ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA SU.382/24
1. A continuación, presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la Sentencia SU-382 de 2024.
2. La Sala Plena conoció de la acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN) contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Dicha autoridad judicial profirió la sentencia del 27 de julio de 2023 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el ex gobernador del Valle del Cauca Juan Carlos Abadía Campo contra la PGN. En ese asunto, el demandante pretendió que se declarara la nulidad de los fallos disciplinarios que lo sancionaron con destitución e inhabilidad por el término de diez años.
3. En la sentencia del 27 de julio de 2023, la corporación accionada accedió a las pretensiones. Para tal efecto, consideró que, de conformidad con los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos López Mendoza vs. Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría no tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a un servidor público de elección popular.
4. Al resolver el asunto, la Sala Plena constató que los fallos acusados incurrieron en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y ausencia de motivación. En concreto, en relación con el defecto por desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional estableció que el Consejo de Estado no tuvo en cuenta lo decidido en la Sentencia C-030 de 2023 sobre la armonización de los mandatos constitucionales con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). En este sentido, acudió a las reglas adoptadas en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia sin tener en cuenta que el proceso de adecuación del ordenamiento jurídico colombiano no era automático.
5. Respecto de la violación directa de la Constitución, la Sala Plena destacó que un juez no puede aplicar de manera directa una norma convencional sin tener en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional. En este sentido, desconoció las facultades otorgadas a la PGN por los artículos 277 y 278 superiores, atribuciones que habían sido reconocidas por la jurisprudencia constitucional. Por último, esta Corporación encontró que se había configurado la ausencia de motivación, por cuanto la providencia declaró, de oficio, la falta de competencia de la Procuraduría y se abstuvo de estudiar los cargos de nulidad formulados por el demandante.
6. En razón de lo anterior, la Sala Plena dejó sin efectos la sentencia del 27 de julio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, entre otras, ordenó emitir una decisión de reemplazo, en la que se analizara de fondo el estudio de legalidad planteado por el demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
7. Ahora bien, aunque comparto el sentido de la Sentencia SU-382 de 2024, considero necesario precisar un aspecto relacionado con el deber de acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. En particular, respecto de la observancia de la decisión adoptada por esta Corporación en la Sentencia C-030 de 2023, la cual estableció el alcance del artículo 23.2 de la CADH en el marco del ordenamiento jurídico colombiano y definió su armonización respecto de las normas constitucionales.
8. En esa providencia, la Sala Plena resolvió una demanda de inconstitucionalidad presentada por varias ciudadanas y ciudadanos contra disposiciones de la Ley 2094 de 2021. Los actores estimaron que el traslado de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para el ejercicio de su competencia disciplinaria desconocía, entre otros, los artículos 93 de la Constitución y 23.2 de la CADH.
9. Respecto del referido cargo, la Sala Plena precisó que se mantendría la competencia de la Procuraduría para intervenir, en ejercicio de su función de control disciplinario, en la investigación y sanción de los servidores públicos de elección popular porque, una conclusión contraria, desconocería la estructura orgánica dispuesta por el Constituyente para el ejercicio de la atribución antes mencionada. Por ello, con fundamento en el principio de armonización, la Sala declaró "la exequibilidad condicionada del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esa misma norma".
10. Lo anterior permite evidenciar que la providencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció abiertamente que, en la Sentencia C-030 de 2023 esta corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, por el cargo relacionado con el desconocimiento de los artículos 93 y 23.2 de la CADH. En efecto, dicha autoridad judicial pasó por alto que la decisión adoptada en el aludido fallo de constitucionalidad, dirigida a armonizar las normas internas con las disposiciones de la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y es obligatoria para todas las autoridades públicas.
11. Sobre el particular, considero necesario destacar que, cuando la Corte Constitucional declara la exequibilidad condicionada de una norma, aquella modifica su alcance original, sin que ningún operador jurídico pueda desconocer dicha circunstancia. En esa medida, todos los operadores jurídicos deben observar la interpretación conforme a la Constitución del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, contenida en el fallo que declaró su exequibilidad condicionada. En tal sentido, acoger la lectura de la norma que hizo esta corporación en la Sentencia C-030 de 2023, no es una opción sino una obligación de todos los jueces, por los efectos erga omnes que comporta esa sentencia de control abstracto de constitucionalidad.
12. No puede olvidarse que todas las autoridades judiciales de cualquier jerarquía se encuentran sometidas a la Constitución y que, como parte de esa sujeción, deben acatar los fallos dictados por la Corte Constitucional. Esta responsabilidad recae en todos los jueces de la República y, de manera especial, en los más altos tribunales. Además, tampoco puede obviarse que desconocer dicha obligación puede implicar la comisión del delito de prevaricato86. Respecto del deber de acatar las decisiones que declaran la exequibilidad condicionada de una norma, la Sala Plena ha sostenido que: "En el caso de la cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas que fueron declaradas exequibles o que fueron declaradas exequibles de manera condicionada, la exigencia para las autoridades judiciales y administrativas es la de acoger y respetar la decisión adoptada por la Corte, dado que el sentido que este Tribunal le da a la norma con su interpretación o con el ajuste que le hace al texto, implica una adecuación del mismo a los parámetros constitucionales y por lo tanto se trata de una articulación o interpretación que le confiere validez jurídica al precepto, al armonizarlo con la Constitución. En consideración a lo expuesto, (...) en el caso de un condicionamiento, [la Corte] ha dispuesto el sentido en que debe ser entendida la norma por los operadores, para que la disposición encaje legítimamente en el engranaje jurídico liderado por la Carta"87.
13. En síntesis, aclaro mi voto porque, pese a que comparto la decisión de esta corporación en la Sentencia SU-382 de 2024, estimo que la Sala Plena debió realizar un llamado de atención sobre el deber de acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad, pues solo así se podrían ocluir futuras reticencias y desacatos frente a las sentencias de control abstracto de constitucionalidad. De esta manera, expongo los motivos por los que aclaro mi voto respecto de la Sentencia SU-382 de 2024. Fecha ut supra, JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Los hechos y actuaciones relacionados en este apartado constan en el expediente contencioso administrativo No. 76001-23-33-000-2017-00351-01, cuya copia obra en el proceso de tutela. 2 Pág. 2 de la demanda de tutela. En: Expediente digital T-10110805, archivo "ED_ACCIÓNDETUTELACON.pdf". 3 El artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991 señala los eventos en los que procede la acción de tutela contra particulares. 4 La Corte ha considerado que la tutela contra providencias de altas cortes es de procedencia restringida, en virtud de su rol como órganos de cierre de las jurisdicciones que encabezan. Al respecto, ver sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-072 de 2018, SU-488 de 2020, SU-149 de 2021, SU-368 de 2022, SU-316 de 2023, entre otras. 5 Sentencias C-590 de 2005, SU-074 de 2022, SU-214 de 2022, SU-215 de 2022, SU-388 de 2023, entre otras. 6 Sentencias C-590 de 2005, SU-379 de 2019, SU-041 de 2022, SU-074 de 2022, SU-299 de 2022, SU-388 de 2023, entre otras. 7 En sentencia T-799 de 2009, reiterada en sentencia SU-173 de 2015, la Corte señaló que "[l] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo."// ... la "legitimación por activa" es '... requisito de procedibilidad. Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona... Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente". 8 En sentencia T-049 de 1995, reiterada en sentencia SU-337 de 1998, esta Corte señaló que "[l]a Procuraduría General de la Nación puede ser sujeto activo de la acción de tutela bien sea porque actúe en defensa de su institución o de la comunidad". 9 Según el numeral 2° del artículo 15 del Decreto 262 de 2000, es función de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación representar "a la Procuraduría General de la Nación en los procesos en que esta sea demandada o deba actuar como demandante". 10 El requisito de inmediatez consiste en que la acción de tutela debe interponerse en una fecha próxima o razonablemente cercana a la ocurrencia de la amenaza o de la vulneración, pues de lo contrario se desconocería que la tutela fue instituida como un "remedio de aplicación urgente" (sentencia C-543 de 1992) para hacer frente a vulneraciones o amenazas de derechos fundamentales. En sentencia SU-961 de 1999, la Corte precisó que "[s]i el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción". En igual sentido, sentencias SU-499 de 2016, SU-108 de 2018, SU-150 de 2021, entre otras. 11 Así se señala en la constancia de ejecutoria de providencias judiciales emitida por la secretaria de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de agosto de 2023. Folio 762 del cuaderno de segunda instancia del expediente 760012333000201700351. En: archivo "009_ED_EXPEDIENTEDIGITALIZ.pdf". 12 De acuerdo con los soportes que obran en el expediente digital, la PGN presentó la demanda de tutela mediante correo electrónico enviado en tal fecha a la Secretaría General del Consejo de Estado. En: "ED_1ESCRITOCORREOELE.pdf NroActua 2-Demanda-1." 13 La subsidiariedad hace alusión a que el actor "debe haber agotado todos los medios de defensa judicial (ordinarios y extraordinarios), siempre y cuando estos resulten idóneos y eficaces para remediara la presunta amenaza o vulneración de derechos fundamentales." Sentencia SU-074 de 2022. 14 De acuerdo con estas normas, (i) el recurso de reposición sólo procede contra autos, no contra sentencias; (ii) el de apelación procede únicamente contra sentencias de primera instancia y algunos autos; (iii) el de queja sólo cabe contra el auto que niega el recurso de apelación o lo concede en un efecto diferente al previsto en la ley, y contra los autos que no conceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia; y (iv) el de súplica procede sólo contra ciertos autos, no contra sentencias. 15 CPACA, artículos 257 y 258. 16 La Corte ha señalado que la parte accionante tiene la carga de identificar "de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos" Cfr. Sentencia C-590 de 2005, reiterada en sentencia SU-072 de 2018, SU-453 de 2019, SU-371 de 2021, entre otras. 17 En sentencia SU-316 de 2023, la Corte señaló que este requisito "no implica que sobre el accionante recaiga la carga de nombrar en forma técnica el error que le atribuye a la providencia cuestionada de acuerdo con la clasificación decantada por la jurisprudencia constitucional, ya que esto desconocería el carácter informal de la acción de amparo. Por consiguiente, le corresponde al juez constitucional interpretar adecuadamente la demanda de tutela para identificar a cuál defecto se adecuaría el presunto yerro, pero a partir de los planteamientos del actor". 18 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reiterada en sentencias SU-128 de 2021 y SU-214 de 2022. 19 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no procede contra (i) sentencias de tutela, (ii) sentencias de control abstracto de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado; ni (iii) contra sentencias interpretativas de carácter exclusivamente general y abstracto proferidas por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. Al respecto, ver sentencia SU-388 de 2023. 20 Sentencias SU-574/2019, SU-136/2022, SU-299/2022, SU-022 de 2023 y SU-114 de 2023. 21 Sobre la facultad del juez de tutela para fijar el objeto del litigio en razón al principio de informalidad que rige la actuación, en sentencia SU-150 de 2021 esta corporación señaló que "[p]recisamente, por no requerir la asistencia de un abogado, para efectos de activar este mecanismo constitucional, (i) se admite que la descripción de cada componente de la demanda se haga "con la mayor claridad posible", sin que tenga que utilizarse un lenguaje técnico para darle curso a la acción; (...) (iii) no se impone citar una norma constitucional relacionada con el derecho que se invoca, o utilizar de forma correcta la denominación que la Constitución, la ley o la jurisprudencia le han dado a una reivindicación moral, pues basta con que el derecho pueda inferirse de los hechos narrados para ser susceptible de protección...". 22 En sentencia SU-332 de 2019, la Corte señaló que el defecto sustantivo ocurre "cuando la autoridad emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada o interpreta las normas de tal manera que contaría la razonabilidad jurídica". En similar sentido, sentencias SU-501 de 2015, SU-573 de 2017, SU-388 de 2022, SU-444 de 2023, SU-017 de 2024, SU-081 de 2024, entre otras. 23 Sentencia SU-245 de 2021, reiterada en sentencia SU-114 de 2023. En igual sentido, sentencia SU-380 de 2021. 24 Sentencia SU-047 de 1999, reiterada en sentencia SU-114 de 2023. 25 Sentencias T-292 de 2006, SU-053 de 2015, SU-424 de 2016, SU-411 de 2020, SU-149 de 2021, SU-388 de 2021, SU-048 de 2022, SU-074 de 2022, SU-167 de 2023, SU-169 de 2024, entre otras. 26 Sentencia SU-023 de 2018. 27 Ibid. 28 Sentencia SU-061 de 2023. 29 Sentencia SU-149 de 2021, SU-061 de 2023 y SU-114 de 2023. 30 Sentencia SU-069 de 2018. 31 Sentencias SU-056 de 2018, SU-388 de 2021, SU-299 de 2022, SU-168 de 2023. 32 En este caso, la Corte indicó que reabrir un juicio de constitucionalidad sobre las normas demandadas por interpretaciones sobrevinientes de la Corte IDH solo sería posible si concurrían los siguientes criterios: "(i) el parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. En estos casos, destaca la Corte, el demandante tendrá la obligación de demostrar con absoluta precisión cada uno de los requisitos antes referidos." 33 "Es importante reiterar que en la Sentencia C-146 de 2021 la Corte cambió su precedente y, en esta decisión, la Sala Plena lo precisa. La modificación del precedente se produjo en virtud de la mutación del contexto normativo relevante para la determinación de la validez de normas internas que surgió con ocasión del fallo de la Corte IDH en el caso Petro vs. Colombia, del 8 de julio de 2020. En ese sentido, dentro del plazo razonable conferido por el tribunal interamericano para cumplir con la sentencia, el Legislador adoptó un nuevo régimen disciplinario y la Corte Constitucional reconoce que la imposición definitiva de una sanción a un servidor público elegido popularmente, que implique la afectación intensa de los derechos políticos, tiene una reserva judicial y que tal reserva no es satisfecha por el ejercicio de la función administrativa disciplinaria de la PGN. Ello es así porque esta institución no tiene el carácter de órgano judicial, ni puede ostentar las funciones jurisdiccionales en la forma en que le fueron otorgadas por el Legislador, al ajustar el ordenamiento para efectos de dar cumplimiento al aludido fallo de la Corte IDH." 34 Sentencias C-225 de 1995, C-986 de 2006, C-469 de 2016, C-327 de 2019 y C-069 de 2020. 35 Sentencias C-358 de 1997, C-191 de 1997, C-582 de 1999 y C-146 de 2021. 36 Sentencia C-146 de 2021. 37 Sentencias C-500 de 2014 y SU-146 de 2020. 38 Sentencia SU-146 de 2020. 39 Ibid. 40 Sentencias C-442 de 2011, C-327 de 2016 y C-146 de 2021. 41 Sentencia SU-146 de 2020, en la que se reconoció la decisión interamericana Liakat Ali Alibux vs. Surinam (30 de enero de 2014) como el hito temporal a partir del cual era exigible la garantía de doble conformidad penal para aforados constitucionales. En todo caso, esa garantía fue reconocida en Colombia en una serie de sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas la sentencia C-792 de 2014. 42 Sentencias C-028 de 2006, C-442 de 2011, C-327 de 2016 y C-146 de 2021. 43 Sentencias López Mendoza vs. Venezuela, San Miguel Sosa vs. Venezuela, López Lone y otros vs. Honduras, Castañeda Gutman vs. México y Yatama vs. Nicaragua. En todo caso, se recuerda que Colombia no fue parte de los procesos que resultaron en estas decisiones de la Corte IDH. Solo hasta la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia la Corte IDH estudió la aplicación de las normas contenidas en el ordenamiento jurídico colombiano a la luz del artículo 23.2 de la CADH. 44 Sentencia C-146 de 2021. 45 Sentencia SU-406 de 2016. Énfasis añadido. 46 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, rad. 2000-02513-01. Sección Tercera, Sentencia del 27 de junio de 2017, rad. 33945. 47 Sección Tercera, Subsección B, Auto del 25 de septiembre de 2017, rad. 50892. 48 Sección Cuarta, Sentencias del 16 de septiembre de 2016, rad. 2016-00038-01 y 2016-00278-01. 49 En este caso, la Corte estudió los efectos de un cambio jurisprudencial del Consejo de Estado acerca de la aplicación del término de caducidad de la acción de reparación directa. En el nuevo precedente, el Consejo de Estado consideró que el término de caducidad era aplicable incluso sobre las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, salvo que se demostrara la imposibilidad material de presentar la demanda antes. En el caso concreto, un tribunal administrativo aplicó retrospectivamente el nuevo precedente y declaró la caducidad de la acción de reparación directa. Si bien la Corte consideró que el tribunal no había desconocido el precedente del Consejo de Estado, el tribunal no tuvo en cuenta las condiciones del caso particular: los demandantes habían formulado sus pretensiones al amparo de la jurisprudencia anterior y no tuvieron la oportunidad de argumentar por qué se había imposibilitado el ejercicio oportuno de la acción. Por lo tanto, la aplicación retrospectiva del precedente era inadecuada. 50 En este caso, en el que también se estudiaba la aplicación del término de caducidad de la acción de reparación directa, la Corte volvió a referirse a las consideraciones de la sentencia T-044 de 2022 sobre la forma en que debía aplicarse la sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se estableció el nuevo precedente. La Corte consideró que, en el caso concreto, no se aplicó el precedente en forma general o automática, debido a que los demandantes tuvieron la oportunidad de argumentar por qué se configuraban las circunstancias de especial imposibilidad para no ejercer la acción en forma oportuna. 51 Sentencias C-896 de 2001, SU-053 de 2015 y SU-432 de 2015. 52 Consejo de Estado, Sección Tercera.