ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA SU611 17EXTENSION DE LOS EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA-Regulación legal e intervención de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)EXTENSION DE LOS EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA-Es necesaria la intervención del Congreso de la República para que se ocupe de nuevo de la regulación de la extensión de los efectos de la jurisprudencia (Aclaración de voto)Con una adecuada regulación de la extensión de la jurisprudencia se lograrían de manera más real los cometidos de dicha figura y se contribuiría, también a zanjar los problemas generados por la presencia de diferentes sentencias unificadas, de diferentes órganos jurisdiccionales, frente a un mismo asunto.Ref. Acción de tutela presentada por Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García contra la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de EstadoMagistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, aclaramos nuestro voto con relación a la decisión adoptada en la sentencia SU-611 de 2017. Lo anterior con el objeto de poner de presente cómo (i) el marco jurídico de la extensión de los efectos de la jurisprudencia luego de la intervención de la Corte Constitucional (ii) genera dudas interpretativas importantes, las que (iii) deben ser resueltas mediante una intervención del legislador en la materia, en pro de la seguridad jurídica. El marco jurídico de la extensión de los efectos de la jurisprudencia: regulación legal e intervención de la Corte ConstitucionalLa extensión de los efectos de la jurisprudencia fue regulada por el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como un mecanismo que buscaba, a la vez, (i) la descongestión de la justicia, porque correctamente utilizado evita que quienes se encuentren en una situación de hecho y de derecho equivalente a la de aquellos que resultaron beneficiados con una sentencia de unificación, deban acudir a un proceso judicial y puedan obtener el mismo reconocimiento, por vía administrativa; (ii) la simplificación en el acceso a la justicia, al permitir que los justiciables tengan a la mano un mecanismo de justicia más sencillo que el proceso judicial; y (iii) seguridad jurídica, en cuanto que la extensión de los efectos de las sentencias de unificación permite, sin el alea del cambio de jurisprudencia, que los problemas jurídicos se resuelvan de manera uniforme, al mismo tiempo que estas decisiones del Consejo de Estado cumplan su rol de unificación, particularmente respecto de las autoridades administrativas. De acuerdo con esta norma, “[l]as autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”. Solo podrá ser negada por las autoridades cuando (i) se requiere de una etapa probatoria para determinar que al solicitante debe reconocérsele el derecho alegado, (ii) no existe analogía fáctica con la sentencia de unificación que se invoca y (iii) las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación, causal que otorga entonces la facultad de separarse de la misma.Si esta petición fuera negada, el solicitante puede acudir, dentro de los treinta (30) días siguientes, al Consejo de Estado para pedir que este órgano extienda los efectos de la jurisprudencia. Si esta autoridad la considera procedente, deberá ordenar la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho al que hubiera lugar. Dicho mecanismo jurídico fue modulado por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-816 de 2011, en la que se examinó la constitucionalidad del mencionado artículo
102. Fruto de dicho control, se condicionó la exequibilidad de sus incisos primero y séptimo en el sentido de que “las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia” (negrillas no originales).Para adoptar la anterior decisión, la sentencia C-816 de 2011 hizo amplia referencia a la sentencia C-634 de 2011, en la que se revisó la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, el cual se refiere a un asunto completamente diferente al previsto por el artículo 102 del CPACA: las fuentes jurídicas que deben tener en cuenta las autoridades administrativas al momento de resolver los asuntos de su competencia. En tal sentencia –la C-634 de 2011– concluyó que, además de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, las autoridades administrativas deberán tener en cuenta de forma preferente las decisiones de la Corte que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. A pesar de que las dos sentencias anteriores no realizan una distinción mutua que resulte precisa, conviene mencionar que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 se refiere al quehacer diario de las autoridades administrativas al momento de decidir sus asuntos ordinarios, mientras que el artículo 102 de esa misma ley tiene que ver con el diseño de un mecanismo creado con el propósito de resolver un problema jurídico en sede administrativa frente al cual hay certeza en la jurisprudencia, sin necesidad de un proceso judicial. Se trata entonces, de normas con objeto diferente que únicamente tienen en común que en su contenido normativo se refieren a las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Así, la sentencia C-634 de 2011 exigió tener en cuenta de preferencia las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, mientras que la sentencia C-816 de 2011 declaró constitucional que se extendieran los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, pero observando de preferencia las sentencias de unificación de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables al caso concreto. Dudas interpretativas surgidas a partir de la sentencia C-816 de 2011La decisión de exequibilidad condicionada tomada por la Corte en la sentencia C-816 de 2011 plantea distintos e importantes problemas interpretativos. Por ejemplo, no es claro qué debe hacer una autoridad administrativa cuando recibe una solicitud de extender los efectos de una decisión de unificación del Consejo de Estado sobre un tema respecto del cual la Corte Constitucional ha mantenido una posición distinta: ¿Qué significa, en concreto, el deber de observar preferentemente las sentencias de unificación de la Corte Constitucional? ¿Debe negar la extensión de los efectos de la jurisprudencia o debe adaptar la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, con base en la interpretación distinta que sobre determinado asunto haya realizado la Corte? ¿Es posible solicitar la extensión de los efectos de jurisprudencia de la Corte Constitucional en temas en los que no exista jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado?Estas dudas surgen porque el condicionamiento planteado en la sentencia C-816 de 2011 utiliza términos que admiten distintas lecturas. En efecto, puede plantearse que, dado que la Corte dispuso que las autoridades deben, al momento de resolver solicitudes de extensión de jurisprudencia, observar con preferencia la jurisprudencia de la Corte, es posible pensar que la discordancia entre la jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado es una nueva causal de negación de la solicitud de los efectos de la jurisprudencia. Pero también es posible interpretar que, dado que ni la ley, ni la Corte previeron esa circunstancia como causal de negación de la extensión de los efectos de la jurisprudencia, las autoridades administrativas deben adaptar la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, para hacerla compatible con la que, pareciera indicar el fallo, se prefiere, esto es, la interpretación propuesta por la Corte Constitucional. No obstante, sería necesario concluir que la facultad administrativa no se restringe a extender, sino a adaptar la jurisprudencia.Esta indeterminación podría profundizarse en el escenario en el que distintas autoridades (administrativas y judiciales) dieran respuestas distintas a los interrogantes antes planteados, generando así problemas en materia de seguridad jurídica, de funcionamiento eficiente del Estado y de acceso efectivo a la administración de justicia.Necesaria intervención del Congreso de la República con relación a la regulación de la extensión de los efectos de la jurisprudenciaLo puesto en evidencia en el acápite anterior permite concluir que la sentencia C-816 de 2011 no resulta suficiente para absolver tanto las dudas operativas del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, como las hipótesis de choque de jurisprudencias unificadas. Frente a este panorama, parece obvio el llamado al legislador para que se ocupe de nuevo de la regulación de la extensión de los efectos de la jurisprudencia, con el propósito de resolver los interrogantes antes explicados. En ejercicio de la discrecionalidad legislativa, el Congreso debería concebir un sistema mucho más desarrollado, con miras a garantizar la supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución), al tiempo que la seguridad jurídica (artículos 1, 6 y 83 de la Constitución), el eficiente y efectivo funcionamiento de la administración (artículo 209 de la Constitución) y el acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 130 de la Constitución). Con una adecuada regulación de la extensión de la jurisprudencia se lograrían de manera más real los cometidos de dicha figura y se contribuiría, también a zanjar los problemas generados por la presencia de diferentes sentencias unificadas, de diferentes órganos jurisdiccionales, frente a un mismo asunto. Es cierto que en la sentencia con relación a la cual aclaramos el voto, la Corte sostuvo que “no es el Consejo de Estado, por vía del trámite de extensión de la jurisprudencia, ni ninguna otra autoridad pública, el encargado de precisar o modificar los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, los cuales están definidos por la naturaleza misma de sus providencias y, en algunos casos, por las modulaciones que defina la propia Corte”. Con todo, consideramos que esta afirmación no limita la posibilidad de que el Congreso analice, por ejemplo, si la extensión de los efectos de la jurisprudencia puede operar no solo para la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, sino también respecto de la Corte Constitucional. Ello se debe, primero, a que la mencionada afirmación es un obiter dicta de la sentencia, y, segundo, a que es posible considerar que la extensión de los efectos de la jurisprudencia constitucional no supone admitir que cualquier autoridad (administrativa o judicial) pueda controlar los efectos de las decisiones de la Corte, por dos razones: (i) como está diseñada la figura de la extensión de los efectos de la jurisprudencia, opera en principio para extender lo ya establecido por la corporación judicial a casos fácticamente análogos, sin que implique una habilitación para modificar lo decidido por la Corte, y (ii) en todo caso, la Corte podría controlar la aplicación que se haga de la extensión de los efectos de la jurisprudencia, mediante la revisión de acciones de tutela que cumplan los requisitos de procedencia para cada caso concreto, contra las decisiones de extensión de la jurisprudencia, sea ésta constitucional o administrativa.Respetuosamente,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado