ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE A LA SENTENCIA SU.499/24 Expediente: T-10.165.667. Acción de tutela interpuesta por la Universidad de Cartagena contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones que me llevaron a aclarar mi voto en el presente asunto. Lo primero que debo advertir es que coincido con la parte resolutiva de esta sentencia. En efecto, concuerdo en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena y, por esa vía, dejar sin efectos la providencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sin perjuicio de lo anterior, en el marco de la deliberación suscitada alrededor de esta controversia me distancié de algunos de los argumentos esgrimidos por la mayoría de la corporación, por lo que estimo relevante dejar constancia de mi postura.
2. Tal como queda claro en la providencia, el pleno de la Corte concluyó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución. Primero, porque dejó de valorar la totalidad de las piezas procesales en el marco del proceso de cumplimiento iniciado por la Universidad de Cartagena en contra de Ecopetrol S.A. Segundo, porque se valió de una interpretación restrictiva de las decisiones adoptadas en sede constitucional y de lo contencioso administrativo a la hora de valorar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Y, tercero, porque desconoció los efectos vinculantes de las referidas decisiones judiciales, lo cual riñe con principios medulares del Estado de derecho, como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.
3. Aunque compartí la decisión mayoritaria de la Sala en punto a la configuración de los citados defectos, estimo que, al sustentar sus conclusiones, la Corte perdió de vista dos aproximaciones relevantes al problema jurídico. Vista la decisión en su conjunto, no cabe duda de que tanto la discusión fáctica como la sustantiva gravitaron en torno a la configuración o no de la cosa juzgada. Por lo que toca al defecto fáctico, el debate constitucional se centró en si el Consejo de Estado realizó una valoración idónea de los medios de prueba, en particular de las piezas procesales de la acción de cumplimiento promovida por la Universidad de Cartagena en contra de Ecopetrol S.A., a fin de establecer si se configuraba o no el referido fenómeno de la cosa juzgada.
4. Sobre el particular, en la sentencia se insiste en que el Consejo de Estado no valoró en su integridad el acervo probatorio. En concreto, en el §126 se hace hincapié en que la autoridad judicial accionada se abstuvo de estudiar varias de las providencias dictadas en el marco del proceso de cumplimiento, al paso que estas decisiones eran relevantes para determinar "si se había configurado o no un supuesto de pago de lo no debido" (§129). Si bien estos planteamientos son certeros, estimo que la Sala no profundizó en la relevancia de las piezas procesales de cara a la discusión que reclamó la atención de la Corte. En mi concepto, las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar y por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena entre el 2007 y el 2010 son claves para dar cuenta de la configuración de la cosa juzgada desde el punto de vista de su objeto, a saber, la consolidación del hecho generador del tributo. Pese a que la sentencia hace hincapié en que los elementos de juicio excluidos del análisis probatorio impidieron hacer un análisis exhaustivo del caso, hace falta precisar que las órdenes de liquidación consolidaron la interpretación que, amparada en las decisiones judiciales, hizo la Universidad de Cartagena sobre el hecho generador de la estampilla que a la postre fue cobrada a Ecopetrol S.A.
5. Al hilo de lo anterior, y por lo que se refiere a la configuración de los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución, encuentro oportuno aclarar lo siguiente. La providencia de la referencia destina varias líneas a demostrar que en este caso sí se configuraba la cosa juzgada. Así, en el §152 se pone de manifiesto que entre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el de cumplimiento medió identidad de partes (Universidad de Cartagena y Ecopetrol S.A.), de objeto (ambos procesos están relacionados con el pago de la estampilla 'Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos') y de causa (en ambos trámites judiciales se discutió la existencia o no de la obligación tributaria). Sin perjuicio de la razonabilidad de estas afirmaciones, en mi concepto, la razón principal de la configuración de los defectos invocados no debió afincarse en la identidad de los procesos sino en la existencia de una situación jurídica consolidada en favor de la Universidad de Cartagena. Prerrogativa procesal que, dicho sea de paso, Ecopetrol S.A. no podía enervar por conducto de nuevos procesos judiciales.
6. En ese orden de ideas, estimo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no incurrió en un error sustantivo al momento de plantear una distinción objetiva entre la acción de cumplimiento y la de nulidad y restablecimiento del derecho. Ciertamente, entre uno y otro proceso existen diferencias que no son triviales desde el punto de vista dogmático, entre otras cosas porque el juez de cumplimiento no tiene las mismas funciones que el de legalidad237. Por tal razón, el eje central de la controversia constitucional que reclamó la atención de la Corte debió ser si el fallo de cumplimiento tenía la virtualidad de consolidar la situación jurídica del ente universitario -circunstancia a partir de la cual se desplegaron actuaciones tendientes al cobro de la estampilla-.
7. A partir de estas precisiones, estimo que aun manteniendo las distinciones dogmáticas entre el proceso de cumplimiento y el de nulidad y restablecimiento del derecho, y dando por descontado la falta de identidad entre uno y otro, el análisis integral de las piezas procesales obrantes en el plenario habría permitido a la Sección Cuarta del Consejo de Estado advertir que el proceso contencioso administrativo iniciado por Ecopetrol S.A. contra la Universidad de Cartagena no podía afectar la situación jurídica consolidada del ente educativo ni dar paso a la configuración del pago de lo no debido.
8. Aunado a lo anterior y en línea con la postura adoptada por el pleno de esta corporación, la existencia de una situación jurídica consolidada debió ser valorada a partir de dos dimensiones. Por una parte, el Consejo de Estado soslayó que los cambios en el hecho generador del tributo a partir de la sentencia del 29 de abril de 2020 -que condicionó la legalidad de dicho elemento de la estampilla y concluyó que "esta solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal"- no podían afectar lo decidido en el marco de la acción de cumplimiento. Al respecto, habría que decir que sin perjuicio de los efectos ex tunc que por regla general cobijan a este tipo de decisiones238, el fallo en comento no podía pasar por alto una decisión judicial que consolidó los elementos del tributo.
9. Por otro lado, también resultaba oportuno señalar que la firmeza del hecho generador del tributo también impactaba la prosperidad de las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ecopetrol S.A., por virtud del cual, como se ha dicho, no era posible enervar la situación jurídica de la Universidad de Cartagena. Finalmente, a modo de cierre, también considero relevante insistir en que la consolidación de la situación jurídica del ente universitario no está mediada por el efectivo recaudo de la estampilla -de ahí que sea admisible alegar en un proceso judicial el pago de lo no debido-, sino por la existencia de una sentencia judicial en firme que se pronunció sobre la configuración de los elementos del gravamen en un caso particular. Cuestión que, a partir de los hechos narrados, habría ocurrido en esta ocasión. Fecha ut supra. VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE Magistrado 1 Expediente digital, escrito de tutela. 2 Modificada por la Ley 1495 de 2011. Los artículos relevantes, en su versión inicial, regulaban lo siguiente: (i) el artículo 1 autorizó a la Asamblea del Departamento de Bolívar para emitir la estampilla; (ii) el artículo 3 autorizó a la asamblea para determinar las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla; (iii) el parágrafo artículo 6 dispuso: "La tarifa contemplada en esta ordenanza será del 1% del valor del hecho sujeto al gravamen"; (iv) el artículo 7 prescribió: "El control del recaudo, el traslado de los recursos a la Universidad de Cartagena [...] estará a cargo de la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental. Parágrafo primero. Las obligaciones que se generen de los actos, contratos de obras y operaciones de los institutos descentralizados y entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento, serán gravadas con el uso de la estampilla"; y (v) el artículo 8 dispuso: "El producido de la estampilla [...] será consignado en una cuenta especial [...]. Esta cuenta será manejada por la tesorería General del Departamento". 3 Por medio de la ordenanza se autorizó al Gobernador del Departamento de Bolívar para determinar, por medio de decreto, las características, tarifas y denominación de la estampilla. Además, son relevantes las siguientes disposiciones: (i) el artículo 3 prescribe: "se aplicará obligatoriamente a las actividades y operaciones que se deben realizar en el Departamento de Bolívar y en los municipios, así: a) Toda clase de contratos. b) Certificados: Certificaciones y paz y salvo de la Tesorería y Contraloría Departamental. c) Autenticaciones de firmas de los notarios. d) Solicitudes: Memoriales dirigidos al Gobernador, solicitando carta de naturaleza Colombiana [sic]; solicitud de publicaciones en la gaceta departamental; solicitud de expedición de personería jurídica. e) Actos y Registro: Cada inscripción de establecimiento docente ante la Secretaría de Educación. f) Actos relativos a transporte y tránsito"; (ii) el artículo 5 indica: "La obligación de adherir y anular la estampilla en referencia y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo, que se implanten, queda a cargo de los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos" y (iii) el parágrafo segundo del artículo 7 dispone: "El traslado de los recursos de la Universidad de Cartagena por parte de las entidades recaudadoras se hará bimensualmente". 4 "Por medio de la cual se reglamenta el cobro de la Estampilla Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos". Son relevantes las siguientes disposiciones del decreto: (i) el artículo 1 dispone que el sujeto activo es la Universidad de Cartagena; (ii) el artículo 2 dispone que el sujeto pasivo son "Todas las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que contraten o se beneficien de los actos u operaciones, ejecutados o cumplidos ante el Departamento de Bolívar, en sus Empresas Industriales y Comerciales, de economía Mixta, Establecimientos Públicos e Institutos Descentralizados [...] sus Empresas Industriales y Comerciales, de Economía Mixta, Establecimientos Públicos e Institutos descentralizados; los Municipios de Bolívar y sus entidades descentralizadas, la Nación, sus Empresas Industriales y Comerciales, de economía Mixta, Establecimientos Públicos e Institutos descentralizados"; (iii) el artículo 3 establece como hecho generador "Todas las obligaciones, actos y contratos que se deriven de las actividades que realicen las entidades mencionadas [...] en el Departamento de Bolívar"; y (iv) el artículo 5 regula el momento de la causación: "La estampilla [...] se cancelará en cada pago que se efectúe al Usuario o Contratista y se liquidará aplicando el porcentaje fijado del [...] 1% sobre el valor bruto de cada cuenta que presente el [sujeto pasivo] para su pago". 5 El oficio se dio en respuesta a una petición radicada el 16 de mayo de 2006, presentada en nombre propio, por el ciudadano y abogado Milton Franklin Acosta Núñez (posteriormente apoderado de la universidad en la acción de cumplimiento). En la petición se indicó que Ecopetrol "está incumpliendo sin justa causa la obligación establecida en la citada Ley", por lo cual, le solicitó a la entidad que le informara: "1. Si la entidad [...] está en disposición de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 334 de 1996.
2. En caso afirmativo, [...] indicar la fecha en la cual hará efectivo el pago que estimo debe hacerse desde el año 1997 de conformidad con el valor de las exportaciones realizadas [...].
3. Cual [sic] es el procedimiento para el cobr[o] de dicha obligación [...].
4. En caso negativo, [...] indicar las razones legales en que se fundamentan". 6 La autoridad judicial declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Ecopetrol. Consideró que "al regularse por el derecho privado" y no tener "la capacidad unilateral de imponerse sobre otros sujetos", "no concurren las calidades para tenerla como una entidad que ejerce autoridad o poder" y, por lo tanto, "tenerse como parte dentro del proceso bajo estudio". 7 La autoridad judicial consideró que Ecopetrol sí estaba legitimada por pasiva, por cuanto "existe una participación real del accionado en los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda". Además, concluyó que si bien Ecopetrol no se "encuadra [...] dentro del marco de sujeto pasivo del tributo", sí era "responsable del gravamen recaudado denominado estampilla [...] en relación con las actividades descritas en la Ley [...] y que estos desarrollen con los demás sujetos intervinientes dentro de estas actividades, no en posición de erogar el tributo [...] sino de encausar este tributo recaudado a los fines propios, que la Ley 334 de 1996 establece en su artículo primero". Lo anterior, debido a que, Ecopetrol exigió y efectuó las retenciones en los contratos de obra y servicios, por concepto de la citada estampilla. 8 Fueron actuaciones relevantes, las siguientes: (i) mediante sentencia complementaria de 18 de abril de 2007, el Tribunal Administrativo de Bolívar adicionó a la sentencia del 12 de marzo de 2007, la orden de conceder a la Contraloría General del República un término de 10 días, "para que reali[zara] [...] visita fiscal a Ecopetrol y determin[ara] el monto del incumplimiento en los actos y contratos en los que por ley dicha entidad le correspond[í]a exigir al obligado el pago del gravamen". (ii) El 5 de septiembre de 2007, el ente de control presentó al juez de primera instancia el respectivo informe, en el que indicó que Ecopetrol no había retenido ni retiene lo correspondiente a la estampilla. (iii) El 9 de febrero de 2009, la autoridad judicial requirió nuevamente el informe con la liquidación de la estampilla a la Contraloría. En cumplimiento de este requerimiento, la Contraloría presentó un informe técnico en el que precisó que esa entidad no era la competente para liquidar un impuesto y las correspondientes sanciones. En todo caso, en acato de la orden judicial procedió a cuantificar el monto del tributo pendiente de recaudar, las sanciones, el valor constante y los intereses de mora desde 1997 hasta 2008. (iv) Ecopetrol solicitó corrección, toda vez que no procedía liquidar la sanción ni el valor constante ni los intereses moratorios. Además, indicó que no era claro el procedimiento aplicado, además de que las operaciones matemáticas no fueron consistentes. (v) El 4 de junio de 2009, la Contraloría General de la República presentó la corrección al informe y liquidó por impuesto a cargo la suma de $66.564'211.057; por sanción, la suma de $6.656'421.106 y por intereses de mora la suma de $31.109'005.000 para un total de $104.329'637.163. Ecopetrol objetó el informe por error grave, por aplicación de normas ilegales y por apartarse de lo ordenado por la autoridad judicial. (vi) El 2 de septiembre de 2009, el juzgado declaró no probada la objeción por error grave respecto del monto del valor constante y, en consecuencia, ordenó a Ecopetrol enviar la suma correspondiente a la Universidad de Cartagena y frente a la sanción e intereses de mora declaró probada la objeción. La anterior providencia se modificó el 5 de noviembre de 2009, en el sentido de indicar que el monto del valor constante correspondía a $22.865'515.596.73 y esa era la suma que debía transferir Ecopetrol a favor de la universidad. 9 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1- pág. 48. 10 Ibid., pág. 46. 11 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2, pág. 89. 12 Al respecto, hizo referencia, entre otras, al concepto 1672 del 23 de agosto de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. A partir de este, transcribió los apartados que hacían referencia a los efectos de las sentencias de nulidad respecto de las situaciones jurídicas consolidades y no consolidadas; en particular, resaltó el siguiente acápite: "[...] cuando se realizó la inscripción del documento y se canceló el impuesto, existía la obligación tributaria y estaba revestida de legalidad, dados los efectos ex tunc de la sentencia que declaró la nulidad de la disposición que establecía el impuesto de registro para esta clase de actos, se desvirtuó la presunción de legalidad y el pago se convirtió en un pago de lo no debido que debe ser reintegrado siempre y cuando la situación no se haya consolidado". 13 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1- pág. 42. 14 Ibid. Pág. 44. 15 En primer lugar, en el expediente con radicado: 13-001-23-004-2009-00253-00, se solicitó la nulidad de la expresión "en valor constante" del artículo 2 de la ordenanza n.º 12 de 1997, la cual se suspendió de manera provisional mediante auto de 26 de noviembre de 2009. Esta decisión, sin embargo, fue revocada mediante auto del 31 de marzo de 2011, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado. En segundo lugar, en el expediente con radicado 13-001-23-003-2007-00346-00, se solicitó la nulidad de los artículos 3, 5, parágrafo 7 y 11 de la Ordenanza n.º 12 de 1997. 16 Archivo: proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno
1. Pág. 108. 17 Hizo referencia a los artículos 850, 854, 855, 863 y 864 del Estatuto Tributario, 235 de la Ley 223 de 1995, 59 de la Ley 788 de 2002 y 5 de la Ley 1066 de 2006. 18 Como precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, hizo referencia a las siguientes decisiones: radicado 1672 de 23 de agosto de 2005 (concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil), radicado 14311 de 16 de junio de 2005 (sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado) y radicado 11604 de 12 de noviembre 2004 (sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado). Archivo: proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. pág. 123. 19 Para estos efectos, indicó que el acto administrativo demandado desconoció los artículos 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994. 20 Hizo referencia a las sentencias de 12 marzo de 2012 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (radicado 18744) y C-335 de 1996 y C-004 de 1993 de la Corte Constitucional. 21 El 11 de marzo de 2013, Ecopetrol presentó escrito de reforma y adición de la demanda, con el fin de incluir como acto administrativo demandado la Resolución n.º 00461 de 21 de febrero de 2013, proferida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual resolvió el recurso en contra del acto administrativo de septiembre 20 de 2012, mediante el cual la Universidad de Cartagena negó la "petición de devolución" por el pago de lo no debido. Mediante auto del 19 de noviembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la reforma de la demanda. 22 Escrito de demanda, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pp. 10 a 39. 23 Hizo referencia a los siguientes radicados: 1672 de 23 de agosto de 2005 (concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil) y 11604 de 12 de noviembre 2004 (sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado). Al igual que lo indicó respecto de la petición de devolución ante la Universidad de Cartagena, hizo referencia al siguiente apartado del concepto 1672 del 23 de agosto de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para justificar la solicitud: "cuando se realizó la inscripción del documento y se canceló el impuesto, existía la obligación tributaria y estaba revestida de legalidad, dados los efectos ex tunc de la sentencia que declaró la nulidad de la disposición que establecía el impuesto de registro para esta clase de actos, se desvirtuó la presunción de legalidad y el pago se convirtió en un pago de lo no debido que debe ser reintegrado siempre y cuando la situación no se haya consolidado". 24 Para estos efectos, indicó que el acto administrativo demandado desconoció lo dispuesto por los artículos 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994. 25 Según precisó, el artículo 5 de la Ley 334 de 1996 dispone que los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos gravados son los encargados de adherir o anular la estampilla, excluyendo de dicho deber de recaudo y cobro a las entidades del orden nacional. 26 Señaló que la Ley 334 de 1996 autorizó únicamente como hecho generador del tributo la realización de actividades y operaciones, sin incluir las exportaciones. 27 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno
1. Pág. 212. 28 Mediante escrito del 11 de abril de 2013, Ecopetrol solicitó desatender los argumentos de las excepciones de mérito y, en consecuencia, declararlas no probadas. 29 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 12. 30 Precisó que Ecopetrol "solo ha pagado la suma de $49.268.149.860, restando por pagar la suma de $55.061.487.240", correspondiente a parte del impuesto a cargo, la sanción y los intereses de mora. 31 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 76. 32 Argumentó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se promovió con el fin de determinar si los actos acusados emitidos por la universidad con posterioridad al fallo de la acción de cumplimiento se encontraban ajustados a la legalidad o debían ser retirados del ordenamiento ante la ocurrencia de alguna de las causales de nulidad, mientras que la acción de cumplimiento se circunscribió a determinar si Ecopetrol había o no cumplido las obligaciones emanadas de la Ordenanza n.º 012 de 1997. Además, era distinto que en la acción de cumplimiento se analizaran las obligaciones que dicha ordenanza imponía a sus destinatarios, lo que en ningún momento podría tenerse como un pronunciamiento de fondo que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada, frente al medio de nulidad y restablecimiento del derecho, porque las consideraciones allí expuestas constituían doctrina judicial, más no tenían la fuerza para dar por concluido el debate. Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 79. 33 Hizo referencia al contenido de la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, contra el Juez Trece Administrativo, en la que se afirmó que había existido cosa juzgada y señaló que había concluido el debate frente a la obligación de Ecopetrol respecto al pago de la estampilla. 34 Precisó que "el objeto jurídico de uno y otro proceso son diferentes, pues en el medio de control de cumplimiento se requiere el acatamiento del contenido de una norma o acto administrativo, mientras que en el de nulidad y restablecimiento del derecho se solicita un juicio de legalidad sobre un acto administrativo de carácter particular [...] [lo que] se corrobora al verificar el contenido de la referida providencia judicial, obrante en los folios 319 a 328 del expediente. En ese sentido, para el despacho no es acertado afirmar que, al emitir una orden de cumplimiento respecto de la ordenanza [...] se está estudiando de fondo la obligación tributaria que esta contiene, tal y como parece entenderlo la universidad apelante". Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 107. 35 El despacho consideró que "resulta irrelevante que, en la sentencia de tutela del 22 de marzo de 2013, [...] se hubiese indicado que el fallo de la acción de cumplimiento tiene efectos de cosa juzgada, pues dichos efectos, que el despacho no desconoce, no resultan aplicables en el proceso de la referencia, ya que no se verifican los elementos necesarios para esto". Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 108. 36 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 109. 37 Ibid. 38 Sentencia de primera instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 17. 39 Ibid., pág. 8. 40 Ibid., pág. 18. 41 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 4, pág. 37. 42 Señaló que "es inaudito que dentro de la misma Corporación [...] mediante dos fallos se conciba un mismo aspecto de manera diferente con efectos obligantes. Primero, en el fallo de la acción de cumplimiento del 12 de marzo de 2007 y en el auto de septiembre de 2008 establecieron las exportaciones de petróleo [son operaciones], realizadas por una entidad de orden nacional en el territorio del Departamento de Bolívar [...]. Segundo, doce años después esta misma Corporación en la sentencia impugnada dice 'que en la ley 334 de 1996 no se evidencia que en específico se hubiese establecido dicha actividad -exportaciones de petróleo- como hecho generador de la estampilla'". 43 Al respecto, precisó que "el procedimiento de determinación de las obligaciones tributarias de los contribuyentes está previamente establecido por el legislador, es reglado y especial, razón por la cual se deben surtir unas etapas específicas [...] para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y el principio de legalidad y, solo cuando la autoridad tributaria lo adelanta en esos precisos términos, se le puede exigir al administrado el cumplimiento del deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, de conformidad con el artículo 95 de la Constitución". Para sustentar lo anterior, hizo referencia a las siguientes normas y sentencias: (i) artículo 66 de la Ley 383 de 1997; (ii) artículo 59 de la Ley 788 de 2002; (iii) Sentencia C-1114 de 2003; (iv) artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 y (v) artículo 58 de la Ley 1430 de 2010. Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, páginas12 y 13. 44 En relación con este aspecto, indicó: "el trámite para la devolución de los pagos no debidos o en exceso fue establecido por el legislador, tratándose entonces de un proceso reglado, lo que se desprende del artículo 850 del Estatuto Tributario, en concordancia con los artículos 10 y 21 del Decreto Reglamentario 1000 de 1997, derogado por el Decreto 2277 de 2012 (modificado por el Decreto 2877 de 2013), siendo esta última la que rige actualmente. Y para el ámbito territorial, específicamente el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, [...] dispone la aplicación de lo dispuesto en el Estatuto Tributario para el procedimiento de devolución, sin perjuicio de la facultad que les asiste a las entidades de ese orden para simplificarlo". Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 13. 45 Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 14. 46 Ibid. 47 Ibid. 48 Ibid., pág. 15. 49 Al respecto, precisó, por un lado, que "la acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la Ley 393 de 1997, busca la materialización de los mandatos contenidos en leyes o actos administrativos, de ahí que el juez contencioso ordena el cumplimiento de aquello que la norma prescribe". Por otro lado, que "no puede desconocerse que el administrado atendiendo las órdenes legales o judiciales puede incurrir en pagos en exceso o de lo no debido, de ahí que tenga a su disposición el proceso de devolución de los mismos, y si el asunto versa sobre impuestos su trámite está instituido en el Estatuto Tributario y que, según las normas reseñadas anteriormente, debe adecuarse por parte del titular del tributo. Una vez adelantado este procedimiento, como efectivamente lo hizo Ecopetrol, la decisión puede ser negativa, configurándose así un acto administrativo susceptible de revisión judicial, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho". 50 Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 15. 51 Ibid., pág. 16. 52 Citó la Sentencia del 13 de septiembre de 2017 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, expediente 21514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 53 Ibid. 54 En cuanto a este aspecto señaló lo siguiente: "de conformidad con el Decreto 062 de 1970, Ecopetrol era una empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, calidad que fue reiterada en el Decreto 1209 de 1994. Posteriormente, con la Ley 790 de 2002, quedó organizada como sociedad pública por acciones y continuó su vinculación con el mismo ministerio y con la Ley 1118 de 2006, se estableció como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, organizada bajo la forma de sociedad anónima del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía". Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 18. 55 Al respecto, citó la sentencia del 29 de abril de 2020, expediente 22674 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se valoró la legalidad de la Ordenanza n.°12 de 1997: "la estampilla reglada en los artículos bajo análisis de las ordenanzas censuradas, la intervención de un funcionario departamental, distrital o municipal en el acto, contrato o documento sujeto a gravamen hace parte de la estructura del hecho imponible de la estampilla. Por ello, la Sala declarará la legalidad condicionada de los artículos acusados, en el entendido de que el hecho generador de la estampilla solo se realiza cuando en los actos, documentos y contratos gravados interviene un funcionario departamental o municipal [...]". Por lo tanto, señaló que, "para la procedencia del cobro de la estampilla en cuestión es necesaria la intervención del funcionario departamental, distrital o municipal en los actos, documentos y contratos, para que se configure el hecho generador". Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 17. 56 Ibid., pág. 18. 57 Ibid. 58 Ibid. 59 Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 19. 59 Ibid., pág. 18. 60 Ibid., pág. 19. 61 Ibid. 62 Ibid., pág. 18. 63 Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicado: 13001-23-31-000- 2007-00346-03 (22674). 64 La expresión "y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo que se implanten". 65 La expresión "en sus distintas". 66 "Por medio de la cual se faculta al gobernador del Departamento de Bolívar para la Emisión de la Estampilla Universidad de Cartagena, siempre a la Altura de los tiempos". 67 "Por la cual se regulan aspectos del régimen sustancial, procedimental y sancionatorio de los tributos departamentales y de los monopolios rentísticos del Departamento de Bolívar y se dictan otras disposiciones". 68 Escrito de tutela, pág. 10 69 Ibid., pág. 13. 70 Escrito de tutela, pág. 15. 71 Ibid., pág. 16 72 Mediante auto del 8 de septiembre de 2023, se ordenó vincular al Tribunal Administrativo de Bolívar (despacho y secretaría), a Ecopetrol S.A. y a los sindicatos Sintraunal y Sintraunicartagena, así como al representante de los estudiantes de la universidad, Daniel Hernando Herrera Blanco. 73 Contestación de tutela, Sección Cuarta Consejo de Estado. 74 Ibid., pág. 4. 75 Ibid. 76 Respuesta vinculada, Despacho del Tribunal Administrativo de Bolívar, pág. 5. 77 Ibid., pág. 3. 78 Ibid., pág. 5. 79 Respuesta vinculada, Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar, pág. 1. 80 Ibid. 81 Ibid. 82 Señala que la accionante pretende abrir un nuevo debate sobre el particular; sin embargo, ya sus argumentos fueron negados de manera congruente, mediante las providencias que decidieron sobre las excepciones previas y las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 83 Indicó que la Universidad "no agotó los medios de defensa disponibles, tales como el recurso extraordinario de revisión". 84 Señaló que "si bien el Consejo de Estado al parecer no tuvo a su disposición la totalidad del expediente de la acción de cumplimiento, [...] Ecopetrol no incidió de manera alguna en ello". Además, la autoridad judicial sí tuvo acceso a "las decisiones que ordenaron el pago de la Estampilla [...] y a las constancias del pago que Ecopetrol mismo entregó con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho". 85 Precisó que "la accionante sólo advirtió de la aparente ausencia de la prueba trasladada en segunda instancia, una vez el fallo fue notificado y ejecutoriado, guardando silencio sobre el particular durante el trámite procesal ante el H. Consejo de Estado y al notificarse de la sentencia, no solicitó la nulidad de esta, lo cual no puede ahora pretender corregir a través de la acción de tutela". 86 Escrito de coadyuvancia, representante estudiantil, pág. 1. 87 Ibid. 88 Escrito de coadyuvancia Sintraunicartagena, pág. 7. 89 Sentencia de primera instancia, pág. 18. 90 Ibid. 91 Escrito de impugnación Universidad de Cartagena, pág. 6. 92 Ibid., pág. 17. 93 Ibid., pág. 18. 94 Sentencia segunda instancia, p. 11. 95 Ibid., pág. 12. 96 Ibid. pág. 13. 97 La Sala estuvo integrada por los Magistrados Vladimir Fernández Andrade y Antonio José Lizarazo Ocampo. 98 Escrito de intervención Sección Cuarta, Consejo de Estado, pág. 3. 99 Ibid. 100 Ibid. 101 Ibid., pág. 4. 102 En relación con el informe presentado por parte del despacho sustanciador en aplicación de lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 2 de 2015 (reglamento interno de la Corte), mediante escritos de 13 y 17 de septiembre de 2024, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y el magistrado Vladimir Fernández Andrade, presentaron manifestación de impedimento. El de la primera fue aceptado y el del segundo negado en la misma sesión de la Sala Plena en que esta decidió asumir el conocimiento del expediente. 103 Indicó que, "[s]i bien [...] Ecopetrol S.A. no tenía la obligación de efectuar retenciones con cargo a la estampilla por la exportación de petróleo que realizaba en el Puerto de Cartagena, y que por ende no debía pagarle a la Universidad de Cartagena por tal concepto, no es menos cierto que la Universidad de Cartagena está revestida del principio de legalidad [...], por cuanto, la empresa Ecopetrol S.A. realizó dichos pagos en cumplimiento a la Sentencia de fecha 12 de marzo de 2007, proferida en la segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar". En consecuencia, "el prejuicio sufrido por la empresa Ecopetrol S.A. no proviene de acto administrativo alguno atribuible a la Universidad de Cartagena, sino a una decisión judicial". Además, resaltó que dichos pagos "fueron destinados a proveer de mejores materiales para el estudio de los estudiantes que acceden a la Educación Superior Pública en la Región Caribe Colombiana"; por lo tanto, "la devolución propuesta por la Sentencia [impugnada] afecta a los 22.725 estudiantes activos que reciben el servicio impartido por la Universidad de Cartagena, dado que ello implica entorpecer las actividades académicas y misionales del ente educativo" (intervención, págs. 8-9). 104 El 10 de octubre de 2023, José Mariano Sánchez Luna, estudiante activo, en nombre propio y en representación de la comunidad estudiantil de la Universidad de Cartagena, presentó tutela con el propósito de solicitar el amparo a la educación, dignidad humana y mínimo vital de la comunidad estudiantil de la Universidad de Cartagena frente a los efectos de la Sentencia de mayo 11 de 2023. La Sección Quinta del Consejo de Estado, el 07 de diciembre de 2023, resolvió negar el amparo al declarar la falta de legitimación en la causa por activa. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 29 de febrero de 2024, resolvió confirmar el fallo impugnado. 105 Sentencia segunda instancia, pág. 11. 106 Ibid., pág. 12. 107 Sentencia C-590 de 2005. 108 Indicó que: "[s]i bien dentro del expediente digital no reposan las decisiones señaladas por el tutelante, lo cierto es que la Sala sí tuvo conocimiento de estas" y "contrario a lo manifestado por la tutelante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado advirtió la existencia de estas decisiones judiciales y fueron objeto de valoración al momento de proferir la sentencia". 109 Escrito de tutela, pág. 17. 110 Escrito de tutela, pág. 19. 111 En virtud del principio iura novit curia, cuando el accionante ha presentado el fundamento fáctico de sus pretensiones, le corresponde al juez interpretar y adecuar los hechos a las instituciones jurídicas que sean aplicables. Por consiguiente, cuando se alega el amparo constitucional en contra de una providencia judicial, que es un escenario de mayor carga argumentativa, el juez tiene el deber de conducir el estudio del caso mediante las causales específicas que correspondan con la controversia iusfundamental planteada en la solicitud de tutela. Véanse, al respecto, las sentencias T-577 de 2017, SU-201 de 2021 y SU-335 de 2023. En esas decisiones la Corte señaló, en sede de tutela contra providencia judicial, que "corresponde al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes, constituyendo tal prerrogativa un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente, calificando autónomamente la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen". 112 El inciso quinto del artículo 86 establece que la tutela también procede, en los casos que señale el legislador, contra particulares encargados de la prestación de servicios públicos, o cuando afecten de manera grave y directa el interés colectivo, o respecto de quienes el accionante se halle en estado de indefensión o de subordinación. 113 Sentencias C-590 de 2005 y SU-425 de 2016. 114 Sentencias C-590 de 2005, SU-424 de 2016, SU-037 de 2019, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-771 de 2003, T-949 de 2003, T-018 de 2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009, T-451 de 2012, T-078 de 2019, T-334 de 2021 y T-152 de 2022, entre muchas otras, mediante las cuales la posición fijada ha sido reiterada. 115 El artículo 116 de la Constitución les asigna la función de administrar justicia. 116 Sentencias T-310 de 2009, T-451 de 2012 y T-283 de 2013. 117 Sentencia T-555 de 2009. 118 Sentencias C-590 de 2005 y SU-516 de 2019. 119 Sentencia SU-173 de 2015. 120 Sentencias T-176 de 2011 y T-697 de 2006. En materia de tutela contra providencias judiciales el estándar jurisprudencial no es distinto, de allí que la legitimación por activa no dependa necesariamente de la calidad de parte en el proceso ordinario, sino de la posibilidad de aducir una afectación de los derechos fundamentales del accionante, en particular, el debido proceso que, prima facie, se afecta cuando se configura algún defecto respecto de la providencia que se cuestiona. Una interpretación contraria llevaría a aceptar la existencia de lesiones o amenazas a derechos fundamentales que no podrían cuestionarse judicialmente, en detrimento de los artículos 86 de la Constitución, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Sentencia SU-425 de 2016). 121 Sentencias T-691 de 2009, T-722 de 2011, T-406 de 2018, T-432 de 2018, T-010 de 2019 y T-020 de 2019. 122 Sentencias SU-961 de 1999, T-282 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-018 de 2008 y T-189 de 2009. 123 Sentencia T-362 de 2018. 124 Sentencia T-936 de 2013. 125 Sentencia T-185 de 2024. 126 Sentencias SU-499 de 2016, T-217 de 2013, T-246 de 2015, y T-237 de 2017. 127 Se indica en la Sentencia T-047 de 2014: "Aun cuando la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la interposición de este mecanismo debe cumplir con el requisito de la inmediatez, esto es, que sea presentada dentro de un tiempo prudente y razonable, con el objetivo de que dicha acción cumpla la finalidad para la cual fue creada. Corresponde al juez evaluar dentro de qué tiempo es razonable ejercer la acción de tutela en cada caso concreto, esta Corporación ha señalado que corresponde igualmente a aquél valorar las circunstancias por las cuales el solicitante pudiera haberse demorado para interponer la acción, de acuerdo con los hechos de que se trate. Así, de manera excepcional, la tutela ha procedido en algunos casos en los que ella se ha interpuesto tardíamente, cuando el servidor judicial encuentra justificada la demora". 128 Sentencias C-543 de 1992, C-132 de 2018, SU-961 de 1999, SU-712 de 2013, T-441 de 1993, T-819 de 2003, T-594 de 2006, T-846 de 2006, T-760 de 2008, T-705 de 2012, T-230 de 2013, T-373 de 2015 y T-630 de 2015. 129 Sentencia T-079 de 2014. 130 Sentencia T-436 de 2018. 131 Sentencia SU-005 de 2018. 132 Sentencias SU-115 de 2018 y C-590-05: esta exigencia se conceptualizó en los siguientes términos: "Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: || b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última". 133 Corte Constitucional, Sentencias T-699 de 2017 y T-385 de 2018. 134 Sentencias T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-406 de 2014, T-385 de 2018, T-152 de 2022 y SU-103 de 2022. 135 Esta regla se desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional, ejercida por intermedio de sus salas de selección. Así, debe entenderse que, si un proceso no fue seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos fundamentales. No obstante, la Corte ha admitido excepcionalmente su procedencia. En la Sentencia SU-116 de 2018 hizo sobre el particular la siguiente síntesis: "32. De modo que cuando se trata de sentencia contra fallo de tutela la jurisprudencia ha sido clara en la imposibilidad de que esta se promueva contra fallo proferido por el pleno de la Corporación o una de sus Salas de Revisión, quedando la posibilidad de impetrar la nulidad ante el mismo Tribunal; pero si ha sido emitido por otro juez o tribunal procede excepcionalmente si existió fraude, además de que se cumplan los requisitos de procedencia general contra providencias judiciales y la acción no comparta identidad procesal con la sentencia atacada, se demuestre el fraude en su proferimiento y no se cuente con otro medio de defensa. || Si se trata de actuación de tutela una será la regla cuando esta sea anterior y otra cuando es posterior. Si se trata de actuación previa al fallo y tiene que ver con vinculación al asunto y se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción, el amparo puede proceder incluso si la Corte no ha seleccionado el asunto para su revisión; y si es posterior a la sentencia y se busca el cumplimiento de lo ordenado, la acción no procede a no ser que se intente el amparo de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción contra providencias judiciales, evento en el que procedería de manera excepcional.". 136 Sentencia C-590 de 2005, reiterada sucesivamente, entre otras, en la Sentencia SU-037 de 2019. 137 Artículo 29 de la Constitución Política. 138 Sentencia SU-424 de 2016. 139 Sentencia SU-566 de 2019. 140 En la Sentencia T-324 de 1996 se señaló: "[...] sólo en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, -bien por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea abiertamente antijurídico-, el juez constitucional puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico". Sobre el alcance del defecto orgánico pueden consultarse las sentencias SU-347 de 2022 y las SU-373 y SU-309 de 2019. 141 Sentencias SU-159 de 2002, T-008 de 1998, T-937 de 2001, T-996 de 2003, T-196 de 2006 y T-385 de 2018. 142 Sentencia T-327 de 2011. 143 Sentencia SU-268 de 2019. 144 Del principio de independencia judicial se sigue que el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es supremamente restringido. Cfr., las sentencias SU-454 de 2019, SU-048 de 2022 y T-385 de 2018. 145 Sentencia SU-448 de 2016. 146 Sentencia SU-129 de 2021. 147 Sentencia SU-159 de 2002. 148 En la Sentencia SU-014 de 2001 advirtió la Corte: "Es posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial -presupuesto de la vía de hecho-, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales. Se trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error. En tales casos -vía de hecho por consecuencia- se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales". 149 Sentencia T-114 de 2002. 150 Esto es así, ya que existe un deber prima facie de los jueces llamados a aplicar, de manera análoga, los precedentes vinculantes de las Altas Cortes (aquella sentencia anterior que, por guardar identidad fáctica y jurídica con el caso actual, debía considerarse, en atención a la regla de decisión que contenía, de manera necesaria), así como de aplicar la jurisprudencia vinculante de estas. 151 Corte Constitucional, Sentencias SU-640 de 1998, SU-023 de 2018, T-462 de 2003, T-1285 de 2005, T-292 de 2006, T-018 de 2008 y T-082 de 2018. 152 Corte Constitucional, Sentencia T-809 de 2010. 153 Corte Constitucional, Sentencia T-208A de 2018. 154 Corte Constitucional, Sentencias SU-566 de 2019, SU-355 de 2020 y T-1028 de 2010. 155 Corte Constitucional, Sentencia SU-332 de 2019. 156 Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 2007. 157 Corte Constitucional, Sentencias T-231 de 2007 y T-933 de 2003. 158 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 159 Artículos 5º y 13 del Decreto 2591 de 1991. 160 Según lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, el tercero con interés legítimo debe demostrar "la certeza de la afectación de sus intereses jurídicos para que sea procedente su reconocimiento en la acción de tutela". Para esto, debe acreditar el carácter actual e inmediato de la afectación "de un derecho o una situación jurídica preexistente a la expedición de la sentencia" y el vínculo entre dicha afectación y "lo decidido en la sentencia cuestionada". Al respecto, las sentencias T-320 de 2021, T-173 de 222 y T-033 de 2024, entre otras. 161 Sentencia C-590 de 2005. 162 Ibid. 163 Ibid. 164 Sentencia SU-113 de 2018. De acuerdo con lo indicado en la Sentencia C-590 de 2005, "los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia ius fundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a esta cuestión y ninguna otra. No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas de cada caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho". 165 Sentencia de primera instancia, pág. 18. 166 Esta exigencia se explica en al carácter urgente o inmediato, preferente y sumario de la tutela como mecanismo judicial subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, en los términos de los artículos 86 de la Constitución y 1 del Decreto 2591 de 1991. En los términos de la jurisprudencia de revisión de la Sala Plena, la valoración de esta exigencia respecto de actuaciones judiciales -esto es, cuando ellas son el objeto de la demanda de tutela- "es constitutivamente un ejercicio de ponderación" (Sentencia SU-063 de 2023), ya que pone en tensión la protección de los derechos fundamentales que se alegan con "los principios de la seguridad jurídica y la cosa juzgada, que son definitorios del Estado de Derecho, al poner en cuestión un acto que ha resuelto un conflicto", de allí que en estos casos "el juicio de inmediatez debe ser más estricto" (Ibid.). Cfr., igualmente, entre muchas otras, las sentencias SU-488 de 2020, T-148 de 2021, T-079 de 2018 y T-936 de 2013. 167 Para el presente caso, dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentado el 13 de febrero de 2013, el régimen jurídico aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Esto se fundamenta en lo dispuesto por el artículo 308 del CPACA, que establece: "[e]l presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia". 168 Al respecto, en la Sentencia SU-035 de 2018, se destacó que: "[c]onforme a la jurisprudencia de esta Corporación, este recurso es una acción que pretende 'un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de 'una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada', y por ello 'las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido'". 169 Mediante auto del 25 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las excepciones previas presentadas por la Universidad de Cartagena. En cuanto a la excepción de cosa juzgada y cosa juzgada constitucional señaló que no confluían los requisitos necesarios para su configuración. 170 Mediante auto del 26 de octubre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación, confirmó el auto que negó las excepciones previas planteadas por la Universidad de Cartagena. Respecto a la cosa juzgada, señaló que no existía identidad de objeto ni de causa, pues en la acción de cumplimiento se requirió al juez hacer efectiva la obligación tributaria sin que se solicitara pronunciamiento de fondo respecto a la legalidad del tributo. 171 Sentencia C-590 de 2005. 172 Sentencias C-590 de 2005 y T-658 de 1998. 173 Sentencia C-590 de 2005. 174 Sentencia T-466 de 2022. 175 Del principio de independencia judicial se sigue que el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es supremamente restringido. Cfr., al respecto las sentencias SU-454 de 2019, SU-048 de 2022 y T-385 de 2018. 176 Sentencia SU-448 de 2016. 177 Sentencia SU-129 de 2021. 178 Sentencia SU-288 de 2022. 179 Sentencias SU-371 de 2021 y SU-072 de 2018. 180 Acta de audiencia inicial No. 16, de fecha 26 de mayo de 2016. Pág. 9. 181 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 3, pág. 225. 182 Contestación de tutela, Sección Cuarta Consejo de Estado, pág. 4. 183 Contestación de tutela, Despacho del Tribunal Administrativo de Bolívar, pág. 3. 184 Ibid., pág. 1. 185 (i) Escrito de contestación de tutela, pág. 4; y (ii) Escrito de intervención en sede de revisión, pág. 5. 186 Hecho 5: "[...] A través de sentencia de 26 de enero de 2007, por medio de la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la accionada Ecopetrol S.A. y declaró improcedente la acción de cumplimiento". Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1, pág. 6. 187 "Al quinto hecho. Es Cierto". Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1, pág. 213. 188 "La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo de Cartagena, que, mediante sentencia del 26 de enero de 2007, negó las pretensiones y declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de Ecopetrol S.A.", pág. 1. 189 (i) Escrito de contestación de tutela, pág. 3; y (ii) Escrito de intervención en sede de revisión, pág. 4. 190 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2, pág.116. 191 (i) Escrito de contestación de tutela, pág. 4; y (ii) Escrito de intervención en sede de revisión, pág. 4. 192 (i) Escrito de contestación de tutela, pág. 4; y (ii) Escrito de intervención en sede de revisión, pág. 5. 193 Ibid. 194 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2, pág. 126. 195 Ibid. 196 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2, pág. 141. 197 Ibid. 198 Archivo: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 4, pág. 69. 199 (i) Escrito de contestación de tutela, pág. 3; y (ii) Escrito de intervención en sede de revisión, pág. 4. 200 Sentencia de 12 de marzo de 2007. Segunda instancia de la acción de cumplimiento. 201 Ibid. 202 Fueron actuaciones relevantes, las siguientes: (i) mediante sentencia complementaria de 18 de abril de 2007, el Tribunal Administrativo de Bolívar adicionó a la sentencia del 12 de marzo de 2007, la orden de conceder a la Contraloría General del República un término de 10 días, "para que reali[zara] [...] visita fiscal a Ecopetrol y determin[ara] el monto del incumplimiento en los actos y contratos en los que por ley dicha entidad le correspond[í]a exigir al obligado el pago del gravamen". (ii) El 5 de septiembre de 2007, el ente de control presentó al juez de primera instancia el respectivo informe, en el que indicó que Ecopetrol no había retenido ni retiene lo correspondiente a la estampilla. (iii) El 9 de febrero de 2009, la autoridad judicial requirió nuevamente el informe con la liquidación de la estampilla a la Contraloría. En cumplimiento de este requerimiento, la Contraloría presentó un informe técnico en el que precisó que esa entidad no era la competente para liquidar un impuesto y las correspondientes sanciones. En todo caso, en acato de la orden judicial procedió a cuantificar el monto del tributo pendiente de recaudar, las sanciones, el valor constante y los intereses de mora desde 1997 hasta 2008. (iv) Ecopetrol solicitó corrección, toda vez que no procedía liquidar la sanción ni el valor constante ni los intereses moratorios. Además, indicó que no era claro el procedimiento aplicado, además de que las operaciones matemáticas no fueron consistentes. (v) El 4 de junio de 2009, la Contraloría General de la República presentó la corrección al informe y liquidó por impuesto a cargo la suma de $66.564'211.057; por sanción, la suma de $6.656'421.106 y por intereses de mora la suma de $31.109'005.000 para un total de $104.329'637.163. Ecopetrol objetó el informe por error grave, por aplicación de normas ilegales y por apartarse de lo ordenado por la autoridad judicial. (vi) El 2 de septiembre de 2009, el juzgado declaró no probada la objeción por error grave respecto del monto del valor constante y, en consecuencia, ordenó a Ecopetrol enviar la suma correspondiente a la Universidad de Cartagena y frente a la sanción e intereses de mora declaró probada la objeción. La anterior providencia se modificó el 5 de noviembre de 2009, en el sentido de indicar que el monto del valor constante correspondía a $22.865'515.596.73 y que esa era la suma que debía transferir Ecopetrol a favor de la universidad. 203 (i) Escrito de contestación de tutela, pág. 4; y (ii) Escrito de intervención en sede de revisión, pág. 5. 204 Sentencia SU-072 de 2018. 205 Sentencia SU-288 de 2022. 206 Sentencia C-100 de 2019. 207 Sentencias C-774 de 2001, T-249 de 2016, C-100 de 2019 y SU-027 de 2012, entre otras. 208 Sentencia T-185 de 2013. 209 Sentencia C-774 de 2001. 210 Sentencia C-774 de 2001 y C-100 de 2019. 211Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de octubre 27 de 1938, reiterada, entre otras en las providencias del 12 de agosto de 2003, el 5 de julio de 2005, 16 de octubre de 2010 y 14 de noviembre de 2017 (STC18789-2017). 212 Mediante este auto, como se señaló con antelación, el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió la solicitud de nulidad presentada por Ecopetrol en contra del auto del 16 de febrero de 2009, mediante el cual se puso en conocimiento el informe de la Contraloría General de la República, que estableció el monto del incumplimiento de la Ley 334 de 1996. Entre otras, allí se ordenó a Ecopetrol "remitir la suma de $26.402.634.271,86 referente al incumplimiento de la Ley 334 de 1996", a favor de la Universidad de Cartagena. 213 Mediante este auto, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena resolvió la solicitud de adición presentada por la Universidad de Cartagena respecto del auto de 2 de septiembre de 2009, quien consideraba que la indexación decretada fue inferior a la que realmente habría debido reconocérsele por ese factor, como tributo generado de la Ley 334 de 1997. El juzgado modificó el numeral primero del auto de 2 de septiembre de 2009, en cuanto al ítem "monto valor constante", el cual estimó en $22.865'515.596,73, suma que ordenó que Ecopetrol remitiera a la Universidad de Cartagena. 214 En esta providencia, como se indicó, la Corte revisó la tutela interpuesta por Ecopetrol S.A. en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa. La vulneración se atribuyó a los autos del 5 de septiembre y 23 de octubre de 2008, expedidos por la citada autoridad judicial, mediante los cuales se anularon todas las actuaciones realizadas en cumplimiento de la sentencia del 12 de marzo de 2007, que ordenó a Ecopetrol S.A. el pago del impuesto correspondiente. 215 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 29 de octubre de 2020, exp. 24509, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E) 216 Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 15. 217 Ibid. 218 Ibid. 219 Al respecto, señaló en la providencia judicial que se cuestiona: "de lo probado en el expediente se concluye que no existe identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena. Entre tanto, en el caso bajo examen el objeto de la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampilla. Así las cosas, resulta evidente que el objeto de los procesos fue diferente, por lo que, al no existir identidad de objeto, no tiene asidero el cargo del recurso". 220 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 29 de octubre de 2020, expediente 24.509, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E), pág. 13. 221 Cfr., al respecto, las sentencias C-100 de 2019 y C-436 de 2021. 222 Al respecto, precisó, por un lado, que "la acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la Ley 393 de 1997, busca la materialización de los mandatos contenidos en leyes o actos administrativos, de ahí que el juez contencioso ordena el cumplimiento de aquello que la norma prescribe". Por otro lado, que "no puede desconocerse que el administrado atendiendo las órdenes legales o judiciales puede incurrir en pagos en exceso o de lo no debido, de ahí que tenga a su disposición el proceso de devolución de los mismos, y si el asunto versa sobre impuestos su trámite está instituido en el Estatuto Tributario y que, según las normas reseñadas anteriormente, debe adecuarse por parte del titular del tributo. Una vez adelantado este procedimiento, como efectivamente lo hizo Ecopetrol, la decisión puede ser negativa, configurándose así un acto administrativo susceptible de revisión judicial, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho". 223 Sentencia de segunda instancia, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pág. 15. 224 Ibid., pág. 16. 225 Citó la Sentencia del 13 de septiembre de 2017, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, expediente 21514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 226 Ibid. 227 Escrito de demanda, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pp. 10 a 39. 228 Hizo referencia a los siguientes radicados: 1672 de 23 de agosto de 2005 (concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil) y 11604 de 12 de noviembre 2004 (sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado). Al igual que lo indicó respecto de la petición de devolución ante la Universidad de Cartagena, hizo referencia al siguiente apartado del concepto 1672 del 23 de agosto de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para justificar la solicitud: "cuando se realizó la inscripción del documento y se canceló el impuesto, existía la obligación tributaria y estaba revestida de legalidad, dados los efectos ex tunc de la sentencia que declaró la nulidad de la disposición que establecía el impuesto de registro para esta clase de actos, se desvirtuó la presunción de legalidad y el pago se convirtió en un pago de lo no debido que debe ser reintegrado siempre y cuando la situación no se haya consolidado". 229 Para estos efectos, indicó que el acto administrativo demandado desconoció lo dispuesto por los artículos 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994. 230 Según precisó, el artículo 5 de la Ley 334 de 1996 dispone que los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos gravados son los encargados de adherir o anular la estampilla, excluyendo de dicho deber de recaudo y cobro a las entidades del orden nacional. 231 Señaló que la Ley 334 de 1996 autorizó únicamente como hecho generador del tributo la realización de actividades y operaciones, sin incluir las exportaciones. 232 En este sentido, la Sentencia T-082 de 2010 de la Corte enfatizó que las decisiones adoptadas en el marco de una acción de cumplimiento tienen carácter obligatorio y deben ser ejecutadas de manera estricta por las entidades o personas involucradas. 233 Cfr., al respecto, las sentencias SU- 444 de 2023, SU- 424 de 2021, SU-027 de 2021 y SU-098 de 2018. 234 Cfr., al respecto, las sentencias SU-061 de 2023 y SU-062 de 2023. 235 Cfr., al respecto, las sentencias T-809 de 2010 y T-704 de 2012. 236 Cfr., al respecto, las sentencias T-522 de 2001 y T-685 de 2005. En la Sentencia SU-373 de 2019 se hace referencia al deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad incluso si las partes en el proceso no solicitan tal aplicación. En forma similar, la Sentencia T-808 de 2007 explicó que "[...] la excepción de inconstitucionalidad no exige necesariamente que su aplicación haya sido solicitada por una de las partes dentro del proceso, en tanto que es una obligación del funcionario judicial declararla si la encuentra probada [...]". 237 De la jurisprudencia del Consejo de Estado podría extraerse que, en efecto, el proceso de cumplimiento no es un mecanismo de control de los actos administrativos ni mucho menos de las normas con fuerza material de ley. En el caso de los tributos, pese a que la autoridad judicial estaría llamada a analizar la configuración de los elementos del gravamen, de ello no se sigue la valoración de su legalidad. (Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencias del 10 de marzo y del 12 de mayo de 2022). 238 Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de julio de 2023 (Rad. 26302). --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------