SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOCARLOS BERNAL PULIDOA LA SENTENCIA SU238/19ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió declarar improcedente, por incumplir requisito de subsidiariedad (salvamento de voto)Ref.: Expediente T-7.163.048.Acción de tutela interpuesta por Comertex S.A.S. en contra de la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado.Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERACon mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo este salvamento de voto en relación con la providencia de la referencia. En mi opinión, la acción de tutela debió ser declarada improcedente, por cuanto no cumple con el requisito de subsidiariedad. No declarar la improcedencia en el asunto analizado, a mi juicio, implicó que la Sala Plena se apartara del reiterado y consolidado precedente constitucional sobre tutela en contra de providencias judiciales. La acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad, porque la sociedad accionante no agotó todos los medios judiciales idóneos y eficaces en contra de la decisión cuestionada. Desde la Sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional ha exigido, como presupuesto que justifica la procedibilidad excepcional de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, que el accionante haya “agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial” a su alcance. Así, en el caso sub examine, Comertex debió interponer el recurso extraordinario de revisión previsto por el artículo 250.5 del CPACA. Esto, en atención a dos razones: (i) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la procedencia de este recurso para cuestionar sentencias inhibitorias proferidas por sus secciones o subsecciones; y (ii) este recurso extraordinario es el medio judicial idóneo y eficaz para dejar sin efectos la providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Primero, el Consejo de Estado ha admitido la procedencia del recurso extraordinario de revisión para cuestionar decisiones inhibitorias proferidas por sus secciones o subsecciones. Al respecto, a partir de 2006, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que, por medio del recurso de revisión y especialmente en el marco de la causal prevista por el artículo 250.5 del CPACA, las partes pueden cuestionar las sentencias proferidas por sus secciones o subsecciones que generen una violación al debido proceso, supuesto que en 2013 fue expresamente ampliado a las decisiones inhibitorias, en los casos en los que se demostrase que el juez “tenía, dentro del ordenamiento jurídico, una oportunidad clara y objetiva de proferir sentencia de fondo”. Es más, el 8 de mayo de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en desarrollo de esta línea jurisprudencial, decidió “unificar sus criterios sobre (…): En qué casos una sentencia inhibitoria puede dar origen a la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal originada en la sentencia por violación al debido proceso”, esto es, la prevista por los artículos 188 del CCA y 250 del CPACA. En esta oportunidad, determinó que esta causal se configura “(i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del
C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión y (ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política”. Así, luego de reiterar la jurisprudencia constitucional acerca de la relación entre los fallos inhibitorios y los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, concluyó que “es un deber del juez fallar de fondo cuando cuenta con las herramientas para hacerlo, sin que les (sic) sea dable esgrimir motivos falsos para justificar inhibiciones, cuando no los hay. Lo expuesto permite concluir que los derechos al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva generan la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional por haberse visto comprometidos ante la existencia de una decisión inhibitoria fundada en motivos contraevidentes”. Estas consideraciones no difieren, de manera alguna, con la jurisprudencia constitucional en materia de fallos inhibitorios. En tales términos, es claro que el recurso de revisión constituía un mecanismo procesal idóneo para que la sociedad accionante controvirtiera la providencia proferida por la Sección Tercera. Segundo, el recurso extraordinario de revisión es el medio judicial idóneo y eficaz para dejar sin efectos la providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. En efecto, este hubiese surtido los mismos efectos que la eventual orden del juez de tutela. La sociedad accionante solicitó, en el marco de este proceso constitucional, que se dejara sin efectos la providencia cuestionada y se ordenara a la Sección Tercera, Subsección B, que profiriera una nueva decisión dentro del proceso. Estas pretensiones pudieron –y debieron– ser planteadas ante el juez de lo contencioso administrativo, quien, en ejercicio de sus competencias, y en caso de proceder el recurso, podía proferir los mismos remedios judiciales solicitados por Comertex en la solicitud de tutela. Por lo demás, no existe factor alguno que justificase flexibilizar el estudio de subsidiariedad en el caso concreto. La sociedad accionante no es un sujeto de especial protección constitucional ni presenta condición alguna de vulnerabilidad, que justifique que la Sala Plena haya flexibilizado el análisis de subsidiariedad. Todo lo contrario, la Sala Plena contaba con elementos de juicio suficientes que daban cuenta de la necesidad de analizar este requisito con mayor rigor. En efecto, a diferencia de los otros casos resueltos previamente por la jurisprudencia constitucional, Comertex es una sociedad comercial, que no una persona natural, cuya controversia ordinaria se encuentra circunscrita a un asunto meramente económico, en el que no se compromete derecho fundamental alguno. En todo caso, lo cierto es que la decisión inhibitoria no impidió que pudiese ejercer su derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto, previamente, esta sociedad había interpuesto una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que discute situaciones similares a las planteadas por medio de la acción de reparación directa, y en la cual aún no se ha proferido decisión de segunda instancia. Todas estas razones, a su vez, permitían descartar, sin más, la eventual configuración de un perjuicio irremediable en el caso concreto.Por último, el debido análisis del requisito de subsidiariedad resultaba especialmente imperioso en el asunto de la referencia, por dos razones. Primero, porque su análisis es la única manera de asegurar que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales sea, en efecto, excepcional. Segundo, porque este requisito garantiza que la tutela no se utilice para controvertir cualquier decisión judicial, en desmedro de los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial y seguridad jurídica. No haberse tomado en serio la subsidiariedad en el caso sub examine implica dos riesgos: (i) reconocer que la tutela es el medio general y principal para resolver este tipo de controversias y (ii) vaciar el contenido especial del recurso extraordinario de revisión, expresamente adscrito por la jurisprudencia del Consejo de Estado al artículo 250.5 del CPACA.Fecha ut supra, CARLOS BERNAL PULIDOMagistrado ---pies de página--- La Corte Constitucional, mediante Auto del 8 de febrero de 2019 proferido por la Sala de Selección Número Dos, conformada por los magistrados Carlos Bernal Pulido y Luis Guillermo Guerrero Pérez, seleccionó para revisión el expediente de la referencia y lo repartió al Despacho del Magistrado Carlos Bernal Pulido. La decisión fue tomada el 30 de mayo del 2019, después de que la ponencia presentada por el Magistrado ponente no fue acogida por la mayoría de la Sala Plena, razón por la cual el mismo fue rotado al Despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera. De conformidad con las disposiciones de Ley 963 de 2005, “por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, y el Decreto 2950 de 2005, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 963 de 2005 ‘por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia’”. A continuación, se presenta una breve síntesis de las actuaciones surtidas en el marco de dicha petición: (i) el 23 de mayo, la Secretaría Técnica del Comité de Estabilidad Jurídica (en adelante la Secretaría) requirió a la peticionaria para que complementara su solicitud en los términos de la Ley 963 de 2005, el Decreto 2950 de 2005 y los documentos CONPES 3366 del 1º de agosto de 2005. (ii) El 8 de junio de 2006, Comertex dio respuesta; sin embargo, el 24 de julio del mismo año se formuló un segundo requerimiento de la información y se indicó que se llevaría a cabo una visita a las instalaciones de la empresa. (iii) El 8 de agosto de 2006, Comertex dio respuesta a lo solicitado y recibió la visita el 3 del mismo mes y año. (iv) El 18 de agosto de 2006, la Secretaría informó a la accionante que su petición cumplía los requisitos y la admitió. (v) El 23 de agosto de 2006, la Secretaría solicitó un concepto técnico, en los términos del artículo 5 del Decreto 2950 de 2005, a la Superintendencia de Sociedades, al Ministerio de Protección Social y a la Dirección de Impuestos y Aduanas, esta última solicitud fue complementada el 4 de septiembre y el 6 de octubre de 2006. (v) La Superintendencia contestó el 16 de septiembre de 2006, el Ministerio el 5 de octubre de 2006 y la DIAN el 21 de octubre y el 9 de noviembre de 2006. Cuaderno principal. Folio
18. En la demanda de reparación directa presentó las siguientes pretensiones: “1°. Se declare que la demandada es administrativamente responsable por causa de las omisiones, dilaciones deliberadas y la negligencia con las que se tramitó la solicitud presentada por COMERTEX S.A. el 17 de abril de 2006 (…); 2°. Se condene, en consecuencia, a la demandada a indemnizar los perjuicios causados a COMERTEX S.A. con tales omisiones y dilaciones injustificadas, imponiéndoles a su cargo la obligación de pagar a estas las siguientes sumas de dinero: 2.1. CUATROCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES SETESCIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($496.790.000,oo), correspondientes al valor que pagó COMERTEX S.A. por concepto de impuesto al patrimonio correspondiente al año 2007 por causa de negligencia y de las omisiones que observó la demandada en el trámite de su solicitud de estabilización jurídica presentada el 17 de abril de 2006. 2.2. NOVECIENTOS VEINTISIETE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS (927.496.996, 95) correspondientes al mayor valor que hubo que pagar COMERTEX S.A. sobre el impuesto de renta correspondiente al año 20076 por causa de la negligencia y de las omisiones que observó la demandada en el trámite de sus solicitud de estabilización jurídica presentada el 17 de abril de 2006. 3° Se condene a la demandada a pagar las sumas a las que se contraen las condenas precedentemente solicitadas, debidamente indexadas conforme a la variación que experimente el índice de precios al consumidor.” Cuaderno principal. Folio
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26. Cuaderno principal. Folio
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20. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de agosto de 2016, Exp. 39431, C.P. Ramiro Pazos Guerrero Cuaderno principal. Folio
21. Como sustento de esta afirmación, se refirió a la sentencia del 30 de enero de 1997, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, exp. 12432. M.P. Carlos Betancur Jaramillo. Cuaderno principal. Folio
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23. En este mismo sentido, afirmó: “[a]unque la actora pretende encausar la acción por la vía de la reparación directa cuando asegura que el daño fue producido por omisiones administrativas, tal interpretación supone el desconocimiento de la fuente misma del perjuicio, cual fue la expedición de las actas, pues se dedicó a exponer, en el universo de la causalidad adecuada, un escenario que le permitiera ventilar sus pretensiones por la vía extracontractual, al afirmar que de no haber mediado la tardanza de la demandada no se habrían excluido las normas de estabilidad jurídica. Sin embargo, la Sala considera que la procedibilidad de la acción está atada de manera indefectible a la fuente del daño, la que una vez identificada permite establecer si el asunto puede o no resolverse bajo el medio procesal escogido.” Cuaderno principal. Folio
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111. Cuaderno principal. Folio 111 (reverso). Cuaderno principal. Folio
141. Cuaderno de Revisión. Folios 35-65. La jurisprudencia constitucional, de manera sistemática, ha afirmado que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Con el fin de asegurar dicha característica, la Sentencia C-590 de 2005 estableció rigurosos requisitos, que permiten determinar si una providencia judicial es susceptible de control constitucional, por vulnerar derechos fundamentales. Estos son: requisitos generales de procedibilidad y causales específicas de procedencia. Los requisitos generales son: “(a) Que el tema sujeto a discusión sea de evidente relevancia constitucional. (b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, o de un sujeto de especial protección constitucional que no fue bien representado, (c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, (d) En el evento de hacer referencia a una irregularidad procesal, debe haber claridad que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y qué hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, (f) Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Al respecto dijo: “[l]o primero que debe advertirse, es que la existencia de un fallo inhibitorio injustificado no encaja estrictamente dentro de los casos que jurisprudencialmente se han establecido como configurativos de la causal de revisión extraordinaria de nulidad en la sentencia, según el recuento que se hizo en otro acápite de este fallo.” Y más adelante afirmó que el recurso de revisión es “un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.” En esta sentencia, el Consejo de Estado reiteró que los fallos inhibitorios injustificados deben “estar proscritos, pues la protección de estos derechos [al debido proceso y al acceso a la efectiva administración de justicia] desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella.” Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2018, ref. REV. 11001-03-15-000-1998-00153-01. Frente a la legitimación por activa de las personas jurídicas, se reitera que “el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido una protección más amplia al establecer que las personas jurídicas también son titulares de determinados derechos fundamentales y que pueden acudir a la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.” Sentencia T-543 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. En este mismo sentido, se pueden consultas las siguientes sentencias: SU-439 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-182 de 1998. MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; C-123 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y, T-317 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; entre otras. En este mismo sentido, el inciso 1º del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 expresa: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.” La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que “para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. (…) [P]ara que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos (…).” Entre los mencionados requisitos específicos son: i) el defecto orgánico; (ii) el defecto procedimental; (iii) el defecto fáctico; (iv) el defecto material o sustantivo; (v) el error inducido; (vi) la decisión sin motivación; (vii) el desconocimiento del precedente; y (viii) la violación directa de la Constitución. Cuaderno principal. Folio
58. Sentencias SU-416 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; y, T-453 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; entre otras. Sentencias T-118A de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; T-123 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, SU-490 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencias SU-416 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; y, T-453 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; entre otras. Sentencia T-416 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. Sentencias T-118A de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y SU-490 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencias SU-241 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-432 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; y SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencias SU-050 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, T-453 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. Sentencia T-416 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. Cuaderno principal. Folio
21. Cuaderno principal. Folio
10. Tal y como se reseñó en los antecedentes, en la demanda de reparación directa presentó las siguientes pretensiones: “1°. Se declare que la demandada es administrativamente responsable por causa de las omisiones, dilaciones deliberadas y la negligencia con las que se tramitó la solicitud presentada por COMERTEX S.A. el 17 de abril de 2006 (…); 2°. Se condene, en consecuencia, a la demandada a indemnizar los perjuicios causados a COMERTEX S.A. con tales omisiones y dilaciones injustificadas, imponiéndoles a su cargo la obligación de pagar a estas las siguientes sumas de dinero: 2.1. CUATROCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES SETESCIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($496.790.000,oo), correspondientes al valor que pagó COMERTEX S.A. por concepto de impuesto al patrimonio correspondiente al año 2007 por causa de negligencia y de las omisiones que observó la demandada en el trámite de su solicitud de estabilización jurídica presentada el 17 de abril de 2006. 2.2. NOVECIENTOS VEINTISIETE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS (927.496.996, 95) correspondientes al mayor valor que hubo que pagar COMERTEX S.A. sobre el impuesto de renta correspondiente al año 20076 por causa de la negligencia y de las omisiones que observó la demandada en el trámite de sus solicitud de estabilización jurídica presentada el 17 de abril de 2006. 3° Se condene a la demandada a pagar las sumas a las que se contraen las condenas precedentemente solicitadas, debidamente indexadas conforme a la variación que experimente el índice de precios al consumidor.” Cuaderno principal. Folio
20. Cuaderno principal. Folio
23. Cuaderno principal. Folio
58. Sentencia T-234 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencias SU-565 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo; SU-636 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico N° 34; T-031 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y SU-355 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo. Ver por ejemplo, la sentencia T-264 de 2009. En esa oportunidad, esta Corporación precisó que puede “producirse un defecto procedimental en una sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego excesivo a las formas” se aparta de sus obligaciones de impartir justicia sin tener en cuenta que los procedimientos judiciales son medios para alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos. La Corte consideró que la autoridad judicial accionada había incurrido en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, actuando en, “contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico que le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al omitir la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión indiferente al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada cerró definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó su papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar prevalencia al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad en el proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”. Sentencia T-264 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver por ejemplo, la Sentencia T-268 de 2010, en la que la Corte al referirse al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, concluyó que el mismo se presenta “cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de prevalencia del derecho sustancial”. T-268 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Lo anterior, fue reiterado por las sentencias T-386 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y, T-637 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. La Corte ha señalado que el derecho al acceso de la administración de justicia, supone la garantía de obtener respuestas definitivas a las controversias planteadas, así que los jueces se encuentran obligados adoptar todas las medidas pertinentes para evitar los pronunciamientos inhibitorios, bien sea de forma manifiesta, o de forma implícita, cuando una decisión es solo en apariencia de mérito. Ver por ejemplo, las sentencias T-1017 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y, T-134 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia T-031 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sentencia T-031 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En esta Sentencia, se presentan casos en los que esta Corporación ha concluido que la sentencia cuestionada, en la que el juez decidió inhibirse, sí incurrió en un error procedimental por exceso ritual manifiesto. Por ejemplo, hace referencia a las siguientes sentencias: T-1017 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-134 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-264 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-1045 de 2012. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-577 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. Cuaderno principal. Folio
58. Cuaderno principal. Folio
21. Como sustento de esta afirmación, se refirió a la sentencia del 30 de enero de 1997, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Exp. 12432. M.P. Carlos Betancur Jaramillo. Sentencia C-590 de 2005. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 7 de febrero de 2006, ref. REV. 11001-03-15-000-1997-00150-00. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 28 de febrero de 2013, ref. REV. 54001-31-000-2000-01331-01 (1216-09). Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2018, ref. REV. 11001-03-15-000-1998-00153-01. Id. Id. Ver sentencias T-1017 de 1999, T-794 de 2011, T-809 de 2012, T-1045 de 2012, T-713 de 2013, T-416 de 2016 y T-031 de 2018.