ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA SU611 17ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Era propicio admitir la extensión de jurisprudencia respecto de las decisiones de la Corte Constitucional que protegen derechos fundamentales (Aclaración de voto) EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO Y SU VINCULACION A LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-La decisión de la Sala Plena significó disminuir la fuerza vinculante del precedente de esta Corporación, en la medida en que autorizaría al Consejo de Estado a negar la extensión de la jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)Considero que la decisión de la Sala Plena objeto de esta aclaración significó disminuir la fuerza vinculante del precedente de esta Corporación, en la medida en que autorizaría al Consejo de Estado a negar la extensión de la jurisprudencia constitucional. A su vez, permite que el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo inicie el procedimiento de extensión con providencias contrarías al precedente de la Corte Constitucional. Inclusive, facilita que se extiendan los efectos de decisiones contrarías a la postura de la Corte, porque el Consejo de Estado podría hacer uso del apartamiento judicial. La reducción de la vinculatoriedad de las decisiones de esta Corporación ocurre, al identificar que dichas determinaciones son parámetro jurídico para tomar una decisión, empero no son objeto de extensión. Nótese que estás últimas representan la norma objeto de amplificación en un caso concreto, por lo que poseen una fuerza deóntica mayor.Referencia: Expediente T-4867717Acción de tutela interpuesta por Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García contra la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero PérezKAFKA Y LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONALComparto el sentido de la decisión de la mayoría construida en la Sentencia SU-611 del cuatro (4) de octubre de 2017, en virtud de que la Ley 1437 de 2011 exige que el objeto de la solicitud de extensión de jurisprudencia sea una sentencia de unificación del Consejo de Estado para activar el mencionado procedimiento, regulado en el artículo 269 del estatuto en comentario. Empero aclaro voto en relación con la restricción de ese instrumento procesal a dichas decisiones. A mí juicio, era propicio admitir la extensión de jurisprudencia respecto de las decisiones de la Corte Constitucional que protegen derechos fundamentales. Esa posición se sustenta en sentencias de control abstracto proferidas por parte de esta Corporación, en la vigencia del precedente constitucional y en la garantía inmediata de los derechos, sin dilaciones en procesos judiciales.En las Sentencias C-634 y C-816 de 2011, la Sala Plena de la Corte condicionó la exequibilidad de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, normas que establecieron el deber de la administración de aplicar a sus decisiones las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado y el procedimiento de extensión de jurisprudencia en sede administrativa. Las validez de los enunciados legales censurados se supeditó a que las autoridades deberán tener en cuenta, de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional (en sede de control abstracto y concreto), al momento de resolver los asuntos sometidos a su competencia. Esa modulación se fundamentó en que el legislador había incurrido en una omisión legislativa relativa, porque prescindió de la jurisprudencia de esta Corporación, al regular los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011.En Sentencia C-588 de 2012, esta Corporación consideró que en uno de los cargos de la demanda se había configurado la cosa juzgada en relación con la Sentencia C-816 de 2011. Ello sucedió en el ataque que censuraba que el mecanismo de extensión de jurisprudencia hubiese excluido a las sentencias de la Corte Constitucional de ese procedimiento (Fundamento jurídico 3.4 de la Sentencia C-588 de 2012). Por consiguiente, estimo que esta Corporación había subsanado el vacío que creó el legislador, al reducir el trámite de extensión de jurisprudencia a las decisiones de unificación del Consejo de Estado y no tener en cuenta los fallos de este Tribunal.Las sentencias referidas adicionaron a los artículos 10 y 102 del CPACA el siguiente contenido normativo: “El procedimiento administrativo de extensión de jurisprudencia incluye las decisiones proferidas por parte de la Corte Constitucional”. Nótese que ese trámite tiene control ante el Consejo de Estado, según establecen los artículos 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011. En ese procedimiento jurisdiccional, el máximo tribunal revisa si la administración tomó una decisión en derecho, al negar la extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, y por ende de las decisiones de la Corte Constitucional. Esa valoración se complementó con el precedente constitucional después de su inclusión normativa en los artículos 10 y 102 del CPACA por mandato de las Sentencias C-634 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012. En ese contexto, el Consejo de Estado se encuentra obligado normativamente por los artículos 10 y 102 del CPACA a evaluar si la administración negó de manera adecuada la extensión de una sentencia de la Corte Constitucional. El desconocimiento de ese deber entraña una vulneración al derecho del debido proceso, por cuanto implica desconocer una norma de rango legal, prescripción que incluyó esta Corporación en control abstracto. La adición judicial se produjo con el fin de proteger el principio de la igualdad que el legislador había desconocido con la regulación inicial de la Ley 1437 de 2011, al incurrir en una omisión legislativa relativa que significó restringir el procedimiento de extensión de jurisprudencia a los fallos de unificación del Consejo de Estado. No obstante, la Sala pasó por alto esos parámetros normativos y desechó la posibilidad de ampliar la extensión de jurisprudencia a las decisiones proferidas por parte del Tribunal Constitucional. Se trataba correr la barrera en el espectro de protección de los derechos y en la vigencia del orden justo, consagrado en el artículo 2 superior. Considero que la decisión de la Sala Plena objeto de esta aclaración significó disminuir la fuerza vinculante del precedente de esta Corporación, en la medida en que autorizaría al Consejo de Estado a negar la extensión de la jurisprudencia constitucional. A su vez, permite que el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo inicie el procedimiento de extensión con providencias contrarías al precedente de la Corte Constitucional. Inclusive, facilita que se extiendan los efectos de decisiones contrarías a la postura de la Corte, porque el Consejo de Estado podría hacer uso del apartamiento judicial. La reducción de la vinculatoriedad de las decisiones de esta Corporación ocurre, al identificar que dichas determinaciones son parámetro jurídico para tomar una decisión, empero no son objeto de extensión. Nótese que estás últimas representan la norma objeto de amplificación en un caso concreto, por lo que poseen una fuerza deóntica mayor.Las hipótesis expuestas evidencian que la mayoría de la Sala estableció un déficit de protección del principio de igualdad, porque permite una aplicación diferente de la ley, hipótesis que engendra un tratamiento diferenciado por parte de la administración y la justicia. Impedir que una decisión de la Corte Constitucional sea objeto del procedimiento de extensión de jurisprudencia se traduce en renuncia a la fuerza vinculante del precedente constitucional, y se autoriza a la administración pública y a la jurisdicción a otorgar un trato diferenciado en la resolución de los casos de los ciudadanos, es decir, algunas veces a favor del precedente y otras ocasiones en contra de éste. Dicha disparidad redunda en una vulneración del derecho de la igualdad. Inclusive, faculta a que las autoridades administrativas y jurisdiccionales sigan reglas de derecho judiciales opuestas a la jurisprudencia constitucional, por ejemplo la ausencia de motivación de los actos de insubsistencia de los miembros de la fuerza pública por razones del servicio (el Consejo de Estado ha defendido esa tesis, mientras la Corte advierte la necesidad de la motivación Sentencia SU-091 de 2016). En ese escenario, subrayo que la Sentencia objeto de aclaración no unifica nada ni resuelve el problema de la congestión judicial, finalidad objetiva de la institución de la extensión de la jurisprudencia. La postura que defiendo refuerza la finalidad que tiene el CPACA de reducir los conflictos en sede judicial, dado que la administración resolvería esos debates, sin que exista necesidad de acudir ante los jueces. La mayoría de la Sala desatiende esa meta, al reconocer que el Consejo de Estado pueda rechazar una petición de extensión que se hubiese fundamentado en una decisión de esta Corte. Esa disertación permitiría a las personas a acudir a una acción de tutela para que se respete el precedente constitucional por igualdad, después de concluido el trámite regulado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, alternativa que no disminuye la congestión judicial. Es más, el afectado podría acudir de manera inmediata a la acción de tutela para solicitar la protección de su derecho a la igualdad en relación con el precedente desconocido, sin acudir al procedimiento de extensión, puesto que éste no se activa con las decisiones de la Corte Constitucional. La Corte redujo el estándar de protección y de goce del acceso de la administración de justicia de los ciudadanos, toda vez que impide que las autoridades administrativas y judiciales (Consejo de Estado) extiendan los efectos de una decisión de la Corte Constitucional que proteja sus derechos fundamentales. Así, el interesado no puede acceder a una protección efectiva y eficaz ni a un procedimiento que tuvo la finalidad de facilitar la salvaguarda de los derechos de las personas de manera ágil e inmediata. Con la postura defendida en la Sentencia SU-611 de 2017, la persona debe acudir a un proceso ordinario para satisfacer sus derechos, hipótesis desproporcionada en torno al principio de acceso a la administración de justicia del ciudadano, máxime si existe un pronunciamiento unificado de la Corte Constitucional sobre el alcance y contenido de un derecho fundamental. El actor deberá recorrer un largo camino, el cual redunda en un trasegar kafkiano, pues se busca la aplicación de una regla que los jueces ya previeron. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo quiso evitar la litigiosidad futura. De ahí que, el ciudadano tendría otra opción diferente a la vía contenciosa o de tutela para proteger sus derechos fundamentales. Se trataba de que se aplicara el precedente de esta Corporación y de la vigencia de las normas superiores. Sin embargo, esos argumentos no fueron escuchados por la mayoría de la Sala.Dejo aquí las razones que me llevaron a aclarar mi voto frente a la Sentencia SU-611 de 2017, en relación con la imposibilidad de que las sentencias de esta Corte puedan ser objeto del trámite de extensión de jurisprudencia. Lo expuesto precedentemente, es una visión que defiende la vigencia del precedente constitucional, el principio de igualdad en aplicación de la ley y la eficacia en la garantía de los derechos de las personas por parte de la aplicación y de la judicatura.Van las expresiones de mi respeto por las decisiones de la Sala Plena..Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado ---pies de página--- Acta de la audiencia a folio 7 y siguientes del cuaderno
2. Folio7 (anverso) del cuaderno
2. Folios 8 y 9 del cuaderno
2. Se deja constancia en el acta que se levantó de la audiencia en que se resolvió la solicitud de extensión de jurisprudencia. Folio 9 del cuaderno
2. Se deja constancia en el acta que se levantó de la audiencia en que se resolvió la solicitud de extensión de jurisprudencia. Folio 10 del cuaderno
2. Se deja constancia en el acta que se levantó de la audiencia en que se resolvió la solicitud de extensión de jurisprudencia. Folio 10 del cuaderno
2. Folio 16 del cuaderno
2. Folio 17 del cuaderno
2. Folio 18 del cuaderno
2. Folio 27 del cuaderno 2 Folio 27 del cuaderno
2. Folio 28 del cuaderno
2. Folio 28 del cuaderno
2. Folio 28 (al respaldo) del cuaderno
2. Folios 73-75 del cuaderno
2. Folio 94 del cuaderno 2. “Artículo
61. Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena (…).” Respecto a los requisitos generales y los específicos en términos de viabilidad procesal y prosperidad de la acción de tutela ver las Sentencias T-933 de 2012, T-1047 de 2012 y T-265 de 2014. En esta última se indica:“(…) en la Sentencia C-590 de 2005, siguiendo la postura de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales, se planteó que sí se cumplen ciertos y rigurosos requisitos el juez constitucional puede analizar y decidir una causa elevada contra sentencias judiciales. Dentro de estos requisitos pueden distinguirse unos de carácter general que habilitan la viabilidad procesal del amparo, y otros de carácter específico que determinan su prosperidad”. Sentencia T-173 de 1993. Sentencia T-244 de 2007. Sentencia T-504 de 2000. Ver entre otras la reciente Sentencia T-315 de 2005. Al respecto, en la Sentencia SU-961 de 1999, se indicó que: “Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros”. Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. Sentencia T-658 de 1998. Sentencia T-265 de 2014. Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001. A partir de la Sentencia SU-391 de 2016, también se indicó que “no procede la acción de tutela contra las sentencias de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por nulidad por inconstitucionalidad”. Sentencia T-522 de 2001 Cfr. Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001. En términos de la Sentencia C-590 de 2005, luego de verificar todas las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es necesario demostrar la procedencia de una causal específica, dentro de las cuales incluye: “(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”. En las Sentencia T-830 de 2012, en primer lugar, y luego en la T-360 de 2014 se resumió el defecto sustantivo desarrollado por la jurisprudencia, con énfasis en el desconocimiento del precedente, en los siguientes términos: “El defecto sustantivo aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado. Específicamente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente –interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso” (Subrayado del texto original). Sobre el defecto sustantivo también ver la sentencias T-087 de 2007, T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-522 de 2001, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-436 de 2009, T-161 de 2010, y SU-448 de 2011. Sentencia T-360 de 2014. Sentencia T-360 de 2014. Sentencia T-292 de 2006. Sentencia T-360 de 2014. Sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad: 11001-03-24-000-2016-00483-00). Y en el mismo sentido la Sentencia del 30 de septiembre de 2016, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad: 11001-03-24-000-2016-00313-00), y la Sentencia del 16 de agosto de 2016 proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (11001-03-28-000-2016-00052-00), entre otras. Esto es, (i) como un valor que inspira al ordenamiento y a las autoridades públicas, en especial al Legislador, para que la garanticen en el ejercicio de sus actividades, en este sentido, el preámbulo constitucional se refiere, entre los valores del nuevo orden constitucional, a la igualdad; (ii) como un principio que establece una norma de comportamiento general que puede ser exigida directamente ante cualquier autoridad pública, y se encuentra consagrado en el artículo 13 Superior y, finalmente, (iii) como un derecho subjetivo de carácter fundamental —también por disposición del artículo 13— se concreta en la posibilidad de exigir abstenciones concretas, como la prohibición de la discriminación, y en obligaciones de hacer como los tratos favorables para los grupos que se encuentran en estado de debilidad manifiesta. Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-818 de 2010, C-250 de 2012 y C-015 de 2014. Sentencia C-818 de 2010. Sentencias C-818 de 2010, C-250 de 2012 y C-015 de 2014. Sentencia C-539 de 2011. Sentencia C-816 de 2011. Sentencia T-698 de 2004. Ibídem. Sentencia C-461 de 2013. Lo anterior en concordancia con la Sentencia C-836 de 2001en la que, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 4º de la Ley 169 de 1896, a cuyo tenor “tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como tribunal de casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las decisiones anteriores”, resolvió: Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 169 de 1896, siempre y cuando se entienda que la Corte Suprema de Justicia, como juez de casación, y los demás jueces que conforman la jurisdicción ordinaria, al apartarse de la doctrina probable dictada por aquella, están obligados a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión, en los términos de los numerales 14 a 24 de la presente Sentencia. “Artículo
228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. Sentencia T-698 de 2004. Sentencia C-634 de 2011. Esta es definida como la cosa juzgada implícita, en términos de la Sentencia C-292 de 2006: “En este sentido es claro que el fallo que se acaba de citar, en un contexto fundado por reflexiones pertenecientes al ámbito de la cosa juzgada, definió bajo el concepto de cosa juzgada implícita o incidentalmente ratio iuris, aquellos razonamientos de la parte motiva de las sentencias de constitucionalidad, que ‘al guardar una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia’ y un claro ‘nexo causal con la parte resolutiva’, resultan vinculantes para los operadores jurídicos. Esta precisión judicial entonces, es un antecedente indiscutible en la consolidación del concepto de ratio decidendi constitucional y de su obligatoriedad como fuente de derecho como se verá más adelante”. Al punto, la Sentencia C-821 de 2001, distinguió entre aquellos argumentos de una sentencia que resultan vinculantes de los que no al indicar que: “Si la parte de las sentencias que tiene fuerza normativa son los principios y reglas jurídicas, ello significa que no todo el texto de su motivación resulta obligatorio. Para determinar qué parte de la motivación de las sentencias tiene fuerza normativa resulta útil la distinción conceptual que ha hecho en diversas oportunidades esta Corporación entre los llamados obiter dicta o afirmaciones dichas de paso, y los ratione decidendi o fundamentos jurídicos suficientes, que son inescindibles de la decisión sobre un determinado punto de derecho”. “(…)
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces”. Sentencia C-037 de 1996. Sentencia T-351 de 2011, en la que se refiere a la reiterada posición al respecto que también se encuentra en las sentencias: C- 104 de 1993, T-566 de 1998 y T-292 de 2006. Entre otras, ver el Auto 300 de 2006 y el Autor 131 de 2004. Así lo explicó esta Corporación en la Sentencia SU-30 de 2015, al comparar las sentencias de unificación de la Corte Constitucional con los fallos de constitucionalidad, en el siguiente sentido: “En este punto es importante aclarar que en el caso de las sentencias de unificación de tutela (SU) y de control abstracto de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional, basta una sentencia para que exista un precedente, debido a que las primeras unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos, y las segundas, determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política”. Sentencias T360 de 2014, T-351 de 2011, T-468 de 2003 y T-292 de 2006, entre otras. Entre otras, ver las sentencias C-113 de 1993, C-109 de 1995, T-1101 de 2001 y T-203 de 2002 Sentencia T-360 de 2010, al indicar: “De conformidad con lo expuesto, y con independencia del tipo de defecto en el que se clasifique –como defecto autónomo o como modalidad de defecto sustantivo-, el desconocimiento del precedente constitucional, además de violar los derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros, vulnera el principio de supremacía constitucional, lo que constituye una razón de más que hace procedente la acción de tutela contra la providencia atacada”. Sentencia T-360 de 2014. Folio 9 del cuaderno
2. Sentencia C-634 y C-816 de 2011, así como C-588 de 2012 En sentencia C-634 de 2011, la Corte declaró exequible el artículo 10 de la ley 1437 de 2011 en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. En Sentencia C-816 de 2011, declaró exequibles las disposiciones del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado -inciso 1 del artículo demandado- e interpretar las disposiciones constitucionales en que deba basar su decisión, deben incorporar en sus determinaciones de manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.