, a una mínima medida que el aparato de justicia se encuentra obligado a adoptar, como respuesta positiva en favor de un conglomerado cuya victimización se ha derivado de un contexto particularmente injusto para éste, como lo es el conflicto armado colombiano. Con base en ello, entiendo que, por el sólo hecho de haber sido víctima, una persona tiene acceso automático al recurso de amparo cuando éste pueda responder, por lo menos, del mismo modo, pero con mayor eficacia, a la protección constitucional alegada, y siempre que el objeto del pronunciamiento se relacione con la condición especial del o la demandante. Sin duda, la Sentencia T-028 de 2018 se apartó de las reglas de procedencia que le eran aplicables al caso concreto, sin siquiera decirlo en la providencia. Con ello, trasgredió los fundamentos jurídicos que las soportan y el amplio desarrollo jurisprudencial que, respecto de la procedencia de la tutela, esta Corporación ha construido históricamente en favor de las poblaciones víctimas de la violencia armada en nuestro país.
3. Las reglas de subsidiariedad incorporadas en esta providencia desnaturalizan el carácter administrativo de la indemnización pretendida por la accionanteComo es sabido, la larga duración del conflicto armado en Colombia, así como su particular belicismo, ha dejado un número descomunal de víctimas. Hacer efectivos sus derechos es una tarea compleja, pero a la vez una obligación preeminente. En materia de reparación, nuestro ordenamiento jurídico, además de las vías judiciales ordinarias, como la penal o la de lo contencioso administrativo, introdujo los programas de indemnización administrativa, primero en el ya derogado Decreto 1290 de 2008, y luego en la Ley 1448 de 2011, vigente. Al tratarse de componentes del derecho a la reparación integral, la indemnización administrativa y la judicial constituyen fórmulas complementarias de satisfacción de esta garantía constitucional. La primera es un reflejo paradigmático del principio de subsidiariedad del Estado, así como del carácter urgente de la reparación. Por ello, esta alternativa busca atender al mayor número de víctimas, del modo más justo posible, sin que su propósito sea el de la compensación plena, pues esto está reservado a la vía judicial. De ahí que el camino de la indemnización administrativa esté caracterizado por un acceso célere, flexible y eficiente, así como por basar la tasación de la misma en la equidad, razón por la cual los montos serán significativamente más bajos que los de la segunda alternativa.En la Sentencia de la que me aparto parcialmente, se impuso como requisito de procedencia de la tutela el hecho de que, por regla general, la víctima accionante haya agotado un proceso judicial ejecutivo frente al acto que reconoció su derecho a la reparación administrativa. Al respecto, considero que, aun cuando formalmente el ordenamiento disponga de este mecanismo, obligar a las víctimas del conflicto a agotar un trámite judicial de ese tipo desnaturaliza esta fórmula de compensación estatal, y con ello las características que le son propias. La indemnización de carácter administrativo satisface la reducción de monto de la reparación con la celeridad en los tiempos para su entrega y la flexibilización de los trámites. Por ello, someter el cumplimiento del acto que ya la ha reconocido a la iniciación de un litigio de ejecución judicial, ante el juez de lo contencioso administrativo, es abiertamente desproporcionado, pues conduce a que la víctima resulte asumiendo todas las cargas que le serían exigibles en el caso de la reparación judicial, con lo cual la indemnización administrativa pierde su razón de ser. Es, entonces, la acción de tutela el único mecanismo judicial idóneo en casos como el de la referencia.
4. ConclusionesEn esta oportunidad, me aparto parcialmente de la mayoría, pues pese a que se resolvió tutelar los derechos de la demandante, se usaron reglas nuevas de procedencia de la tutela, cuya incorporación no sólo no está autorizada a la Sala Primera de Revisión, sino que constituyen una clara regresión en materia de justiciabilidad de los derechos de las víctimas del conflicto interno. La Corte, histórica y pacíficamente, ha establecido que la procedencia formal de la acción de tutela debe flexibilizarse en el caso de esta población, ante el peligro especial de trasgresión que presentan sus derechos constitucionales. Por ello, la acción de tutela constituye el verdadero mecanismo judicial del que disponen las víctimas para obtener el amparo de sus garantías vulneradas a causa de la violencia armada, siempre que este medio responda por lo menos del mismo modo, pero con mayor eficacia, a la protección alegada. Ahora bien, cuando la pretensión constitucional se relacione con el acceso a una indemnización administrativa previamente reconocida y cuyos plazos de entrega han sido incumplidos por la autoridad respectiva, lo anterior cobra mayor importancia. En estos eventos, la vía judicial principal es la acción de tutela, pues imponer a las víctimas del conflicto el agotamiento de un litigio ordinario de ejecución no sólo desconoce la gravedad de su condición, sino que desnaturaliza el carácter célere y oportuno que persigue este tipo de reparación. En los anteriores términos, dejo planteadas las razones de mi