ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA SU.241/24 Expediente: T-9.792.873 Acción de tutela instaurada por Mónica Amparo Gaitán Muñoz, Genaro Olaya Osorio y otros en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger
1. Con el acostumbrado respeto por las providencias que adopta la Sala Plena de la Corte Constitucional, a continuación, expongo la razón que me lleva a aclarar mi voto en relación con la Sentencia SU-241 de 2024. En general, comparto la decisión proferida por el pleno de la Corporación, la cual revocó las sentencias de tutela de instancia que no accedieron al amparo de los derechos fundamentales de la parte actora y que tuteló sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la reparación integral. Sin embargo, tengo una aproximación diferente respecto de un tema que trata la Sentencia SU-241 de 2024, el cual paso a explicar a continuación.
2. En su parte considerativa, la Sentencia SU-241 de 2024 indica lo siguiente: "Es importante aclarar que en el presente caso no se hace alusión al desconocimiento del precedente constitucional sentado en la Sentencia SU-254 de 2013 (el cual fue estudiado recientemente en la Sentencia T-374 de 2023) porque como se expuso en la parte considerativa de esta providencia para su aplicación es necesario que concurran dos condiciones: la primera, que los peticionarios tengan la calidad de víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, lo cual se halla acreditado en este asunto pues, la parte actora goza de protección constitucional reforzada por su circunstancia de vulnerabilidad. La segunda, es que los accionantes se encuentren inscritos en el registro de víctimas desde antes de entrar en vigencia la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, en el caso bajo análisis los actores no cumplirían con esta condición, ya que de las pruebas obrantes en el expediente su inscripción se realizó el 16 de septiembre de 2013."
3. Mi disenso versa sobre la segunda condición que se refiere en el aparte citado anteriormente. Considero que, ni la Sentencia SU-254 de 2013 ni la Sentencia T-374 de 2023, establecieron ese segundo requisito según el cual, quien pretenda la aplicación de la regla sobre el conteo de la caducidad consagrada en la Sentencia SU-254 de 2013, debió estar inscrito en el registro de víctimas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011.
4. En el caso particular de la Sentencia SU-254 de 2023, en esa providencia, esta Corte conoció de un acumulado de expedientes de tutela, cuya parte accionada fue la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Los actores consideraron que esa entidad había vulnerado su derecho fundamental a la reparación integral y, como parte de este, a una indemnización pronta, adecuada y efectiva de todos los daños y perjuicios causados por ser víctimas de desplazamiento forzado. Los accionantes reclamaban de parte de esa entidad la anotada indemnización, más allá de la ayuda humanitaria que ya se les había brindado, dada su calidad de desplazados forzados.
5. En relación con la aplicación de la caducidad en sede judicial para aquellas demandas dirigidas a obtener una indemnización del Estado por el desplazamiento forzado, la Sentencia SU-254 de 2013 estableció la siguiente regla, la cual corresponde al numeral resolutivo vigésimo cuarto de esa providencia: "VIGÉSIMO
CUARTO.- DETERMINAR que para efectos de la caducidad de futuros proceso judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta."
6. Así, es claro que la Sala Plena no consagró en la regla referida, definida en la Sentencia SU-254 de 2013, que una de las condiciones necesarias para su aplicación es, como lo afirma erróneamente la Sentencia SU-241 de 2024, que quien busque su aplicación esté inscrito en el registro de víctimas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011.
7. En mi opinión, refrendar el requisito que pretende instaurar la Sentencia SU-241 de 2024 contraviene el derecho a la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado, quienes son sujetos de especial protección constitucional. Lo anterior, por cuanto consagra una condición que no establecía la jurisprudencia, condición que hace más restrictiva la posibilidad de que un número mayor de personas desplazadas forzosamente puedan acogerse a la regla de caducidad que estableció la Sentencia SU-254 de 2013.
8. En el caso de la Sentencia T-374 de 2023 (proferida por la Sala Séptima de Revisión y no por la Sala Plena de esta Corte), esa providencia tampoco indicó que uno de los requisitos para aplicar la regla de caducidad sentada en la Sentencia SU-254 de 2013 es que, quien busque su aplicación, estuviera inscrito en el registro de víctimas para el momento en el que entró en vigencia la Ley 1448 de 2011.
9. En relación con la aplicación de la regla de caducidad definida en la Sentencia SU-254 de 2013, la Sentencia T-374 de 2023 se refirió a ese asunto en los siguientes contextos: (i) hizo alusión a las consideraciones que efectuó, sobre este punto, el juez contencioso administrativo de primera instancia, en el proceso judicial que precedió a la tutela que estudió esta Corte en esa sentencia; (ii) refirió los argumentos de expuso la Defensoría del Pueblo en su solicitud de insistencia para la selección de ese caso, por parte de esta Corporación. 10. (iii) Al estudiar los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, precisó que la parte accionante de ese caso reclamaba la aplicación de la regla de caducidad consagrada en la Sentencia SU-254 de 2013. Para el efecto, según la Sentencia T-374 de 2023, la parte accionante insistió: "[E]n que no se tuvo en cuenta que las reglas de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional son aplicables a sus casos porque cumplen con la condición exigida en ese fallo para ser amparados por el término de caducidad que allí se estableció, esto es, encontrarse inscritos en el Registro Único de Víctimas, a causa del desplazamiento forzado por la violencia, con ocasión de los hechos acaecidos el 17 de enero de 2001, en Chengue. En cuya parte resolutiva se determinó que el cómputo del término de caducidad sobre los procesos judiciales que a futuro interpusiera la población víctima de desplazamiento forzado, ante la jurisdicción contenciosa, se empezaría a contar desde que esa sentencia quedara ejecutoriada sin que fuera posible contar tiempos anteriores. Por lo cual, no tenían la carga de acreditar por qué no acudieron a los jueces con anterioridad." 11. (iv) En el estudio del caso concreto, la Sala Séptima de Revisión indicó, al referirse a la Sentencia SU-254 de 2013, que la regla que se sienta en esa providencia es plenamente aplicable al caso que aborda la misma Sentencia T-374 de 2023. Aunado a ello, señaló lo siguiente en relación con la mencionada providencia de 2013, y la regla sobre caducidad que esta definió: "Esta determinación [la regla sobre el cómputo de la caducidad establecida en la Sentencia SU-254 de 2013] es aplicable para los accionantes en el presente proceso de tutela porque (i) tienen la calidad de víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, en consecuencia, son sujetos protección constitucional reforzada, al igual que los accionantes en el proceso del fallo de unificación (quienes se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta). Sumado a lo anterior: (ii) los accionantes se encuentran inscritos en el registro de víctimas desde antes de entrar en vigencia la Ley 1448 de 2011 y, por tanto, no solo acreditan la calidad de víctimas, sino que también cumplen con la condición mínima para acceder a todas las vías de reparación integral consagradas en la ley a favor de este grupo, hecho que fue reconocido por los jueces administrativos en sus sentencias."
12. A partir de la referencia anterior, considero que la Sentencia SU-241 de 2024 plantea un entendimiento equivocado de lo señalado en la Sentencia T-374 de 2023. Esta última providencia no estableció un requisito para la aplicación de la regla sobre el conteo de la caducidad consagrada en la Sentencia SU-254 de 2013, consistente en que quien busque su aplicación estuviera inscrito en el registro de víctimas para el momento en el que entró en vigencia la Ley 1448 de 2011. Lo que en realidad hizo la Sentencia T-374 de 2013 fue señalar que los allí accionantes, al estar inscritos en el registro de víctimas, antes de la entrada en vigencia de la mencionada Ley 1448, cumplen con la condición mínima "para acceder a todas las vías de reparación integral consagradas en la ley a favor de ese grupo".
13. A mi juicio, de todo lo anterior no puede abstraerse que las Sentencias SU-254 de 2013 y T-374 de 2023 hayan establecido el segundo requisito al que se refiere la Sentencia SU-241 de 2024, para aplicar la regla de caducidad fijada en la primera de las providencias aludidas.
14. Aunado a lo anterior, aceptar que el registro único de víctimas constituye un elemento necesario para contar la caducidad, en este y en otros casos de desplazamiento forzado, es contrario al mismo propósito que el legislador le asignó a ese mecanismo de registro de víctimas, así como al alcance que la jurisprudencia le ha señalado. Basta con referir las siguientes normas para evidenciar que el registro único de víctimas no fue concebido como un criterio relacionado con el conteo de la caducidad en materia contencioso administrativa, menos para corroborar la calidad de víctima de una persona forzosamente desplazada. Por ejemplo, el artículo 16 del Decreto 4800 de 2011 (compilado en el artículo 2.2.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015) establece que el Registro Único de Víctimas es una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de las víctimas. De manera explícita, el inciso segundo de ese artículo indica que "[l]a condición de víctima es una situación fáctica que no está supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en el Registro. Por lo tanto, el registro no confiere la calidad de víctima pues cumple únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades, y como instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen materializar los derechos constitucionales de las víctimas." Negrilla añadida.
15. Así lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en los siguientes términos: "La condición de desplazado por la violencia es una circunstancia de carácter fáctico, que concurre cuando se ha ejercido coacción para el abandono del lugar habitual de residencia a otro sitio dentro de las fronteras de la propia nación. En ese sentido, la inscripción en el RUPD carece de efectos constitutivos de esa condición; por lo que, en cambio, dicho Registro cumple únicamente las finalidades de servir de herramienta técnica para la identificación de la población afectada y como instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen salvaguardar los derechos constitucionales de los desplazados."144
16. En un pronunciamiento reciente, esta Corte insistió en lo siguiente: "Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la inscripción en el RUV no es constitutiva de la condición de víctima, ya que ésta se adquiere con la ocurrencia del hecho victimizante, por lo que el RUV es una herramienta de carácter técnico que no otorga la calidad de víctima, pues se trata solamente de un acto de carácter declarativo que permite identificar a los destinatarios de ciertas medidas de protección y en consecuencia 'por su conducto (i) se materializan las entregas de ayudas de carácter humanitario; (ii) el acceso a planes de estabilización socio económica y programas de retorno, reasentamiento o reubicación y, (iii) en términos generales el acceso a la oferta estatal y los beneficios contemplados en la ley'"145
17. Así, estimé necesario aclarar mi voto, pues no comparto lo dicho en la Sentencia SU-241 de 2024, al establecer un requisito (que no ha sido concebido por el legislador ni la jurisprudencia) dirigido a condicionar la aplicación de la regla sobre el conteo de la caducidad establecida en la Sentencia SU-254 de 2013. En esa medida, en mi criterio, no es cierto que la aplicación de la regla sobre el conteo de la caducidad que fijó la Sentencia SU-254 de 2013, en su ordinal vigésimo cuarto resolutivo, esté supeditada a que quien busque su aplicación esté inscrito en el registro de víctimas, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011.
18. Finalmente, quiero anotar que la Sala Plena de esta Corporación pudo haber estudiado oficiosamente,146 en la Sentencia SU-241 de 2024, la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia SU-254 de 2013. Como se refirió anteriormente, la Sentencia SU-254 de 2013 (de fecha 24 de abril de ese año) señaló que los términos de caducidad para la población desplazada que acudiese a la jurisdicción contencioso administrativo sólo podían contarse a partir de la ejecutoria de esa providencia. Cabe anotar que la demanda de reparación directa que formuló la parte actora fue radicada el 4 de julio de 2013. En esa medida, es claro que esa demanda estaba cobijada por la regla sobre el conteo de caducidad que estableció la Sentencia SU-254 de 2013, pues se presentó menos de tres meses después de la fecha en la que se profirió esta última providencia. En consecuencia, el Consejo de Estado, como parte accionada en este caso, ignoró la jurisprudencia fijada en la Sentencia SU-254 de 2013, pues la demanda de reparación directa se presentó bajo la regla sobre el conteo de caducidad que se había fijado en esa providencia. Por ende, no había lugar a contar los tiempos transcurridos con anterioridad a ese momento, para efectos de estimar si se había o no cumplido el plazo de caducidad.147
19. Así, en los términos planteados, expongo el motivo que me llevó a aclarar mi voto respecto de la Sentencia SU-241 de 2024. Esto pues encuentro infundado y contrario a los derechos de la población desplazada, que esa providencia indique que una de las dos condiciones para aplicar la regla sobre el conteo de la caducidad que fijó la Sentencia SU-254 de 2013 es que, quien busque su aplicación, esté inscrito en el registro de víctimas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado