SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU659 15ACCION DE REPARACION DIRECTA-Término de caducidad (Salvamento de voto) ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caso en que se tuvo conocimiento de que la Policía incurrió en una falla en el servicio, al abusar y posteriormente asesinar al interior de una estación a una menor de edad (Salvamento de voto) En el caso sub judice no se requería acreditar la responsabilidad personal de un agente policial, para poder iniciar la acción indemnizatoria de manera directa contra la entidad estatal demandada, pues la falla en el servicio puede atribuirse por la omisión en la prestación del servicio y la falla anónima del Estado.RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción (Salvamento de voto)ACCION DE REPARACION DIRECTA-Resultaría desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción estuviera sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó el daño antijurídico (Salvamento de voto)Resultaría desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción de reparación directa estuviera sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó el daño antijurídico, pues ello implicaría que, hasta tanto no se individualizara dicho agente, no sería procedente para los lesionados el reconocimiento de una reparación por parte de Estado, lo cual claramente restringiría el acceso a la administración de justicia.RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO-Caso en que la responsabilidad del Estado por falla del servicio fue ocasionada por la falta de protección de menor de edad al interior de la estación de policía, independientemente de la sanción penal al agente autor de la conducta (Salvamento de voto) Referencia: expediente T-3.795.843Acción de tutela promovida por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros contra la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado.Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOSCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a salvar el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 22 de octubre de 2015.2. El problema jurídico de la sentencia de la cual me aparto consistió en determinar si la providencia del 15 de febrero de 2012, proferida por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo, al declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, incoada por la progenitora, los tíos y los abuelos de la menor de edad Sandra Catalina Vásquez Guzmán.3. De forma sucinta, la situación fáctica estudiada en la decisión judicial referida, consistió en que el 28 de febrero de 1993, la menor de edad Sandra Catalina fue abusada sexualmente y hallada muerta en las instalaciones de la Estación Tercera de Policía del barrio Germania, en Bogotá. Inicialmente el padre de la niña, Pedro Vásquez González, quien se desempeñaba como agente de policía y se encontraba en la estación el día de los hechos, fue vinculado al proceso penal como presunto autor de los hechos. No obstante, el 13 de octubre de 1995, la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación en su contra. Posteriormente, el agente de policía, Diego Fernando Valencia Blandón fue condenado a 45 años de prisión, como responsable del delito. En consecuencia, el padre de la niña instauró la acción de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, el 7 de octubre de 1996 y la progenitora, abuelos y tíos acudieron a ese medio de control, el 6 de agosto de 1997, para que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños y perjuicios ocasionados por la muerte de la menor de edad.La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en Sentencia del 15 de febrero de 2012, declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la madre, los abuelos y tíos de la niña Sandra Catalina, en razón a que el término para instaurarla corrió entre el 1º de marzo de 1993 y el 1º de marzo de 1995, es decir a partir del día siguiente al que ocurrieron los hechos en los que falleció la menor de edad.Por otra parte, en el caso del padre, el Consejo de Estado consideró que la acción fue presentada en término, por lo que analizó el fondo del asunto y declaró administrativamente responsable a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, por la muerte de Sandra Catalina Vásquez Guzmán. Lo anterior, por cuanto su interés para demandar surgió el 14 de octubre de 1995, fecha en la que fue exonerado por la justicia penal en forma definitiva y surgió para él la oportunidad de reclamar los perjuicios causados, no sólo por la muerte de su hija, sino por la privación injusta de la libertad que sufrió al haber sido sindicado por el delito de homicidio contra su hija.Contra el fallo que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, Sandra Janeth Guzmán Aranda (madre de la niña) y otros (abuelos y tíos), interpusieron acción de tutela, decidida en primera y segunda instancia por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado respectivamente, declarando improcedente la solicitud de amparo.4. La mayoría de la Sala Plena de esta Corporación, en la Sentencia SU-659 de 2015, decidió proteger los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de los peticionarios, al encontrar configurado un defecto sustantivo en la providencia del 15 de febrero de 2012 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Para tal efecto, señaló que no se acogió “una interpretación con un enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las especiales circunstancias que ofrecía el caso concreto".En consecuencia, la providencia de la que me aparto, concluyó que el término de caducidad debió contabilizarse para la parte actora a partir del día siguiente al que el señor Pedro Gustavo Vásquez fue desvinculado del proceso penal, debido a que "solo desde esa fecha, existía providencia judicial que permitía al núcleo familiar de la menor, conocer que fue un agente estatal el responsable de la agresión a la menor". En esa medida, "sólo hasta que se determinó con certeza, quién fue el responsable, ella, así como su núcleo familiar, estuvo en condiciones de demandar administrativamente a la Policía Nacional — Ministerio de Defensa".Para la Sala Plena, lo que correspondía a la Sección Tercera del Consejo de Estado era concluir que el término de caducidad empezaba a correr desde el momento en que los accionantes tuvieron total claridad de los hechos dañosos, incluida, la identificación del agente responsable.5. Vista la anterior síntesis de los antecedentes y las consideraciones de la sentencia, presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión adoptada por la Sala Plena:6. De acuerdo con el artículo 136 del C.C.A, el término de caducidad de la acción de reparación directa es de dos años, contados a partir del día siguiente "del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa". Dicho plazo legal se ha constituido en la regla general. Sin embargo, por vía jurisprudencial se han establecido algunas excepciones, cuando no existe certeza sobre el momento en que los afectados conocen de la materialización efectiva del hecho u omisión generadora del daño.6.2 En la consideración 8.2 de la providencia se indicó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente con la Sentencia del 20 de marzo de 1993 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el término de caducidad debe contarse desde el momento en que se conoce el agente que ocasionó el daño cuya reparación se demanda. En esa medida, aquél inicia a correr al día siguiente de los hechos dañosos, solamente en los eventos en que estos y el conocimiento de la víctima sobre el responsable son simultáneos.6.3 Si bien es cierto que esto ha sido señalado por el Consejo de Estado, no comparto que tal precedente se utilizara para resolver el caso concreto, ya que estimo que la situación fáctica estudiada en la Sentencia referida no guarda identidad con los hechos analizados por la Corte en el asunto de la referencia. En efecto, en dicho caso los hechos consistieron en que, el 9 de febrero de 1992, ocurrió una masacre en un estadero público ubicado en el barrio “9 de abril” de la ciudad de Barrancabermeja, en la que fueron asesinadas tres personas. Tiempo después, a partir de unas denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la Nación, se determinó que la masacre fue organizada y financiada por miembros de la Armada Nacional. En ese asunto, sobre la manera como debía contabilizarse el término de caducidad en la acción de reparación directa, el Consejo de Estado estableció que el hecho dañoso imputable al Estado implicaba conocer el agente que lo había ocasionado. Lo anterior, en la medida en que, si bien los demandantes conocieron de la muerte de sus familiares el 9 de febrero de 1992, sólo hasta el día en que supieron de la noticia de las denuncias hechas por los suboficiales de la Armada Nacional, pudieron concluir que el daño antijurídico podía atribuirse a una entidad estatal. En ese sentido, en dicho asunto, al momento de conocer el hecho dañoso se desconocía que el Estado (Armada Nacional), a través de sus agentes, estaba involucrado en los asesinatos de sus parientes. Lo anterior no ocurrió en el presente asunto, pues desde el día en que ocurrieron los hechos, la accionante y su familia conocieron que la menor de edad Sandra Catalina fue abusada y posteriormente asesinada al interior de una estación de policía, unidad básica de la organización policial. Así pues, desde ese día se tuvo conocimiento de que la institución demandada incurrió en una falla en el servicio, pues, contrario a su deber primordial de protección a todos los habitantes del país, permitió que al interior de sus instalaciones un miembro de dicha fuerza pública quebrantara la vida e integridad personal de una menor de edad. En esa medida, en el caso sub judice no se requería acreditar la responsabilidad personal de un agente policial, para poder iniciar la acción indemnizatoria de manera directa contra la entidad estatal demandada, pues la falla en el servicio puede atribuirse por la omisión en la prestación del servicio y la falla anónima del Estado.En este punto resulta importante destacar que el derecho a que la Nación repare el daño causado al particular, surge sin perjuicio de la responsabilidad penal individual del agente estatal que lo produzca. Es suficiente que el daño antijurídico haya sido causado por alguna autoridad pública en el ejercicio de sus funciones.6.5. En efecto, el artículo 90 de la Constitución Política consagra que el Estado "responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o por la omisión de las autoridades públicas". En este sentido, se establece una cláusula general de responsabilidad del Estado, cuya aplicación se determina por la configuración de tres requisitos: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) que éste sea imputable a una autoridad pública (imputación) y (iii) que el daño sea causado por la acción u omisión del Estado (nexo de causalidad). Por su parte, el inciso segundo del artículo 90 Superior, señala que "en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir contra éste". De lo anterior se colige que existe una diferencia entre la responsabilidad del Estado y la de sus agentes, pues la obligación del Estado de reparar el daño causado al particular es directa, es decir, debe responder patrimonialmente siempre que el daño antijurídico le es imputable, sin perjuicio de la existencia de responsabilidad individual por parte de sus agentes. 6.6 Tanto así, que en la Sentencia C-100 de 2001, sobre los criterios de responsabilidad del Estado y de sus agentes, esta Corporación señaló que “el Estado, como titular del servicio o función pública, es quien tiene la obligación principal de reparar completamente la lesión antijurídica causada. Por lo tanto, el particular lesionado no está autorizado para exigir directamente al agente el pago por los perjuicios causados.” 6.7. Adicionalmente, considero que resultaría desproporcionado para las víctimas que el ejercicio de la acción de reparación directa estuviera sujeto a la identificación del agente del Estado que ocasionó el daño antijurídico, pues ello implicaría que, hasta tanto no se individualizara dicho agente, no sería procedente para los lesionados el reconocimiento de una reparación por parte de Estado, lo cual claramente restringiría el acceso a la administración de justicia.Además, este tipo de tesis acabaría con el régimen de la falla anónima del servicio, según el cual para imputar la responsabilidad del Estado no se requiere establecer en el proceso contencioso quién fue al autor material del daño causado. A este respecto el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente: “El carácter anónimo es un elemento natural de la falla del servicio, dado que para estructurarla no se requiere identificar a las personas cuya conducta es constitutiva de la misma. La víctima puede imputar responsabilidad a la Administración sin tener que designar al funcionario que ha desarrollado la conducta, pues, la falta del servicio público puede resultar de las actuaciones de agentes determinados pero no identificados, y el hecho de que los agentes sean conocidos o no, no cambia en nada la responsabilidad estatal que queda comprometida cuando el hecho dañoso es imputable a la Administración.”(Negrilla fuera del texto).6.8. Con fundamento en lo anterior, me aparto de la conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala Plena, al determinar que el término de caducidad no inició el día en que sucedieron los hechos, es decir, cuando la menor de edad fue abusada y falleció al interior de la estación de policía, sino el momento en que el señor Vásquez González fue desvinculado de la investigación penal y se conoció con certeza el agente estatal responsable de los delitos.En ese sentido, la responsabilidad del Estado por falla del servicio fue ocasionada por la falta de protección de la menor de edad al interior de la estación de policía, independientemente de la sanción penal al agente autor de la conducta. No debe obviarse que la Ley 62 de 1993, por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, indica en su artículo 1° que la Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado permanente de naturaleza civil a cargo de la Nación, está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Así mismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Cabe recordar además, que específicamente en lo atinente al servicio de vigilancia, el Consejo de Estado ha establecido que la Policía debe desarrollar:“[u]n espíritu de observación, sagacidad e iniciativa, con el propósito de vigilar a las personas que deambulan por su lugar de acción, concentrar su atención en aquellos individuos cuyas actitudes le merezcan duda en su proceder y velar por la seguridad en el sector a su cargo, y en todo caso con la obligación de intervenir, cualquiera sea la circunstancia en que se encuentre y de desplegar toda su iniciativa para procurar la prevención de delitos, desórdenes, o cualquier otro acto que tienda a perturbar la seguridad y el bienestar de la comunidad”.6.7 Conforme a lo expuesto, resulta inadmisible que al interior de las instalaciones de la estación de la Policía Nacional se hubiesen perpetrado graves delitos contra una menor de edad, como lo son el abuso sexual y el homicidio, en circunstancias que trascienden el ámbito personal del agente que los cometió, para trasladar una responsabilidad de carácter institucional, derivada de la falta de observancia al deber de seguridad y protección debida a las personas que ingresan al interior de dependencias de la Policía Nacional.
7. La segunda razón que me lleva a salvar el voto, radica en que no estoy de acuerdo con que en la ponencia se presentara una referencia a la aplicación del principio pro damnato para resolver el caso concreto. Lo anterior, por cuanto dicho principio señala que en caso de duda en la configuración de la caducidad del medio de control, deberá admitirse la demanda.En efecto, en el asunto objeto de estudio, las demandas presentadas tanto por la progenitora como por el padre de la menor de edad, fueron inadmitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Sin embargo, los autos inadmisorios fueron apelados ante el Consejo de Estado, Corporación que resolvió revocarlos en atención al principio referido y al considerar que, dadas las circunstancias que rodearon la muerte de la menor Sandra Catalina, existían dudas sobre si había operado o no el fenómeno de caducidad de la acción, lo que conducía a admitir la demanda para dilucidar tal aspecto en la sentencia, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso. En esa medida, en la providencia de la que me aparto, no era procedente referirse al principio pro damnato para la inaplicación de la regla general de la caducidad, pues es claro que éste se aplica para efectos de la admisión de la demanda, más no para determinar en la sentencia si la caducidad se cuenta a partir del momento en que se conoció la culpa personal del agente o el hecho dañoso.
8. En tercer lugar considero que en la ponencia se citaron precedentes irrelevantes para resolver el caso concreto, relacionados con la caducidad de la acción de reparación directa en materia médico-sanitaria, en los que se ha señalado que existen dos supuestos en los cuales se atenúa la disposición del numeral 8 del artículo 136 del C.C.A, que consisten en lo siguiente: “i) hasta tanto la persona no tenga conocimiento del daño, al margen de que el hecho o la omisión médica se haya concretado en un día distinto o años atrás del momento en que se establece la existencia de la lesión antijurídica y ii) cuando existe un tratamiento médico que se prolonga en el tiempo y respecto del cual se le genera al paciente una expectativa de recuperación.”Conforme con lo anterior, se observa que en el caso que resolvió la Sala Plena no se configuró ninguno de los eventos referidos en los cuales procede aplicar excepciones a la regla de caducidad en las acciones de reparación directa y mucho menos deducir de ello la presencia de un defecto sustantivo en la providencia judicial. Por tanto, la referencia a los mismos es impertinente.9. En cuarto lugar, la última razón para disentir está relacionada con la vulneración del derecho a la igualdad de la peticionaria, pues la Sala Plena señaló que no existía fundamento “para que el Consejo de Estado haya considerado que frente al padre, las circunstancias si eran oscuras y no permitían establecer si se estaba ante un daño antijurídico proveniente de un servidor público.”Sobre este punto, es necesario precisar que el padre de la niña fue sindicado inicialmente del crimen y estuvo detenido desde el 28 de febrero de 1993 hasta el 11 de junio del mismo año, al habérsele imputado falsamente los delitos de abuso sexual y homicidio de su hija. De esa manera, la contabilización del plazo en el caso del progenitor, debía realizarse a partir del momento en que quedó totalmente aclarada su situación jurídica frente al proceso penal, dado que sólo hasta ese momento tuvo la oportunidad de reclamar los perjuicios por la sindicación de la que fue objeto, la privación injusta de la libertad y el fallecimiento de su hija. En esa medida, en la providencia del Consejo de Estado recurrida, en ningún momento se estableció que frente al padre las circunstancias fueran oscuras y no permitían establecer si se estaba ante un daño antijurídico proveniente de un servidor público, pues en ese caso el carácter personal del daño sólo se concretó en el momento en que éste fue absuelto por la justicia penal, razón por la cual sólo se puede predicar la existencia del daño antijurídico, el interés para demandar y la legitimación en la causa, una vez quedó desvinculado del proceso penal. Lo anterior no significa que el padre desconociera que los hechos ocurrieron en la estación de policía, sólo que al haber sido judicializado, no podía alegar la existencia del daño antijurídico, hasta tanto no fuera absuelto.De esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto con respecto a las consideraciones y la decisión adoptada en la Sentencia SU-659 de 2015, en tanto que no se encontraba acreditado ninguno de los defectos con base en los cuales se entienden cumplidos los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada