ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA SU411/20ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE CONSULTA POPULAR-Improcedencia del mecanismo de participación popular según precedente fijado en sentencia SU.095/18 (Aclaración de voto)CONSULTA POPULAR COMO EXPRESION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance y límites (Aclaración de voto) Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito aclarar el voto en relación con la Sentencia SU-411 de 2020, pues si bien estoy de acuerdo con la protección de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los solicitantes, estimo necesario realizar algunas precisiones.En primer lugar, atendiendo a un principio de coherencia y respeto por los precedentes de esta Corporación, acompaño la decisión en tanto sigue lo dispuesto en la sentencia SU-095 de 2018 y porque el presente asunto no contiene elementos novedosos que lleven a cuestionar o, eventualmente, a reformular el balance constitucional definido por la Corte en la mencionada sentencia de unificación.En la Sentencia SU-095 de 2018 la Sala Plena determinó que la consulta popular no es el mecanismo idóneo para dar aplicación a los postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales, en el marco de los debates que involucran la participación ciudadana y la autorización, desde el nivel local, de proyectos de explotación de recursos naturales a gran escala. Igualmente, planteó que la complejidad de estas discusiones descarta el empleo de instrumentos de decisión binarios y focalizados que, a la postre, puedan implicar un veto desde el nivel local. Así mismo, estableció que frente al derecho a la participación ciudadana existe un déficit de protección “constitucionalmente inadmisible”, puesto que no hay un mecanismo que permita a las comunidades y entidades territoriales participar eficaz y armónicamente en la toma de decisiones sobre este tipo de proyectos. Por lo anterior, exhortó al Congreso de la República para que en el menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia entre la Nación y los territorios.Bajo tal óptica, como lo expresé en la aclaración de voto a la Sentencia C-053 de 2019, estimo que el debate sobre la procedencia de las consultas populares para oponerse a proyectos de explotación de recursos naturales no renovables supone un asunto complejo que se encuentra en construcción en la jurisprudencia de esta Corporación. En particular, considero que el conocimiento de otros casos podría llevar a consolidar y refinar las reglas trazadas hasta el momento por la Corte o, por el contrario, a revisar si se produjo o no una pronta superación del déficit de protección identificado y, si este persiste, a reexaminar la cuestión con miras a determinar si existen motivos fundados para que el juez constitucional intervenga y adopte medidas de salvaguarda alternativas.Por su puesto, esta posibilidad está supeditada al alcance y dimensión de los asuntos que en determinado momento puedan ser sometidos a conocimiento de la Corte y a las diferentes y nuevas perspectivas que estos planteen en relación con la vigencia del principio de participación democrática y de los derechos ambientales y culturales vinculados al territorio. Empero, como el presente caso no posee ninguna de estas características diferenciadoras ni da lugar a la discusión de problemas jurídicos novedosos, acompaño la postura decantada por la jurisprudencia constitucional en este escenario y el sentido de la decisión adoptado en esta oportunidad.En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia SU-411 de 2020. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERAMagistrada ---pies de página--- Debido a que en los dos escritos de tutela se narran hechos y plantean fundamentos similares, para mejor proveer, se hará un compendio de los mismos a fin de establecer una situación fáctica común. Folio 3 del cuaderno
2. Folio 32 del cuaderno
1. Folio 2 del cuaderno
2. Folio 39 del cuaderno
1. Folios 210 a 228 ibídem. Folios 7 a 55 del cuaderno de anexos. Folios 56 a 117 ibídem. Folios 124 a 130 ib. Folios 42 a 43 del cuaderno
1. Folio 154 ibídem. Folios 19 a 22 del cuaderno
2. Folios 59 a 61 del cuaderno
1. Folios 69 a 86 ibídem. Folios 93 a 100 ib.. Folios 120 a 125 ib.. Folios 135 y 136 ib.. Folios 142 a 146 ib.. Folios 180 a 183 ib.. Folios 184 a 187 ib.. Folios 27 a 38 del cuaderno
2. Folios 1 a 20 del cuaderno
3. Folios 92 a 118 del cuaderno
2. Folios 45 a 67 del cuaderno
3. Folios 130 a 133 del cuaderno
2. Folio 151 ibídem. Folios 234 a 247 del cuaderno
1. La sentencia de segunda instancia se adoptó casi 1 año después de que se profirieron los fallos de primera instancia, 21 y 29 de agosto de 2018. Lapso durante el cual se presentaron y resolvieron varias vicisitudes procesales, por ejemplo: (i) trámite de acumulación de los procesos de tutela; (ii) discutido por primera vez el proyecto de sentencia, la votación presentó empate, por lo que se dispuso sorteo y elección de conjuez para integrar quórum decisorio; (iii) notificado el conjuez, éste manifestó encontrarse impedido para participar en la decisión del asunto; y (iv) el impedimento se aceptó, por lo que nuevamente se dispuso sorteo y designación de otro conjuez, con quien finalmente se adoptó la decisión de segunda instancia. Integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger. Folios 27 a 37 del cuaderno de revisión. Folios 51 a 57 ibídem. Folios 58 y 59 ib.. Folios 61 a 65 ib.. Folios 66 a 69 ib.. Folio 72 ib.. Folio 77 ib.. Sentencias T-176 de 2016, SU-355 de 2017 y T-126 de 2018, reiteradas en sentencia SU-095 de 2018. Sentencia T-233 de 2007. Reiterada en la sentencia SU-095 de 2018. Sentencia SU-095 de 2018. Sentencia SU-095 de 2018. En los precisos términos reiterados en la sentencia SU-095 de 2018. Sentencia SU-095 de 2018. Sentencia SU-095 de 2018. “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”. “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”. Folios 377 a 390 del cuaderno único contentivo del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-. Folios 270 a 299 ibídem. Folio 129 ib. “Artículo
21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:a). La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente;b). Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.” Sentencia C-590 de 2001. ‘‘Sentencia T-522/01’’. “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01.” Sentencia C-590 de 2005. Sentencia SU-210 de 2017. Reiterada en la sentencia SU-041 de 2018. Sentencia SU-632 de 2017. Reiterada en la sentencia SU-041 de 2018. Sentencias SU-159 de 2002, T-043 de 2005, T-295 de 2005, T-657 de 2006, T-686 de 2007, T-743 de 2008, T-033 de 2010 y T-792 de 2010. Reiteradas en la sentencia SU-041 de 2018. Sentencia SU-242 de 2015. Sentencia T-189 de 2005. Sentencia T-205 de 2004. Sentencia T-800 de 2006. Sentencia T-522 de 2001. Sentencia SU-159 de 2002. Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005. Sentencias T-462 de 2003, T-842 de 2001 y T-814 de 1999. Sentencia T-018 de 2008. Sentencia T-086 de 2007. Sentencia T-231 de 1994. Supuestos reiterados en la sentencia SU-041 de 2018. Sentencia SU-198 de 2013. Reiterada en la sentencia T-342 de 2019. Sentencia T-555 de 2009. Reiterada en la sentencia T-342 de 2019. Sentencia T-765 de 1998. Reiterada en la sentencia T-342 de 2019. Ver, entre otras, las sentencias T-199 de 2005, T-590 de 2009 y T-809 de 2010. Reiteradas en la sentencia T-342 de 2019. Sentencia T-522 de 2001. Reiterada en la sentencia T-342 de 2019. Al respecto, ver el Auto 397 de 2014 y las sentencias C-104 de 1993, SU-047 de 1999, T-292 de 2006, SU-053 de 2015, entre otras. Consultar los fallos T-038 de 2016, T-395 de 2016, T-499 de 2017, entre otros. En la sentencia SU-230 de 2015, la Sala Plena sostuvo que “la jurisprudencia en vigor se constituye como un conjunto de sentencias que comparten una misma interpretación judicial sobre una norma o principio que se aplica a unos hechos similares y que resuelve un problema jurídico igual. Este concepto adquiere importancia por las sentencias emitidas por las Salas de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional, las cuales deben seguir, principalmente los parámetros establecidos por la Sala Plena, pero cuando no los hay, deben obedecer a los criterios que están vigentes por las otras Salas respecto al tema que se estudia, esto es, la jurisprudencia en vigor. (…)En suma, el concepto de precedente y el de ‘jurisprudencia en vigor’ están fuertemente relacionados en la medida en que, éste último se conforma con una regla de interpretación judicial sucesiva y homogénea sobre un tema particular –precedente-, que debe ser observado por las Salas de Revisión cuando estudian casos con hechos similares en los que debe aplicarse la regla jurisprudencial vigente. Esta posición puede ser modificada únicamente por la Sala Plena de la Corte Constitucional como autoridad competente para establecer una línea jurisprudencial nueva o sentar una modificación de la jurisprudencia en vigor en determinada situación.” Auto 397 de 2014, mediante el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional denegó la solicitud de nulidad de la sentencia T-983 de 2012. Al respecto, ver, entre otras, las providencias T-158 de 2006, T-292 de 2006, T-812 de 2006, T-355 de 2007, T-970 de 2012, T-102 de 2014, T-360 de 2014, T-410 de 2014, SU-298 de 2015, T-309 de 2015, SU-449 de 2016 y T-499 de 2017. Sentencia T-499 de 2017. Ver, entre otras, las sentencias T-1092 de 2007, T-656 de 2011, T-369 de 2015 y T-499 de 2017. Sentencia C-150 de 2015. Sentencia C-150 de 2015. Sentencia C-180 de 1994. Radicadas bajo los expedientes D-12324 y D- 12328. “Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 863 de 2009. Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” “ARTÍCULO
33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997.PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal.” Sentencia C-273 de 2016, reiterada en la sentencia C-053 de 2019. Sentencia C-149 de 2010, reiterada en la sentencia C-053 de 2019. Sentencia C-273 de 2016, reiterada en la sentencia C-053 de 2019. Folios 480, 481 y 483 del cuaderno único que incorpora el proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-. Sentencia C-053 de 2019. Sentencias C-273 de 2016 y C-053 de 2019. Sentencias C-149 de 2010 y C-053 de 2019. Sentencia C-273 de 2016. Garantías reiteradas en la sentencia C-053 de 2019. Sentencia C-053 de 2019. Sentencia C-053 de 2019. “Por la cual se determinan las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, y se adoptan otras determinaciones”. “ARTICULO
80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.” “ARTICULO
288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” “ARTICULO
332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.” “ARTICULO
334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.” “ARTICULO
360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.” “ARTICULO
361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.” Sentencia T-445 de 2016. Folio 483 del cuaderno único contentivo del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-. Por la cual se expedía el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Al respecto, se indicó que: “Una adecuada protección de los contenidos principales en tensión deberá permitir la participación de los municipios en la determinación de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii) las causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar una zona excluida de la actividad minera.(…) Son estos los espacios mínimos que el diálogo entre órbitas o esferas competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo armónico y balanceado de los principios de autonomía territorial y organización unitaria del Estado en el tema de exclusión de territorios del desarrollo de actividad minera.(…) los contenidos que integran el principio de autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización territorial”. “La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros.” Sentencia C-123 de 2014. “Por el cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”. Sentencia SU-095 de 2018. Sentencia SU-095 de 2018. Ibidem. Ib.. Ib.. Ib.. Ib.. Sentencia SU-095 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Frente al deber de agotamiento de instrumentos alternativos de participación ciudadana en el contexto de asuntos relacionados con la exploración y explotación minera, se pueden consultar las Sentencias C-389 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; SU-133 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-361 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. En particular, la Sentencia C-389 de 2016 consagró que antes de entregar un título minero la autoridad administrativa debía “establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados.” Por su parte, la Sentencia SU-133 de 2017 determinó que la cesión de un título minero, que tenía el potencial de producir impactos ambientales, culturales y sociales de entidad considerable en una comunidad, debía ser sometida a espacios apropiados de participación ciudadana y, en consecuencia, ordenó la creación de un amplio escenario de discusión sobre sus efectos. Finalmente, la Sentencia T-361 de 2017 ordenó que la delimitación del Páramo de Santurbán y la correspondiente especificación de zonas de exclusión minería de este, se supeditara a “un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo” que asegurara la participación de los interesados.