Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOA LA SENTENCIA SU443 16INMUNIDAD DE EJECUCION RESTRINGIDA-Evolución del concepto cuyo origen es la costumbre internacional (Salvamento de voto)COSTUMBRE INTERNACIONAL-Prevalencia normativa en el ordenamiento jurídico interno (Salvamento de voto)RELATIVIZACION DE INMUNIDAD DE EJECUCION (Salvamento de voto)INMUNIDAD RELATIVA DE JURISDICCION E INMUNIDAD RELATIVA DE EJECUCION-Deben gobernar las relaciones entre los Estados con todas las consecuencias que de ello se derivan (Salvamento de voto)DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE EMBAJADAS EN COLOMBIA-Se debió dejar sin efectos las sentencias de la Corte Suprema y ordenar que se diera el trámite correspondiente a las demandas ejecutivas, con fundamento en la tesis restringida de la inmunidad de ejecución (Salvamento de voto) Referencia: Expedientes T-3.290.326 y T-3.631.261 Acumulados Asunto: Acciones de tutela presentadas por Adelaida García de Borissow y Omar Enrique Castaño Ramírez contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Embajada del Líbano en Colombia y la Embajada de los Estados Unidos de América en ColombiaMagistrada Ponente:GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, en esta oportunidad, me permito explicar las razones que me llevaron a salvar el voto en el asunto de la referencia.Sea lo primero señalar que estoy de acuerdo con la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los demandantes. Sin embargo, disiento de la postura asumida por la mayoría de la Sala Plena, en el sentido de sostener que la inmunidad de ejecución restringida de los Estados no puede considerarse costumbre internacional aplicable y, por consiguiente, los jueces de la República y, en particular, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, carecen de jurisdicción para tramitar demandas ejecutivas promovidas contra representaciones diplomáticas y consulares. A mi juicio, la inmunidad de ejecución, entendida como el privilegio en virtud del cual no podrán adoptarse contra bienes de un Estado medidas coercitivas en relación con un proceso judicial iniciado en su contra ante los Tribunales de otro Estado, al igual que la inmunidad de jurisdicción, también ha experimentado un fenómeno de transición que se explica en el cambio progresivo de una concepción absoluta a una concepción relativa de la misma. Dicha evolución tiene su origen en la costumbre internacional, entendida esta como una práctica seguida por los sujetos de derecho internacional, generalmente aceptada como derecho, la cual, en materia de inmunidad de ejecución, se traduce en la idea común de una pluralidad de Estados de que, en ciertos casos y dentro de determinados límites, sí es posible adoptar medidas de ejecución contra ciertos bienes de otro Estado cuando, en el trámite de un proceso judicial previo, dicho Estado es declarado deudor u obligado. En efecto, la praxis judicial de diversos países, a la que se suma la labor de creación legislativa a nivel interno (Estados Unidos, Australia, Canadá, Pakistán, Gran Bretaña, Singapur y Sudáfrica) e internacional (Convenio Europeo de 1972 y Convención de Naciones Unidas de 2004), se ha orientado en los últimos años en distinguir entre bienes del Estado adscritos a actividades estrictamente soberanas (jure imperii) y bienes que satisfacen intereses puramente privados o comerciales (jure gestionis), para significar que, respecto de estos últimos, los Estados no podrán hacer valer su inmunidad, toda vez que no se considera que su ejecución produzca efectos adversos sobre los atributos soberanos del Estado o, en términos más específicos, que afecte el desempeño normal de las funciones diplomáticas. Actualmente, el mejor indicador del contenido de la costumbre internacional sobre el tema resulta ser la Convención de Naciones Unidas sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes, adoptada durante la 65ª sesión plenaria de la Asamblea General de ese organismo, mediante resolución A 59 38, del 2 de diciembre de 2004. En su artículo 19, dicho instrumento regula los casos excepcionales en los cuales es posible embargar o ejecutar bienes de un Estado, en los siguientes términos:“Artículo 19Inmunidad del Estado respecto de medidas coercitivas posteriores al fallo. No podrán adoptarse contra bienes de un Estado, en relación con un proceso ante un tribunal de otro Estado, medidas coercitivas posteriores al fallo como el embargo y la ejecución, sino en los casos y dentro de los límites siguientes:a) cuando el Estado haya consentido expresamente en la adopción de tales medidas, en los términos indicados:i) por acuerdo internacional;ii) por un acuerdo de arbitraje o en un contrato escrito; oiii) por una declaración ante el tribunal o por una comunicación escrita después de haber surgido una controversia entre las partes; ob) cuando el Estado haya asignado o destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto de ese proceso; c) cuando se ha determinado que los bienes se utilizan específicamente o se destinan a su utilización por el Estado para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y que se encuentran en el territorio del Estado del foro, si bien únicamente podrán tomarse medidas coercitivas posteriores al fallo contra bienes que tengan un nexo con la entidad contra la cual se haya incoado el proceso.A su vez, con el propósito de facilitar la aplicación de la anterior regla, en el artículo 21 siguiente, enumera los bienes que se entienden adscritos a fines oficiales no comerciales y que, por tanto, se encuentran amparados por la inmunidad de ejecución. Tales bienes son: (i) los bienes, incluida cualquier cuenta bancaria, que sean utilizados o estén destinados a ser utilizados en el desempeño de las funciones de la misión diplomática del Estado o de sus oficinas consulares, sus misiones especiales, sus misiones ante organizaciones internacionales o sus delegaciones en órganos de organizaciones internacionales o en conferencias internacionales; (ii) bienes de carácter militar o los que sean utilizados o estén destinados a ser utilizados en el desempeño de funciones militares; (iii) bienes del banco central o de otra autoridad monetaria del Estado; (iv) bienes que hagan parte del patrimonio cultural del Estado, de sus archivos, y no se hayan puesto ni estén destinados a ser puestos en venta; y (v) bienes que formen parte de una exposición de objetos de interés científico, cultural o histórico y no se hayan puesto o estén destinados a ser puestos en venta.Conforme con lo anterior, no cabe duda que la Convención de Naciones Unidas sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes (2004) es un instrumento internacional, de carácter universal, que recoge y materializa la relativización de las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y, en particular, la inmunidad de ejecución. Al establecer que en ciertos casos y dentro de determinados límites se puedan ejecutar bienes de un Estado extranjero para la satisfacción de un fallo que le resultó adverso, corrobora lo que en sus primeros trabajados de indagación acerca de la costumbre internacional sobre el tema venía sosteniendo la Comisión de Derecho Internacional, en el sentido de que “no sería correcto indicar categóricamente que la inmunidad de ejecución es absoluta, ya que, al igual que otras inmunidades jurisdiccionales, tiene carácter relativo”.A este respecto, es menester recordar que la citada Convención es el resultado de más de veinte años de intensos trabajos de indagación acerca de la costumbre internacional sobre la materia, cuyos orígenes se remontan al año 1977, cuando se le encomendó a la Comisión de Derecho Internacional la labor de estudio de las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, con miras a su codificación universal y desarrollo progresivo. Según se menciona en la publicación de Naciones Unidas (2009) titulada “La Comisión de Derecho Internacional y su Obra”, durante este proceso, en varias oportunidades se instó a los gobiernos para que formulasen comentarios y observaciones sobre el proyecto de artículos, los cuales, una vez remitidos por escrito, fueron tenidos en cuenta por el Relator Especial designado para el efecto, introduciendo reformulaciones al mismo con base en tales opiniones, situación que da cuenta del conceso y la amplia participación de los Estados en su adopción.En ese orden de ideas, a diferencia de lo expuesto en la sentencia SU-443 de 2016, considero que la referida Convención no es más que la codificación de la regla consuetudinaria, cada vez más extendida, según la cual, la inmunidad de ejecución, al igual que la inmunidad de jurisdicción, opera con carácter restringido. En tal sentido, tratándose de una vía clara, precisa y universalmente aceptada de expresión del consentimiento estatal, orientada hacia la creación de derechos y obligaciones, dicho tratado representa una prueba inmejorable del derecho consuetudinario en la materia, cuyo efecto declarativo y cristalizador se evidencia en el hecho de haberse adoptado por una mayoría significativa de Estados reunidos en conferencia, sin que hayan formulado reservas o denuncias en lo que a este punto respecta, siendo ello posible. Ya lo advertía la Corte Internacional de Justicia en el asunto relativo a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (1986), cuando sostuvo que es posible atribuir valor de opinio iuris a la manifestación del consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado. Ahora bien, es menester recordar que, aunque la Convención no ha entrado en vigor y Colombia aún no ha resuelto adherirse a esta, no por ese hecho deja de ser vinculante en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, la costumbre internacional que en cierta materia recoge un tratado subsiste por sí misma y puede continuar aplicándose aun cuando el tratado no esté vigente o solo lo hubieren ratificado unos cuantos Estados. No hay que olvidar que el acuerdo de suscribir un texto común logrado por los plenipotenciarios que integran las Naciones Unidas reunidos en conferencia, reitero, constituye manifestación de consentimiento en cuanto a la regla consuetudinaria que allí se incorpora. A su vez, esta Corporación ha precisado que, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 9° y 93 de la Constitución Política, “las obligaciones internacionales del Estado colombiano, tienen su fuente tanto en los tratados públicos que ha ratificado, como en la costumbre internacional y en los principios generales de derecho aceptados por las naciones civilizadas”, fuentes que han sido reconocidas tradicionalmente por la comunidad internacional al ser incluidas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de justicia, cuyo contenido es vinculante para el Estado colombiano en la medida en que forma parte integral de la Carta de Naciones Unidas que fue ratificada mediante la Ley 13 de 1945, integrando el bloque de constitucionalidad. Así las cosas, la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho goza de prevalencia normativa en el ordenamiento jurídico interno, en la misma medida que los tratados, siempre y cuando su contenido se ajuste a los dictados de la Carta. Por tanto, “[l]as únicas posibilidades de que un Estado no esté obligado por una costumbre internacional es que haya manifestado su oposición a la formación de la costumbre de manera persistente desde antes de su formación, y se haya constituido en un objetor persistente, o que lo haya hecho de manera subsecuente”, situación que no se presenta en esta oportunidad, si se atiende a las manifestaciones hechas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y a la intervención del representante de Colombia en las discusiones previas a la aprobación de la Convención de Naciones Unidas sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes (2004), en favor de su adopción.Por lo anteriormente expuesto, estimo que los autos proferidos por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante los cuales se dispuso el rechazo de las demandas ejecutivas laborales formuladas por los actores, adolecen de un defecto material por violación directa de la Constitución, por cuanto ese operador jurídico, amparado en la discrecionalidad interpretativa de las fuentes de derecho internacional, desconoció la prevalencia normativa de la costumbre como fuente de obligaciones internacionales del Estado colombiano que, como ya mencioné, en materia de inmunidad de ejecución rechaza su concepción absoluta. Así, al aplicar la inmunidad absoluta de ejecución, condujo con su decisión a la inejecución de sentencias de condena dictadas por ella misma, despojándolas de toda eficacia material y jurídica en cuanto reconocían garantías laborales y de la seguridad social en favor de los demandantes, lo cual se traduce en vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (C.P. art. 229), en su modalidad de ejecución de las sentencias judiciales firmes. Del mismo modo, considero que las providencias censuradas también incurren en defecto procedimental absoluto, toda vez que la autoridad enjuiciada actuó al margen del procedimiento establecido, apartándose, abiertamente y sin justificación válida, de la normativa que regula el proceso ejecutivo laboral, esto es, de lo dispuesto en los artículos 100 a 111 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en consonancia con lo previsto en los artículos 488 y 497 del Código de Procedimiento Civil, hoy artículos 422 y 430 del Código General del Proceso.En efecto, siendo que el título ejecutivo, esto es, las sentencias de condena proferidas en un proceso ordinario laboral, reunía los requisitos formales y sustanciales que exige la ley para la admisibilidad de la demanda, previa denuncia de bienes hecha por los demandantes bajo la gravedad del juramento, no existía justificación legal para negarse a tramitar la acción ejecutiva y librar el correspondiente mandamiento de pago, máxime si se tiene en cuenta que, como ya quedó sentado, la inmunidad de ejecución también opera con carácter restringido y, en todo caso, la imposición de medidas de embargo o secuestro sobre bienes de propiedad del deudor no necesariamente debían decretarse en el mandamiento ejecutivo, pues también podían ordenarse con posterioridad, si había lugar a ello. En consecuencia, como quiera que las acciones de tutela se dirigían contra providencias judiciales dictadas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, considero que ha debido dejarse sin efectos tales decisiones y, en su lugar, ordenar que se le diera el trámite correspondiente a las demandas ejecutivas con fundamento en la tesis restringida de la inmunidad de ejecución, en procura de garantizar la efectividad material del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los actores y no otorgarles una protección simplemente retórica o resarcitoria. Ello, sobre la base de que es esa autoridad judicial –y no la Corte Constitucional– la competente para resolver las cuestiones relacionadas con el cumplimiento, en el caso concreto, de los presupuestos excepcionales que habilitan la ejecución de bienes de un Estado extranjero y, en particular, para definir la naturaleza de los mismos (jure imperii o jure gestionis) –en caso se haberse identificado en la correspondiente demanda–, a fin de determinar si son susceptibles o no de medidas coercitivas.A mi juicio, esta solución guarda correspondencia con el pluricitado fallo de la Corte Internacional de Justicia en el caso Alemania c. Italia (2012) pues, contrario al sentido que se le atribuye en la sentencia SU-443 de 2016, en aquella oportunidad, al enfrentarse por primera vez a la cuestión de la inmunidad de ejecución de los Estados, la Corte Internacional determinó que no era necesario entrar a establecer si el artículo 19 de la Convención de Naciones Unidas (2004) reflejaba en todos sus elementos la costumbre internacional vigente, pues, de acuerdo con “la práctica consolidada” sobre la materia, le bastaba constatar que existía al menos una condición que debía reunirse para que una medida coercitiva tuviera el alcance de imponerse contra bienes pertenecientes a un Estado extranjero, esto es: “(i) que el bien en causa sea utilizado para las necesidades de una actividad que no persiga fines de servicio público no comerciales, o (ii) que el Estado propietario haya consentido expresamente en la aplicación de una medida de fuerza, o también (iii) que ese Estado haya destinado el bien en causa a la satisfacción de una demanda judicial”. Bajo esa premisa, resolvió que la inscripción de un embargo sobre la Villa Vigoni resultaba inadmisible, no porque Alemania gozara de inmunidad absoluta de ejecución, sino porque encontró que dicho bien, que le pertenecía, era utilizado para las necesidades de una actividad de servicio público desprovista de carácter comercial, pues se trataba de la sede de un centro cultural destinado a favorecer el intercambio cultural entre Alemania e Italia y, en ese sentido, la medida de embargo constituía violación, por parte de este último, de su obligación de respetar la inmunidad de aquel.Así las cosas, considero que una decisión de la Corte Constitucional orientada en dicho sentido, hubiere permitido no solo avanzar a nivel jurisprudencial en este tema de gran trascendencia y constante desarrollo en el derecho internacional público, sino, además, hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los actores y, por contera, sus garantías laborales, además de liberar al Estado Colombiano, en este caso, de la carga desproporcionada que significa satisfacer económicamente una obligación jurídicamente declarada en contra de unos Estados extranjeros que han incumplido groseramente elementales derechos laborales que en la Constitución del 91 cuentan con una muy reforzada protección que quedaría injustamente burlada a menos que nuestro erario la asuma, como lo ordena la decisión de mayoría, no obstante el grave detrimento patrimonial que ello implica. Lo anterior, teniendo en cuenta las dificultades, de orden personal y dinerario, que supone para los demandantes la homologación del fallo ordinario dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (título ejecutivo) ante los tribunales de los Estados Unidos de América y del Líbano, pues en dicha sede judicial también es posible alegar la inmunidad de ejecución y nada garantiza la prosperidad del execuátur, menos aún en el plazo perentorio de un (1) año, como lo ordena la Corte.No comparto el fallo que en esta oportunidad ha emitido esta Corte teniendo en cuenta que libera completamente de las obligaciones laborales que en favor de simples asalariados subordinados le han sido impuestas a dos Estados extranjeros en fallos declarativos que se presumen debidamente emitidos por el órgano de cierre competente de nuestra justicia ordinaria, debido a las dificultades e incertidumbre que se anteponen para su materialización, y porque, además, en últimas, le adjudica directamente al Estado Colombiano el deber de asumir dicha carga sin que medie un juicio previo en el que se le haya impuesto la correspondiente condena, en el que, como corresponde, se le haya brindado la oportunidad de ejercer plenamente su derecho de defensa.La orden de que la nación colombiana pague se libra directamente en el fallo de tutela. De este modo, se cambia la jurisprudencia actual que ciertamente ha derivado esa misma consecuencia, bajo un enfoque indemnizatorio, pero previo un proceso contencioso administrativo en el que se le imputa responsabilidad al Estado, bajo la aplicación de una variante de la teoría del daño especial sobre la base de que este propició las condiciones que dan lugar a que el país extranjero no pague la deuda insoluta y de que, además, no pueda ser objeto de ejecución.A mi modo de ver, esta situación inequitativa que supone la asunción de obligaciones ajenas con alto costo para el patrimonio de nuestro Estado, sin ninguna garantía de reciprocidad, sin duda, ameritaba la adopción de la tesis que proponíamos en la ponencia derrotada, consistente en acoger la doctrina sobre la relativización de la “inmunidad de ejecución”.Desde mi personal perspectiva, y ello en sí mismo no resulta nada novedoso, cualquier modalidad de impartición de justicia que propicie el escamoteo de la responsabilidad imputable al transgresor del derecho condenado en juicio válido y que como contrapartida, para efectos de enmendar semejante anomalía, imponga que otros sujetos, ajenos a la actuación reprochable, la asuman, claramente incentiva el que esas conductas que quedan en la impunidad se repliquen, aun a pesar de que conlleven una aberrante conculcación de derechos fundamentales, situación que ninguna sociedad se puede dar el lujo de permitir, debido al pésimo desvalor que representa.Que unos violen la ley y que otros paguen no constituye la solución que mejor se acompasa con una representación ideal de la justicia. Por el contrario, el que cada cual asuma directamente las consecuencias derivadas de sus propias ilicitudes parece armonizar, de mejor manera, con un más adecuado entendimiento de aquella.Tal consideración parece inobjetable, al punto que cualquier apoyo a una tendencia jurídica que se oriente en ese sentido merece ser fuertemente relievada. De ahí el por qué la necesidad de avalar la tesis que con gran fundamento actualmente irrumpe en el ámbito de las relaciones internacionales y que seguramente, en el mediano plazo, será asumida mayoritariamente, según la cual, tanto la inmunidad relativa de jurisdicción como la de ejecución, deben gobernar las relaciones entre los Estados con todas las consecuencias que de ello se derivan.En los términos expuestos, dejo entonces sentadas las razones que me llevaron a salvar el voto en esta oportunidad.Fecha ut supra, GABRIEL EDUARDO MEDOZA MARTELOMagistrado