ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA SU-288 15 DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia (Aclaración de voto) Comparto la solución dada al caso concreto, por cuanto se reiteraron lassubreglas que ha construido la Corte en relación con el deber estatal de motivar los actos administrativos en materia de desvinculación de empleados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa. No obstante, advierto con suma preocupación como la Corte en recientes providencias ha venido cambiando de posición -de forma regresiva- respecto de la protección de los derechos de los trabajadores en abierta contravía del precedente que esta misma Corporación ha decantado desde 1998, en particular, a través de las sentencias de unificación SU-917 de 2010 y SU-691 de 2011, según las cuales se venía garantizando plenamente el reintegro de los empleados que estando ocupando un cargo de carrera en provisionalidad fueron desvinculados sin que se motivara el acto administrativo. Precisamente, la fórmula del reintegro sin solución de continuidad les permitía el pago de los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir durante la cesación ilegal de su empleo, es decir, como si nunca se hubiera interrumpido la relación laboral.ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reglas sobre reintegro y monto de la indemnización debida como restablecimiento del derecho, según sentencia SU556 14 (Aclaración de voto) En un Estado social de derecho como el que describe nuestra Constitución Política, es deber del Estado reparar las situaciones que, bajo su entera responsabilidad, han desprovisto -sin justificación alguna- a un trabajador de su empleo. En efecto, la Corte ha venido amparando, vía tutela, esta clase de asuntos en los que tras un despido arbitrario (por parte del Estado) no solo se debe reintegrar al trabajador sino además pagarle una indemnización equivalente a lo que dejó de percibir durante su desvinculación de la administración. En este sentido, lo que se busca con el pago de una indemnización es el restablecimiento de una relación laboral que se interrumpió ilegal e indebidamente, y es por ello que se ordena el reintegro al cargo ocupado sin solución de continuidad y el pago de una indemnización por el equivalente al tiempo en el cual no trabajó. ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Topes al monto de indemnización (Aclaración de voto)Considero que imponer límites (entre 6 y 24 meses de salario) al monto de la indemnización de un trabajador de carrera despedido sin el cumplimiento de las formalidades legales y sin tener en cuenta el período que estuvo cesante, es no solamente desproporcionado sino vulneratorio de nuestra Constitución. Bajo esta interpretación, se hace aún más gravosa la situación del trabajador, que tras haber pasado por un largo proceso de desgaste físico, emocional y económico, ahora se le traslada también el peso de la ineficacia de la administración pública.Referencia: Expedientes T-4.354.893 y T-4.360.585T-4.354.893 sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 6 de marzo de 2014, que confirmó el fallo del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 23 de octubre de 2013; y T-4.360.585, sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 03 de abril de 2014, que confirmó el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 16 de diciembre de 2013.Magistrado Ponente:MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOCon el respeto que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.Si bien estoy de acuerdo con la decisión tomada por la mayoría en el caso sub examine, creo importante hacer algunas reflexiones acerca de la jurisprudencia que la Corte ha venido construyendo respecto de la protección constitucional de los empleados y funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad en cargos de carrera administrativa y han sido desvinculados de sus empleos de forma arbitraria, esto es, sin acto administrativo motivado.1. En primer lugar, debo señalar que comparto la solución dada al caso concreto, por cuanto se reiteraron las subreglas que ha construido la Corte en relación con el deber estatal de motivar los actos administrativos en materia de desvinculación de empleados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa.No obstante, advierto con suma preocupación como la Corte en recientes providencias ha venido cambiando de posición -de forma regresiva- respecto de la protección de los derechos de los trabajadores en abierta contravía del precedente que esta misma Corporación ha decantado desde 1998, en particular, a través de las sentencias de unificación SU-917 de 2010 y SU-691 de 2011, según las cuales se venía garantizando plenamente el reintegro de los empleados que estando ocupando un cargo de carrera en provisionalidad fueron desvinculados sin que se motivara el acto administrativo. Precisamente, la fórmula del reintegro sin solución de continuidad les permitía el pago de los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir durante la cesación ilegal de su empleo, es decir, como si nunca se hubiera interrumpido la relación laboral.Infortunadamente, ante esta posición más garantista para los trabajadores, se ha sobrepuesto una nueva interpretación establecida en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 que le ha puesto un límite -que desconoce la realidad del país- al monto de las indemnizaciones a percibir por los trabajadores de carrera cesados ilegalmente.En un Estado social de derecho como el que describe nuestra Constitución Política, es deber del Estado reparar las situaciones que, bajo su entera responsabilidad, han desprovisto -sin justificación alguna- a un trabajador de su empleo. En efecto, la Corte ha venido amparando, vía tutela, esta clase de asuntos en los que tras un despido arbitrario (por parte del Estado) no solo se debe reintegrar al trabajador sino además pagarle una indemnización equivalente a lo que dejó de percibir durante su desvinculación de la administración.En este sentido, lo que se busca con el pago de una indemnización es el restablecimiento de una relación laboral que se interrumpió ilegal e indebidamente, y es por ello que se ordena el reintegro al cargo ocupado sin solución de continuidad y el pago de una indemnización por el equivalente al tiempo en el cual no trabajó.En conclusión, considero que imponer límites (entre 6 y 24 meses de salario) al monto de la indemnización de un trabajador de carrera despedido sin el cumplimiento de las formalidades legales y sin tener en cuenta el período que estuvo cesante, es no solamente desproporcionado sino vulneratorio de nuestra Constitución. Bajo esta interpretación, se hace aún más gravosa la situación del trabajador, que tras haber pasado por un largo proceso de desgaste físico, emocional y económico, ahora se le traslada también el peso de la ineficacia de la administración pública.Como corolario no quisiera dejar de señalar que esta clase de interpretaciones regresivas e irracionales están dejando a los empleados y funcionarios públicos del Estado en una situación similar a la que nos presentó García Márquez en su célebre novela "El Coronel no tiene quien le escriba", en la que su protagonista El Coronel (como nuestros trabajadores), espera algo que nunca va a llegar.Fecha ut supraJORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Tutela interpuesta por Marco José Cordero García contra el Tribunal Administrativo del Huila. Folio1, Cuaderno
1. Folios 83-91 Folios 5-20 Folios 102-123 Folios 148-152 Folios 159-172 Folios 182-195 Sentencia del 23 de enero de 2014, Rad. No. 11001 0325 000 2013 02234 00 Tutela interpuesta por Wilmer Uriel García Mendoza. Folio 1, Cuaderno 1 Folio 254, cuaderno 2 Folio 298, cuaderno 2 Folio 37, cuaderno 1 Folio 39, cuaderno 1 Folio 29, cuaderno
1. Folio 37, cuaderno 1 Folio 35, cuaderno 1 Folios 57-63, cuaderno 1 Folios 69- 72, cuaderno 1 Folios 82-89, cuaderno 1 En Auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014) la Sala de Selección de Tutela Número Cinco de la Corte Constitucional, dispuso la revisión y acumulación de los expedientes de la referencia, al presentar unidad de materia y procedió a su reparto. Posteriormente, el 27 de agosto de 2014, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió el conocimiento de los casos. Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” Artículo
250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Ver folio 17 del cuaderno
1. Folio 37, cuaderno 1 Folio 39, cuaderno 1 Folios 57-63, cuaderno 1 Folios 82-89, cuaderno 1 Folio 234, cuaderno
1. Ver folio 279 del cuaderno
1. Cuando existe una carencia absoluta de competencia por parte del funcionario judicial que profiere la sentencia. Cuando la decisión judicial se fundamenta en normas inexistentes o inconstitucionales o, en fallos que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C-590 de 2005, SU-817 de 2010. Surge cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el caso concreto. Al respecto ver sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006, T-508 de 2011. Hace referencia a la producción, validez o apreciación de los elementos probatorios. En razón de la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es bastante restringido. Ver sentencias SU-817 de 2010, SU-447 de 2011, SU-195 de 2012. Hace referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable del juez, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la administración de justicia, por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público. Ver sentencias SU-214 de 2001, T-1180 de 2001, y SU-846 de 2000. Es deber de los funcionarios públicos, en razón de la necesidad de legitimidad de las decisiones adoptadas en un ordenamiento democrático, la motivación amplia y suficiente de las decisiones, en aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos frente a dichas disposiciones. Ver sentencia T-114 de 2002. Se presenta cuando habiendo la Corte Constitucional establecido el alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario aplica una ley limitando su alcance. Ver sentencias SU-047 de 1997, SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999. Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184 01, T-1625 00, y T1031 01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. Ver sentencia T- 701
04. Sentencia SU-226 de 2013. Sentencia SU- 159 de 2002. Ver Sentencia SU-447 de 2011 Sentencia SU-226 de 2013. Sentencia SU-226 de 2013. Sobre defecto fáctico por omisión de valoración probatoria, se pueden ver; T-814 de 1999, T-450 de 2001, T-902 de 2005, T-1065 de 2006, T-162 de 2007, entre otras. Sentencia T-078 de 2010. Sentencia T-441 de 2010. Sentencia T-086 de 2007. Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T-330 de 2005, se indicó: “La actividad judicial supone la interpretación permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.” Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001, al estudiar la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo. De ahí se derivan la importancia del papel del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un Estado (…)”. Consultar adicionalmente la sentencia T-441 de 2010. Sobre este punto, en la citada sentencia C-836 de 2001, la Corte concluyó: “para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón suficiente. En esa medida, la autonomía e independencia son garantías institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna”. Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia interpretativa en este ámbito constituye una vía de hecho. Al respecto, en la sentencia T-302 de 2006, se precisó: “la Corte Constitucional ha sido unánime al señalar que siempre que la interpretación normativa que los operadores jurídicos hagan de un texto legal permanezca dentro del límite de lo razonable, la mera divergencia interpretativa con el criterio del fallador no constituye una vía de hecho. (…) || Por tanto, no es dable sostener que la interpretación que hacen los operadores judiciales de las normas, se torna violatoria de derechos fundamentales por el solo hecho de contrariar el criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso de los distintos sujetos procesales.” T-292 de 2006. Sentencia T-918 de 2010. Sentencia SU-047 de 1999. Sobre el particular, en la sentencias T-766 de 2008, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).” En relación con el contenido de la ratio decidendi en la sentencia T-117 de 2007 la Corte señaló que “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar T-569 de 2001. Sentencia T-918 de 2010. Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009. Sentencia T-918 de 2010. Al respecto en la sentencia T-468 de 2003, la Corte señaló que “en la medida en que la Constitución Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a los jueces un margen apreciable de autonomía funcional, el principio de igualdad, en materia judicial, no puede interpretarse de manera absoluta, so pena de petrificar el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, impedir que las normas se ajusten a los cambios sociales, políticos y económicos que les dotan de pleno contenido y significación.”. Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen.” Ver entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. Sentencia T-918 de 2010. Sobre este punto, por ejemplo, en la sentencia T-330 de 2005, esta Corporación precisó: “en suma, prima facie, los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más estricta. Es decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las cuales se apartan.” Así mismo, en la sentencia T-468 de 2003, la Corte concluyó: “[S]i en la interpretación y aplicación de la ley se dota a la norma jurídica de contenido y significación, es obvio que las autoridades judiciales no pueden desconocer o inaplicar un precedente en un caso determinado, a menos que exista un principio de razón suficiente que justifique dicho cambio de criterio (precedente horizontal) o resulte admisible un tratamiento desigual a partir de la diversidad de circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez (precedente vertical).” Artículo 4 de la Constitución Política T-007 de 2008 y T-254 06 Cabe recordar que en el caso de la Sentencia C-634 de 2011, la norma demandada de la Ley 1437 de 2011, artículo 10, disponía que las autoridades debían tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado al adoptar decisiones de su competencia y, en el caso de la Sentencia C-816 de 2011 se cuestionaba el artículo 102 de la misma ley que determinaba los supuestos de extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado. C-816 de 2011 Posición reiteranda en la sentencia SU-054 de 2015. ARTICULO
209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Son aquellos a los que se le asignan funciones de dirección, conducción y orientación institucional en la adopción de políticas y directrices, que impliquen confianza al corresponderles funciones de asesoría institucional, o cargos que envuelvan la administración y el manejo directo de bienes, dineros y o valores del Estado. Artículo 5 de la Ley 909 de 2004. artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a cuyo tenor, “[e]s reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.” Dichas apreciaciones son válidas tanto para el texto del Decreto 1 de 1984, como para la Ley 1437 de 2011, dado que el sentido de las disposiciones se mantuvo, al insistir que son nulos los actos administrativos que contravengan normas en las que han de fundarse, y que desconozcan derechos de los administrados afectados por el acto. Sentencia SU-556 de 2014. Sentencia C-179 de 2006. Sentencia C-525 de 1995 Sentencia C-564 de 1998. Sentencia C-179 de 2006. Según se explicó en los fundamentos 29 a 42 de esta providencia, la Policía Nacional cumple, entre otras, las funciones constitucionales de servir a la comunidad, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo y proteger a todas las personas residentes en Colombia. Ver folio 81 de cuaderno
1. Folios 83-91 Folios 5-20 Folio 254, cuaderno 2 Folio 298, cuaderno 2 Folios 129 al 131 del cuaderno
1. Folios 126 al 128 del cuaderno
1. Folios 124 al 125 del cuaderno
1. Según se explicó en los fundamentos 29 a 42 de esta providencia. Folio 298, cuaderno 2 Folio 254, cuaderno 2 Folio 298, cuaderno 2 Folio 254, cuaderno 2 Folio 298, cuaderno 2 Folio 254, cuaderno 2 SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015