SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVAA LA SENTENCIA T-010 15INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Deber de la UARIV de garantizar el acceso especial, prioritario, preferente y diferencial a favor de beneficiaria de víctima de secuestro (Salvamento parcial de voto)INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Se debió aplicar artículo 110 del Decreto ley 4633 de 2011, sobre reconocimiento de indemnización para cónyuge, compañero o compañera permanente y a los familiares en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa (Salvamento parcial de voto)Acompaño la Sentencia T-010 de 2015, únicamente, en tanto amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Luzmila Cabrera Guerrero. No comparto, sin embargo, los argumentos relativos a la supuesta infracción de su derecho a la jurisdicción especial indígena ni las órdenes que, en esa línea, se profirieron para hacer efectivo el amparo. Como explicaré a continuación, mis diferencias con la decisión de la mayoría tienen como punto de partida lo que considero una inadecuada formulación del dilema constitucional objeto de estudio. La lectura equivocada que la Sentencia T-010 de 2015 le dio a la tutela dio como resultado una providencia inconexa, que remite a reglas jurisprudenciales ajenas al caso y brinda una solución insuficiente de cara a las circunstancias que motivaron la solicitud de amparo. Procedo, entonces, a exponer las razones de mi disenso. La sentencia no identificó adecuadamente el problema jurídico. En consecuencia, trazó una línea jurisprudencial impertinente para la solución del caso.1. La señora Cabrera formuló la tutela debido a las dilaciones que ha debido enfrentar en su intento por ser reconocida como beneficiaria de su compañero permanente, Maximiliano Veloz, para efectos de obtener una reparación administrativa. La accionante relató que su compañero falleció en 2006, como consecuencia de unas enfermedades que contrajo al ser secuestrado por las Farc, y explicó que, por eso, solicitó ser reconocida, junto a su grupo familiar, como sucesora y destinataria de la reparación. Aunque presentó la solicitud en 2011, la UARIV ha retrasado injustificadamente el reconocimiento, exigiéndole requisitos que no le son oponibles y guardando silencio sobre las peticiones que ha presentado con el objeto de recibir información al respecto.
2. Las circunstancias descritas enfrentaban a la Sala con un problema constitucional concreto, relativo a la eventual infracción de los derechos fundamentales al debido proceso, de petición y a la reparación administrativa de la señora Cabrera, los cuales habrían sido vulnerados por la UARIV, al no tramitar la solicitud de reparación a la luz de las disposiciones normativas que imponen un enfoque diferencial a favor de las víctimas que pertenecen a las comunidades y pueblos indígenas del país.
3. La sentencia, sin embargo, centró su atención en la infracción iusfundamental que pudo derivarse del hecho de que la UARIV hubiera condicionado el reconocimiento de la reparación a que se allegara una sentencia o escritura pública de sucesión. De ese interrogante derivó un dilema jurídico inexistente, relativo a la supuesta infracción de los derechos a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía y a la jurisdicción indígena.
4. Aunque advertí sobre los inconvenientes que generaba tal postura (pasaba por alto los demás obstáculos que ha enfrentado la señora Cabrera al intentar acceder a la reparación e involucraba a la Sala en un dilema que no se deriva de la situación planteada en la tutela) la mayoría insistió en la formulación del problema jurídico propuesto. Esto dio lugar a una decisión desestructurada, que partiendo de una interpretación equivocada del contenido del derecho fundamental a la jurisdicción especial indígena, se inmiscuyó en asuntos ajenos a la naturaleza de la problemática planteada por la peticionaria, como paso a explicarlo. El asunto objeto de revisión no involucraba una controversia sobre la eventual infracción del derecho fundamental a la jurisdicción especial indígena5. Los apartes de la sentencia que plantean la eventual vulneración del derecho a la jurisdicción especial indígena resultan impertinentes en el contexto de la situación que motivó la solicitud de amparo. Lo anterior, por una razón elemental: el derecho a la jurisdicción especial indígena, contemplado en el artículo 246 de la Constitución, tiene que ver con la facultad reconocida a las autoridades de los pueblos indígenas para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, según sus propias normas y procedimientos. Esto comprende la posibilidad de que cuenten con autoridades propias, la potestad de establecer normas y procedimientos propios, la sujeción de tales elementos a la Constitución y a la ley y la competencia del legislador para señalar la forma de coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional.6. El asunto que convocó a la Sala no planteaba un debate de esa naturaleza. El hecho de que se hubiera exigido a la actora agotar un requisito legal que ciertamente no se ajusta a su condición de indígena daba cuenta de la vulneración de su debido proceso, asociada, ya lo dije, a que la UARIV no hubiera sujetado su decisión al enfoque diferencial que la Ley de Víctimas y el el Decreto Ley 4633 de 2011 contemplan a favor de los integrantes de las comunidades y de los pueblos indígenas. En ese contexto, la UARIV estaba obligada a garantizar el acceso especial, prioritario, preferente y diferencial de la señora Cabrera y de sus familiares a la reparación administrativa. El fallo no consideró este asunto al formular el problema jurídico, aunque resultaba fundamental para la solución del caso concreto.7. La sentencia, de hecho, solo censuró las dilaciones a las que la UARIV sometió a la peticionaria en sus párrafos finales. Fue allí, en el acápite relativo a la solución del caso concreto, donde advirtió sobre los compromisos del Estado colombiano frente a la atención, protección, reparación integral y restitución de los derechos territoriales, fundamentales y colectivos de los pueblos y comunidades indígenas. Si hubiera abordado esa perspectiva desde la formulación del problema jurídico, en lugar de insistir en la supuesta infracción del derecho a la jurisdicción especial indígena, el fallo no hubiera incurrido en las graves imprecisiones que, como explicaré a continuación, volvieron inocua la protección que pretendió concederse. El remedio constitucional adoptado no asegura la materialización de la protección concedida
8. La decisión de analizar la solicitud de la accionante desde la perspectiva de la eventual infracción de su derecho a la jurisdicción indígena propició una interpretación equivocada del marco normativo aplicable al reconocimiento de las indemnizaciones administrativas individuales previstas para los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas en el Decreto 4633 de 2011.9. La razón es la siguiente: la sentencia resolvió que la reparación administrativa que Acción Social le reconoció al señor Veloz García en 2006 debe reconocerse y pagarse a aquellas personas que la autoridad indígena de Puerto Vaupés identifique como destinatarios de la misma, según las normas tradicionales de parentesco de la comunidad. Esto, dice el fallo, para asegurar que las actuaciones administrativas del Estado se coordinen armónicamente con las de las comunidades indígenas.10. Lo que la providencia no indicó –pese a que realicé las precisiones del caso en la oportunidad correspondiente- es que, de conformidad con el artículo 110 del Decreto 4633 de 2011, el reconocimiento de la indemnización individual en los casos de muerte o desaparición forzada se sujeta a dos criterios: primero se considera al cónyuge, compañero o compañera permanente y a los familiares en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa. De forma subsidiaria, a sus parientes directos, cuya condición debe ser acreditada mediante certificación de la autoridad del pueblo o de la comunidad indígena correspondiente.
11. El caso objeto de estudio debió resolverse en el marco de la primera regla, pues la señora Cabrera solicitó la indemnización en su condición de compañera permanente de la víctima –el señor Maximiliano Veloz- y como representante de su grupo familiar. La mayoría, sin embargo, decidió aplicar la segunda hipótesis, aludiendo a la importancia de construir consensos interculturales entre jurisdicciones que permitan que sean las propias comunidades las que definan “los procesos sucesorales”, de acuerdo con sus normas tradicionales de parentesco.
12. Aunque lo aludido en ese sentido persigue un propósito loable, su impertinencia en el marco de lo debatido generó efecto perverso: el caso de la señora Cabrera se resolvió a partir de una norma que no le era aplicable, pues su derecho a la reparación fue supeditado al agotamiento de un requisito –la acreditación del parentesco, certificada por la autoridad indígena- que el Decreto 4633 de 2011 no le exige al cónyuge de la víctima directa ni a su compañero o compañera permanente. El fallo, en ese contexto, implica una nueva infracción del derecho al debido proceso de la peticionaria.
13. Todo esto con un inconveniente adicional: al aplicar una regla subsidiaria como principal, la Sentencia T-010 de 2015 podría haber creado una barrera para las personas que, en lo sucesivo, soliciten la reparación administrativa en las condiciones descritas previamente. Por ahora, será la señora Cabrera quien soporte las consecuencias de esta nueva carga procesal que se les impuso a las víctimas por vía de jurisprudencia. La accionante deberá resignar su pretensión de reparación a lo que sobre el particular decida la autoridad indígena de Puerto Vaupés, en un término que tampoco fue delimitado por la sentencia. Son estas las razones que sustentan mi salvamento de voto. Fecha ut supra LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- Ver folios 44, 45 y
60. Ver expediente de tutela, folios 5-7. Ver expediente de tutela, folio
10. Ibídem. Ver expediente de tutela, folio
12. Sentencia T-002 de 2012. Inicialmente, Colombia fue uno de los 11 países que se abstuvo de votar la Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, en 2009, manifestó su adhesión a este instrumento. Al respecto ver: “Colombia suscribe Declaración de los Derechos Indígenas”, en: http: www.acnur.org index.php?id_pag=8506 En sentencia T-002 de 2012, la Corte Constitucional señaló que “la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas es fiel reflejo de la posición adoptada por la comunidad internacional y por la doctrina especializada en la materia, por tanto debe tenerse como una pauta de interpretación válida para el juez constitucional en casos relacionados con los derechos de las personas y pueblos aborígenes”. Sentencia T-552 de 2003. Ver entre otras, las sentencias C-139 de 1996, T-552 de 2003, T-818 de 2004, T-364 de 2011 y T- 921 de 2013. Sentencia T-552 de 2003. Ibídem. Ibídem. Sentencias T-254 de 1994 y T-349, SU-510 de 1998 y T-1022 de 2001 Sentencia T-002 de 2012. Este principio fue planteado por primera vez en las sentencias T-254 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-349 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz), y ha sido reiterado en numerosas oportunidades como el criterio esencial para el estudio de casos relacionados con la autonomía de las comunidades indígenas. En la T-349 de 1996 expresó la Corporación: “… el desarrollo del principio de la diversidad cultural en las normas constitucionales citadas, y considerando que sólo con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural, puede concluirse como regla para el intérprete la de la maximización de la autonomía de las comunidades indígenas y, por lo tanto, la de la minimización de las restricciones a las indispensables para salvaguardar intereses de superior jerarquía”. En la sentencia SU-510 de 1998, señaló la Corporación: “En la esfera de las libertades, las soluciones dadas por la Corte a los problemas a que da lugar su ejercicio se han resuelto dentro de una línea que privilegia su máximo despliegue posible (principio pro libertate), también la doctrina de la Corte se ha inclinado por maximizar su radio de acción, claro está, dentro de los límites trazados por la Constitución (principio pro communitas)”. Ver entre otras: Sentencias T-254 de 1994, T-349 de 1996, SU-510 de 1998, T 002 de 2012. T-002 de 2012 Ver entre otras: Sentencias T-514 de 2009 y T-002 de 2012. Sentencia T-002 de 2012. Ver sentencias T-254 de 1994, T-514 de 2009 y C-463 de 2014 C-463 de 2014 y T-903 de 2009 Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, 61. º período de sesiones, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen, sobre su visita a Colombia, documento E CN.4 2005 88 Add.2, 10 de noviembre de 2004. Disponible en: http: daccess-dds-ny.un.org doc UNDOC GEN G04 165 18 PDF G0416518.pdf?OpenElement Ver Sentencia T-375 de 2006. Aprobado mediante la Ley 21 de 1991. Entró en vigencia el 6 de agosto de 1992. Boaventura de Souza Santos, “descolonizar el saber, reinventar el poder” Ediciones Trilce, 2010, página 72: “…En el caso de un diálogo transcultural, el intercambio no es solo entre diferentes saberes sino también entre diferentes culturas, es decir, entre universos de significado diferentes y en un sentido fuerte, inconmensurables”. Ver sentencia T-866 de 2013, en la cual esta misma Sala estableció una falta de diálogo intercultural jurisdiccional y fijó ciertas condiciones para que el mismo pudiese operar. En materia de comunidades y pueblos indígenas, la Organización de las Naciones Unidas desde 1985 trabajó sobre un proyecto de declaración de los derechos de los pueblos indígenas, el cual se fundamentaba en el principio de igualdad y no discriminación de los pueblos indígenas. Finalmente el 13 de septiembre de 2007, la Declaración fue aprobada por la Asamblea General. De igual manera, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, creó la figura de un Relator Especial para el estudio de la problemática indígena, el seguimiento de la situación y la formulación de recomendaciones sobre el tema. Ver enfoque diferencial étnico en materia de reclusión carcelaria para miembros de comunidades indígenas, en sentencia T-642 de 2014. M.P. María Victoria Sáchica. ACNUR, Enfoque diferencial étnico de la oficina del ACNUR en Colombia. Estrategia de transversalización y protección de la diversidad. Población indígena y Afro Colombiana. Disponible Online: http: www.acnur.org biblioteca pdf 4554.pdf?view=1 ACNUR, Enfoque diferencial étnico de la oficina del ACNUR en Colombia. Estrategia de transversalización y protección de la diversidad. Población indígena y Afro Colombiana. Disponible Online: http: www.acnur.org biblioteca pdf 4554.pdf?view=1 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” Ver sentencia C-438 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos, demanda contra los artículos 17, 19 (parcial), 27 (parcial), 28 (parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64 (parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1448 de 2011. ARTÍCULO
205. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la presente ley, para expedir por medio de decretos con fuerza de ley, la regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en lo relativo a:a) Generar el marco legal de la política pública de atención, reparación integral y de restitución de tierras de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras de conformidad con la Constitución Nacional, los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.b) En la elaboración de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, el Gobierno Nacional consultará a los pueblos étnicos a través de las autoridades y organizaciones representativas bajo los parámetros de la jurisprudencia constitucional, la ley y el derecho propio, con el fin de dar cabal cumplimiento al derecho fundamental de la consulta previa. La metodología de la consulta previa para la elaboración de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, será concertada entre el Gobierno Nacional y los pueblos étnicos a través de las autoridades y organizaciones representativas.PARÁGRAFO 1o. Hasta la aprobación de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, las normas que puedan afectar a estas comunidades quedarán condicionadas a la realización de la consulta previa de todo proyecto, programa o presupuesto que pueda llegar a afectarlas.PARÁGRAFO 2o. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para desarrollar la política pública diferencial para la atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, serán ejercidas con el fin de respetar la cultura y existencia material de estos pueblos tradicionales, así, como para incluir diferencialmente sus derechos en tanto a víctimas de violaciones graves y manifiestas de Normas Internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario.PARÁGRAFO 3o. Las facultades conferidas al Presidente de la República comprenderán en el mismo término la de modificar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo creando, suprimiendo o fusionando cargos, con el fin de garantizar el cumplimiento y desarrollo de las funciones y competencias asignadas a la institución en esta ley”. Decreto 4633 de 2011, Artículo
3. Decreto 4633 de 2011, Artículo
7. Decreto 4633 de 2011, Artículo
23. Se presume este hecho como cierto en virtud del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. Ver folio
3. Auto 004 de 2009 Sentencia C-753 de 2013: “En contextos de justicia transicional, la reparación es por consiguiente un derecho complejo que tiene un sustrato fundamental, reconocido por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos, los organismos internacionales y la jurisprudencia. Así, la reparación se cataloga como un derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición. De esta manera, el reconocimiento de la reparación como derecho fundamental se ajusta a los estándares internacionales en la materia y hace posible su amparo por vía de tutela. En esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el daño resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera a su favor el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la condición de víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios. Es importante anotar que, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, a pesar de ser fundamentales, no pueden considerarse absolutos”. Ver entre otras, las sentencias T-419 de 1992, T-529 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999 y T-307 de 1999, T-183 de 2011 y T-146 de 2012. Disponible en http: www.eltiempo.com archivo documento-2013 MAM-13115 Consideró la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional (unánime): “Bajo ningún aspecto puede un Juez impedir que se tramite un proceso por la jurisdicción correspondiente. Si lo impide, está violando derechos fundamentales al acceso a la justicia y al debido proceso, susceptibles de amparo mediante tutela. Además, constituye violación afectar la autonomía de la etnia, dejar de lado el concepto de propiedad que se tiene sobre los resguardos, aplicar un trámite diferente al del derecho consuetudinario tratándose de sucesión de indígena”. Ver auto 382 de 2010 La Sala se propuso determinar si la UARIV “desconoció los derechos fundamentales de petición, a la jurisdicción especial indígena, a la reparación integral de las víctimas, a la diversidad étnica y cultural y a la autonomía indígena, al establecer, en un trámite administrativo de reparación por secuestro, en el cual la víctima falleció, que uno de los criterios para determinar sus beneficiarios –en este caso pertenecientes a una comunidad indígena- consiste en adoptar una sentencia o escritura pública de sucesión”. Cfr. Sentencias C-139 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-617 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas entregará la indemnización individual a los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas que hayan sufrido un daño en los términos del artículo 3o del presente decreto, una vez estén incorporados en el Registro Único de Víctimas. En todo caso, las indemnizaciones individuales tendrán como propósito general fortalecer el proyecto de vida de la comunidad o pueblo indígena al que pertenece y en particular a restablecer los daños y afectaciones materiales, espirituales, psicológicas y sociales de las víctimas de manera justa, proporcional y adecuada, atendiendo al principio rector de la dignidad.PARÁGRAFO 1o. El acceso a la indemnización individual será de carácter gratuito. No se necesitará de abogados o intermediarios para acceder a ella.PARÁGRAFO 2o. En los casos de muerte o desaparición forzada, la indemnización individual tendrá como criterios para determinar su beneficiario los siguientes:a) En primer término y de forma concurrente el parentesco como cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa;b) Subsidiariamente, se entregarán en forma concurrente a los parientes directos definidos de acuerdo con la organización o filiación social o familiar que se conserve al interior de los pueblos y comunidades indígenas y, atendiendo a la especificad de cada pueblo. En este caso, la Unidad Administrativa Especial para la Reparación Integral a Víctimas solicitará a la autoridad del pueblo o comunidad indígena al que pertenece la víctima, una certificación de los destinatarios de la indemnización de acuerdo con las normas tradicionales de parentesco del pueblo indígena.