SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CARLOS BERNAL PULIDO A LA SENTENCIA SU.516/19ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La inexistencia de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de elección popular (Salvamento de voto)La inexistencia de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco puede ser entendida como un beneficio que conceda derechos subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación forzosa del principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes afecta la caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la seguridad jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el control político que persigue la acción.ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió declarar procedencia por defecto sustantivo, al aplicar en los casos concretos, de forma retroactiva, el término de caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 (Salvamento de voto)ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La decisión de la Sala Plena modificó el tenor literal de la Ley 1881 de 2018 (Salvamento de voto)Expedientes T-7.302.719 y T-7.475.739 ACAcciones de tutelas interpuestas por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.Magistrado ponente: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría, formulo salvamento de voto por las siguientes razones:1. La decisión se funda en una concepción equivocada de la figura de la caducidad y le otorga al principio de favorabilidad un alcance absoluto, contrario a la ConstituciónLa Sala Plena concluyó que en los casos concretos era forzosa la aplicación retroactiva absoluta del principio de favorabilidad, debido a “caducidad sobreviniente”. Esto carece de justificación. Toda vez que asumió que esta figura era sustancial, cuando ello no se deduce de su naturaleza jurídica, pues esta Corte señaló que “la caducidad [es un] fenómeno de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; [esta figura procesal] permite determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. (...) la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico”. Ahora bien, el principio de favorabilidad supone que el juez determine en cada caso particular cuál es la norma que más beneficia al procesado en tránsitos de legislación o en escenarios en los que haya disposiciones permisivas o favorables que coexistan con normas desfavorables. Pese a lo anterior, en los casos resueltos se omitió valorar que en la pérdida de investidura de concejales no se presenta una coexistencia de disposiciones normativas favorables y desfavorables, ya que la Ley 1881 de 2018 derogó la Ley 144 de 1994 y creó el término de caducidad a partir de su promulgación. En tal sentido, la inexistencia de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco puede ser entendida como un beneficio que conceda derechos subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación forzosa del principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes afecta la caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la seguridad jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el control político que persigue la acción.
2. Las sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en defecto sustantivo al aplicar en los casos concretos, de forma retroactiva, el término de caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 El fallo tiene como fundamento una norma que no es aplicable a los casos concretos porque no estaba vigente en el momento en que ocurrieron los hechos, cuando se presentaron las demandas de pérdida de investidura, se profirieron las sentencias de primera instancia y se interpusieron los recursos de apelación respectivos. La misma Ley 1881 de 2018 dispuso que sus efectos se surtirían desde su promulgación y el legislador no señaló ninguna regla de aplicación retroactiva. Por otro lado, la sentencia confirió al inciso segundo del artículo 624 del C.G.P una interpretación que contraviene postulados de rango constitucional y que conduce a resultados irrazonables. Esto, porque concluye que no es aplicable a los casos concretos ya que ésta solo se refiere a “normas de mero trámite” y afirma que dado que la caducidad no tiene esa naturaleza porque se trata de una “disposición que puede afectar directamente la realización del derecho sustancial que se pretende”, no puede subsumirse en la ultractividad excepcional autorizada por el inciso segundo aludido. Al respecto es necesario precisar que el artículo 624 del C.G.P también se refiere, como lo señala su tenor literal, a las leyes “concernientes a la sustanciación de los juicios”, y no solo a la ritualidad. Adicional a lo anterior, la norma ordena que los recursos interpuestos en vigencia de determinada ley sean resueltos de conformidad con la misma. En ese orden, los recursos de apelación que habilitaron la competencia de la Sección Primera del Consejo de Estado en los dos procesos de pérdida de investidura sub examine, deben ser entendidos como actos procesales en curso, en los términos del artículo señalado y, por lo tanto, tramitarse conforme a las disposiciones que regían al momento de su iniciación. Esto es, según la Ley 144 de 1994, que no contenía un término de caducidad.
3. La decisión de la Sala Plena modificó el tenor literal de la Ley 1881 de 2018 La caducidad no puede ser declarada en los eventos en que el legislador no la estableció de forma expresa y previa al inicio del proceso. En palabras de la Sección Primera del Consejo de Estado, si la ley no contempla un término de caducidad, no es por olvido, “(…) sino como un acto plenamente consciente y deliberado, dirigido a garantizar la efectividad de los principios de moralidad, transparencia e igualdad, cuya violación o desconocimiento no puede sanearse o purificarse por el transcurso del tiempo, en razón de los intereses superiores que se encuentran en juego”. En ese sentido, considero que la tesis de la sentencia de unificación: (i) desconoce los principios fundantes del Estado de Derecho, (ii) no es posible en sede de tutela modificar el tenor literal de una ley para otorgarle un alcance que el legislador no previó, ya que dicho vacío –de existir– debe alegarse y analizarse en sede de constitucionalidad y (iii) menos, entender que el legislador quiso beneficiar a los funcionarios de elección popular a partir de la creación de un término de caducidad, toda vez que el propósito de dicha institución es la seguridad jurídica y, en el caso de la pérdida de investidura, la protección de la dignidad de los cargos de elección popular.
4. La decisión desnaturaliza el mecanismo constitucional de pérdida de investidura como instrumento de control del poder político y vulnera los derechos fundamentales de los accionantesEl derecho al debido proceso debe ser garantizado tanto al demandado como al demandante. No obstante, la sentencia de la que me aparto solo aborda dichas garantías constitucionales desde la perspectiva de los concejales. En tal sentido, el hecho de declarar la caducidad sobreviniente y retroactiva de la acción, a pesar de que los procesos de pérdida de investidura fueron iniciados sin que esta regla estuviera prevista en la ley, supone la negación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los accionantes y de quienes hayan acudido a dicho medio de control antes de la vigencia de la Ley 1881 de 2018. Con ello, la sentencia de unificación suscribe una tesis que deja a los demandantes ante un imposible jurídico y fáctico, que consiste en que al momento de presentar sus acciones, debieron prever que en un futuro existiría un término de caducidad de cinco años desde la ocurrencia de los hechos para ejercer dicho medio de control. Por todo lo expuesto, las sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado incurren en un defecto sustantivo y, por lo tanto, la Sala Plena debió confirmar los dos fallos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que le ordenaron a la Sección Primera proferir sentencias de reemplazo en las que se resolvieran de fondo los recursos de apelación interpuestos en vigencia de la Ley 144 de 1994. CARLOS BERNAL PULIDOMagistrado