Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE A LA SENTENCIA SU.417/24 PRINCIPIO DE JURISDICCIONALIDAD-Restricción o limitación temporal de derechos políticos de los funcionarios de elección popular, tiene reserva judicial (Salvamento de voto) PODER JUDICIAL-Internacionalmente obligado a ejercer control de convencionalidad ex oficio entre las normas internas y la Convención Americana (Salvamento de voto) PRINCIPIO PRO PERSONA-Aplicación/PRINCIPIO PRO HOMINE EN LA HERMENEUTICA JURIDICA-Se debe preferir la norma que garantice los derechos de las personas (Salvamento de voto) Referencia: Expediente T-10.116.823. Acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación en contra de la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Con el debido respeto por la decisión de la Sala Plena, a continuación expongo las razones por las cuales salvo mi voto a los numerales primero, segundo y tercero de los resolutivos y a algunas de las motivaciones de la Corte al proferir mayoritariamente la Sentencia SU-417 de 2024. Contrario a lo resuelto por la mayoría, no considero que la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hubiera incurrido en defecto alguno que llevara a esta Corporación a dejar sin efectos la decisión proferida el 3 de agosto de 2023. Por el contrario, opino que se debió negar el amparo y preservar lo resuelto por la autoridad judicial accionada. Lo anterior, lo sustento en que la decisión atacada por la Procuraduría General de la Nación (i) es coherente con el principio de jurisdiccionalidad en relación con el control de convencionalidad; (ii) garantiza el principio pro homine; y (iii) constata la aplicación directa de un tratado internacional. En relación con lo primero, resalto que el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante, CADH), por virtud del artículo 93 de la Constitución Política, integra el bloque de constitucionalidad. Tal normativa internacional dispone que las autoridades administrativas carecen de competencia para restringir los derechos políticos de funcionarios que fueron elegidos popularmente, reservando esta potestad únicamente a autoridades judiciales, estableciendo de forma clara e incuestionable un principio de jurisdiccionalidad. Este resulta un principio que no es ajeno a la jurisprudencia nacional ni internacional. La Corte Constitucional en las sentencias C-146 de 202154 y C-030 de 202355, destacó que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor público de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial en el marco del bloque de constitucionalidad, razón por la cual tales exigencias no configuran un vicio de violación directa a la Constitución. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) se ha referido a este entendimiento, principalmente, en las sentencias López Mendoza vs. Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia, en los años 2011 y 2020, respectivamente. En ambas oportunidades, el Tribunal internacional hizo especial énfasis en que las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas a ambos actores políticos elegidos popularmente resultaban contrarias a la CADH al no ser impuestas (i) como una condena (ii) por el juez competente (iii) como resultado de un proceso penal. Así pues, la jurisprudencia interamericana ha sido pacífica en concluir que una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH resulta acorde, coherente y en sintonía con el mismo objeto y fin del tratado56. Teniendo en cuenta lo anterior, me aparto de lo aprobado por la mayoría en relación con interpretaciones que la jurisprudencia constitucional ha hecho en anteriores ocasiones de la CADH. Concretamente, la ponencia se refiere a las sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014 y C-086 de 2019 en las cuales esta Corporación hizo una interpretación de la CADH a la luz de otros "instrumentos internacionales[,] incluso aquellos que no contienen derechos humanos, pero propenden por articular la actividad de los Estados para la consecución de fines legítimos, como lo es evitar la corrupción"57. En todas estas ocasiones, se concluyó que el artículo 23 interamericano "no se oponía al establecimiento de sanciones, que si bien no eran de naturaleza penal, buscaban proteger el erario público y con ello combatir un fenómeno que afecta el goce de derechos económicos, sociales y culturales"58. Considero que este ejercicio interpretativo fue equivocado, y por tanto no se debería replicar su contenido, en la medida en que no atiende a los criterios que el derecho internacional ha establecido para la interpretación de tratados internacionales. En efecto, los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establecen las reglas generales y complementarias de interpretación de instrumentos internacionales, ninguna de las cuales abarca el estudio paralelo de otros tratados distintos a aquel que se busca interpretar. Hacerlo desconocería el objeto y propósito de tal tratado que, a la luz de otros, vería su contenido reducido a una labor hermenéutica, desproporcionada y sin apego a la normativa aplicable. Específicamente ceñido a la normativa colombiana, la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, precisó que los artículos 277-6 y 278-1 de nuestra Constitución Política pueden ser "interpretados de modo compatible con la [CADH] y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1° de la propia Constitución (...), a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador"59. Ahora bien, vale recordar que, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia interamericana: "(...) cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la [CADH], todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un "control de convencionalidad" entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana."60 (énfasis propio) En tal sentido, resulta claro que las autoridades judiciales, en una correcta ejecución de sus deberes internacionalmente impuestos, están en la obligación de aplicar las normativas interamericanas y la interpretación que de ellas haga la jurisprudencia regional. Lo anterior sugiere, por un lado, que siempre ha sido posible una interpretación armónica de los artículos 277-6 y 278-1 constitucionales con el artículo 23.2 de la CADH y, por otro lado, que por ello era factible esperar que las autoridades judiciales nacionales aplicaran la interpretación respetuosa de tales providencias, como ocurrió en la sentencia que la Sala Plena decidió dejar sin efecto. En este sentido, considero que la decisión del 3 de agosto de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no implicó la configuración de un vicio de violación directa a la Constitución ni un desconocimiento del precedente, contrario a lo que decidió la mayoría. Concluir esto es tanto como reprocharle el correcto cumplimiento de sus deberes judiciales en concordancia con sus obligaciones a nivel internacional al desarrollar una interpretación dialógica, armónica y sistemática de la CADH con la Constitución Política61. A mi juicio, la mejor manera de garantizar la efectividad del artículo 23.2 de la CADH es permitiendo al juez administrativo el ejercicio de un adecuado control de convencionalidad en el desarrollo de sus funciones. Ahora bien, en relación con el segundo de los asuntos en discrepancia, destaco que, en virtud del principio pro homine, previsto en el artículo 29 de la CADH, existe una obligación de interpretar las normas a favor del más amplio respeto de los derechos humanos. Como lo recuerda la ponencia de la que me aparto, la normativa interamericana establece criterios para la protección de los derechos humanos que los Estados, en cumplimiento de sus obligaciones, deben replicar en su legislación nacional. No obstante, tal traducción local debe siempre ser respetuosa de los mínimos interamericanos en aras de procurar una protección más garantista, como lo ha establecido la Corte IDH, en particular, en relación con los derechos políticos: "La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos."62 (énfasis propio) Este principio ha encontrado su traducción en la jurisprudencia local mediante el desarrollo del principio pro persona, entendido como aquel que "impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional"63. En consecuencia, implica que "en caso de discrepancia, el juez debe aplicar siempre la norma o interpretación que resulte más favorable para la protección de los derechos humanos en juego"64. Así, esta Corporación ha establecido que el principio pro persona requiere una contrastación de la normativa local con la internacional, en el siguiente tenor: "(...) el contraste de una ley con un tratado internacional no da lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Como se indicó, estos instrumentos de derechos solamente deben ser considerados para interpretar el contenido y alcance de los mandatos constitucionales y armonizarlos con la normativa que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. De ello se infiere que la prevalencia de una norma del DIDH en un caso concreto solo puede obedecer a que aquella incorpora un nivel de protección del ser humano que es mucho más amplio que el estándar constitucional. Esa precedencia viene ordenada por el principio pro persona y no implica la mayor jerarquía del derecho internacional, ni pone en cuestión la supremacía de la Constitución frente a las demás fuentes internas"65. (énfasis propio) De manera que no hay una jerarquía entre las normas del bloque de constitucionalidad y el resto de la Constitución; en su lugar, se prioriza la protección integral de los derechos humanos. Además, ningún estándar normativo tiene autoridad absoluta solo por quien lo emitió; los conflictos deben resolverse mediante un diálogo equitativo, guiado por el objetivo de armonizar las normas. Teniendo en cuenta esto, considero que al dejar sin efectos la decisión del 3 de agosto de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la mayoría condujo a un sacrificio desproporcionado de cara a la garantía de los derechos políticos. Lo decidido supone una solución restrictiva a la garantía de estos derechos en la medida en que estuvo enfocada en preservar una competencia sancionatoria, sin advertir la grave afectación que se produce frente a los derechos políticos de los ciudadanos dada la reserva judicial que los protege. Por último, me aparto de las apreciaciones de la mayoría al dar un enfoque prevalente a la presunta aplicación incorrecta de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia por parte del juez administrativo. De manera uniforme, la sentencia de la cual me aparto enfatiza en que dicha referencia por parte de la autoridad accionada fue equivocada por cuanto (i) la jurisprudencia de la Corte IDH solo tiene efectos para Colombia en los casos en que funge como una parte del litigio, y (ii) en ese sentido, la aplicación de la interpretación dada al artículo 23 interamericano solamente sería exigible con posterioridad a la publicación de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia. Pues bien, no considero que este análisis sea correcto en la medida en que, si se estudia la decisión del 3 de agosto de 2023, resulta claro que aquella no se fundamentó en la sentencia de la Corte IDH, sino en la propia CADH y sus postulados ius fundamentales. En efecto, la jurisprudencia interamericana, por virtud del control de convencionalidad y en relación con la interpretación que hace del alcance de las obligaciones estatales de cara a los derechos contenidos en la CADH, tiene efectos erga omnes como parte del corpus iuris interamericano66. Esto, en la medida en que todo Estado parte de tal Convención, que ha aceptado la competencia contenciosa del Tribunal, debería considerar su jurisprudencia, más que como una pauta interpretativa, como un precedente obligatorio, incluso si fuese ajeno al proceso del cual emanó la decisión. Esto encuentra sustento en el artículo 2 de la CADH, la jurisprudencia interamericana y el principio de principio pacta sunt servanda, establecido en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, por virtud del cual "las partes de un tratado no podrán invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de aquel"67. Pues bien, considero que reducir el análisis de aplicación de la jurisprudencia interamericana a un simple debate de los efectos de sus decisiones da lugar a una inaplicación de dicho principio, pues restringe una clara y consistente reiteración interpretativa a la espera del desarrollo de un proceso contencioso de cada Estado que, preventiva y diligentemente, podría ser evitado siguiendo la interpretación de la Corte IDH desde el inicio. En este sentido, la discusión en el presente caso debió referirse a la posibilidad de los jueces de aplicar directamente la CADH en conjunto con la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia de la Corte IDH. Como resalté, el principio de jurisdiccionalidad, sobre el cual hace especial énfasis la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, no constituye una propuesta novedosa de la jurisprudencia interamericana en interpretación del artículo 23.2 de la CADH. Por el contrario, refleja una interpretación literal de la normativa internacional que, además, había sido entendida en sentido idéntico en casos anteriores como, por ejemplo, López Mendoza vs. Venezuela, en el año 2011. A mi juicio, este constituía realmente el núcleo del debate que, de haber sido examinado de manera prevalente, hubiese podido conllevar a una decisión diferente a la adoptada por la mayoría. Es por esto que, considerando que lo que hizo la autoridad judicial accionada fue una aplicación de la CADH, como compendio normativo que evoluciona y cuya interpretación está en cabeza de la Corte IDH, más no únicamente de la jurisprudencia que a ella se refiere, sería erróneo concluir que la decisión puesta en tela de juicio va en contra de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico. Con fundamento en todo lo anterior, considero que la realización efectiva de los derechos humanos no debe pasar por una defensa irreflexiva de las competencias orgánicas del poder público, cuando se ha advertido que ellas son lesivas de un instrumento internacional de derechos humanos, en la forma como internamente se viene aplicando, sino que debe estar mediada por la búsqueda necesaria de una respuesta que permita, bajo el principio de unidad constitucional, la realización del contenido prevalente de la parte dogmática de la Carta y de los fines esenciales del Estado. Por lo anterior, a mi juicio, la Corte debió negar el amparo propuesto por la Procuraduría General de la Nación y preservar lo resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 3 de agosto de 2023. Si era del caso, se pudo haber complementado la decisión adoptada por este último tribunal, en el sentido de preservar los derechos políticos de los accionantes, y a la vez adoptando una medida que permitiese armonizar lo resuelto en su momento por el órgano de control frente a lo previsto en la CADH, lo cual supondría requerir que la aplicación de las sanciones de destitución e inhabilidad sólo podrían llegar a ser exigibles, en el escenario en que las mismas sean objeto de un examen amplio, integral, con libertad probatoria y de verificación completa de los hechos y de lo reprochado por parte de una autoridad judicial, según el desarrollo legislativo que se produzca sobre la materia, y que ha sido objeto de exhorto reiterativo por parte de la Corte Constitucional. VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE Magistrado