SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU150/21 DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se interpretaron equivocadamente los hechos relevantes y el artículo 161 de la Constitución (Salvamento de voto) Las plenarias de ambas cámaras aprobaron textos diferentes de la reforma constitucional. En tal sentido, al haber persistido las discrepancias, el proyecto debió negarse de acuerdo con los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992 En consecuencia, concluyó que un proyecto de acto legislativo fue aprobado cuando, en realidad, fue negado por las discrepancias entre ambas Cámaras. MODELO DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION-Dimensiones/DEMOCRACIA-Doble dimensión procedimental y sustancial (Salvamento de voto) La base procedimental de la democracia se relaciona, de forma inescindible, con su base sustantiva. En efecto, la Corte ha destacado que "[l]as reglas procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la consecución de los valores sustanciales perseguidos mediante la actuación democrática, pero a su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo, de manera tal que "los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna". PROCESO DE FORMACION DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Dimensión procedimental (Salvamento de voto) El proceso de expedición de los actos legislativos debe desarrollarse con "rigurosa observancia del procedimiento agravado" que los caracteriza. Además, ha destacado que los requisitos establecidos en la Constitución para este tipo de normas son "más difíciles y exigentes" que aquellos establecidos para las leyes, "por corresponder cualitativamente a una función distinta de la legislativa" y contemplar presupuestos que "promueven una mayor participación y consenso". DESCONOCIMIENTO DE PRINCIPIO DE RIGIDEZ Y SUPREMACIA CONSTITUCIONAL EN TRAMITE LEGISLATIVO (Salvamento de voto) La base procedimental del principio democrático exige que se respeten las instituciones y procesos previstos en la Constitución para la adopción de decisiones políticas. En particular, cuando se trata de actos legislativos, deben observarse estrictamente las normas que regulan su expedición, por cuanto estos requisitos son una manifestación de los principios de rigidez y supremacía constitucional. COMISION DE CONCILIACION-Límites a la presentación de informes distintos (Salvamento de voto) Las comisiones accidentales no tienen competencia para debatir los asuntos ad infinitum. Si bien pueden presentar varios informes de conciliación, la aprobación por alguna de las cámaras de un texto definitivo implica un límite para su actuación posterior, por cuanto, en dicho momento se produce el "segundo debate", previsto en el artículo 161 superior. Así, carecen de competencia con posterioridad a la repetición del "segundo debate". COMISION DE CONCILIACION-Inexistencia de la práctica congresional de "reapertura del debate" en instancia de conciliación (Salvamento de voto) CONTROL ABSTRACTO Y CONTROL CONCRETO DE CONSTITUCIONALIDAD-Distinción (Salvamento de voto) Es posible entender que el control abstracto de constitucionalidad es un proceso contencioso objetivo, en el cual se confronta una norma constitucional con otra disposición de carácter general pero de inferior jerarquía. A su turno, el control concreto tiene lugar cuando la controversia surge en un proceso judicial específico entre partes, el cual suscita la necesidad de interpretar y aplicar la Constitución en relación con dicha situación particular. PROCESO DE FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Corte Constitucional no tiene competencia para modificar el texto de un acto legislativo (Salvamento de voto) El análisis que realizó la Sentencia SU-150 de 2021 desbordó las atribuciones de este Tribunal, en tanto juez de tutela (...), materialmente, recortó la competencia de la Corte en sede de control de constitucionalidad, para pronunciarse sobre los posibles vicios de procedimiento que se presentaron en la formación del acto legislativo de creación de las Circunscripciones Especiales. ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES LEGISLATIVAS O CONGRESIONALES-Se debió declarar improcedencia por incumplir requisito de subsidiariedad, por cuanto el medio control de nulidad simple es idóneo y efectivo (Salvamento de voto) El medio de control de nulidad, que se encuentra en trámite y en una etapa muy avanzada del proceso, es el mecanismo judicial idóneo y efectivo para resolver la controversia planteada por los accionantes. En este sentido, la distinción que plantea la providencia de la cual me aparto es aparente, pues el análisis de idoneidad no debe dirigirse a examinar el tipo de acto jurídico y el tiempo trascurrido, sino la aptitud del mecanismo judicial para obtener lo que se pretende. Así, el medio de control de nulidad simple puede generar la protección de derechos fundamentales que reclaman los actores. AGENCIA OFICIOSA-Elementos que deben configurarse (Salvamento de voto) La jurisprudencia constitucional ha señalado que la agencia oficiosa presenta cuatro elementos característicos: (i) el agente oficioso debe manifestar que actúa como tal; (ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer la acción de tutela; (iii) la informalidad de la agencia, pues ésta no implica una relación formal entre el agente y el agenciado; y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso. LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-No se configuraron los requisitos de la agencia oficiosa frente a los habitantes de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (Salvamento de voto) CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Se configuró respecto del periodo constitucional 2018-2022 (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Afectación permanente de los derechos fundamentales o la persistencia en su violación no justifica un análisis más flexible (Salvamento de voto) El carácter permanente de la presunta vulneración iusfundamental, como criterio de análisis del requisito de inmediatez, es de aplicación excepcional y solo tiene lugar una vez se ha advertido que la tutela no se ha ejercido en forma oportuna, de acuerdo con los hechos del caso. Por consiguiente, estimo que el análisis de este requisito debió complementarse con los hechos que, según la mayoría, implicaban el incumplimiento de dicho presupuesto. Referencia: Acción de tutela instaurada por el senador Roy Leonardo Barreras Montealegre contra la Mesa Directiva del Senado de la República. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me conducen a salvar mi voto en la Sentencia SU-150 de 2021, proferida por la Sala Plena en sesión del 21 de mayo de ese mismo año.
1. Considero que la providencia afectó la dimensión procedimental del principio democrático, pues desconoció los requisitos para la formación de los actos legislativos, previstos en las normas constitucionales y en la Ley 5ª de 1992. Con el argumento de asegurar el derecho a la participación política de las víctimas, la decisión mayoritaria inobservó fundamentos esenciales del ordenamiento superior, como son los principios de supremacía y rigidez constitucional. En efecto, la Sala acogió una interpretación contraria al artículo 161 superior. Esta norma dispone que, en la instancia de conciliación, cuando persistan las diferencias entre las Cámaras sobre el texto aprobado, como sucedió en el presente caso, "se considera negado el proyecto". No obstante, el fallo del que me apartó desconoció este precepto. En mi criterio, la sentencia adoptó un remedio constitucional que desborda abiertamente las competencias de la Corte en sede de revisión de acciones de tutela. Esta actuación desdibujó la frontera entre los controles abstracto y concreto de constitucionalidad, al disponer la modificación del texto de una reforma a la Carta en sede de acción de tutela y al vaciar de contenido las atribuciones de la Sala Plena en el futuro control automático y posterior que debe surtir dicha modificación constitucional. De igual manera, la acción de tutela resultaba improcedente, por cuanto el medio de control de nulidad es idóneo y efectivo para restablecer los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, procedimiento que se encuentra a punto de fallarse por el juez natural del asunto. Así, en caso de que prosperaran las pretensiones en dicho proceso, la consecuencia sería el restablecimiento de tales garantías invocadas por los actores. En consonancia con lo anterior, no comparto el análisis de procedencia que acogió la mayoría en esta oportunidad. En particular, estimo que: (i) el senador que fungió como accionante carecía de la calidad de agente oficioso; (ii) se configuró la carencia actual de objeto por daño consumado respecto del período constitucional 2018-2022; y (iii) el estudio de inmediatez se basó directamente en el carácter actual y permanente de la vulneración alegada, pese a que dicho análisis es residual. A continuación, presentaré una breve síntesis del fallo para, posteriormente, exponer las razones que fundamentan mi desacuerdo con esta decisión. Resumen de la providencia objeto del salvamento de voto
2. En la Sentencia SU-150 de 2021, esta Corporación estudió tres acciones de tutela acumuladas555, en las cuales se invocaba la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso en el trámite legislativo y a la participación política de las víctimas. Los actores afirmaban que tales garantías fueron vulneradas por la Mesa Directiva del Senado de la República en la sesión plenaria de esa Corporación, celebrada el 30 de noviembre de 2017. En dicha ocasión, la accionada anunció que el informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2017 Senado, 017 de 2017 Cámara556 (en adelante, Proyecto AL 05/17), no obtuvo las mayorías requeridas para ser aprobado557. Sin embargo, los tutelantes sostuvieron que dicho requisito debió considerarse acreditado, con fundamento en dos providencias proferidas por la Corte Constitucional con posterioridad a dicha votación558. Igualmente, la acción de tutela formulada por el senador Barreras solicitó que se ordenará: (i) dar por aprobado el citado proyecto de acto legislativo y, en consecuencia, remitirlo al Presidente de la República, para su promulgación; y, (ii) a la organización electoral realizar las medidas necesarias para permitir la inscripción y elección de candidatos para el certamen del 27 de octubre de 2019.
3. En cuanto a la legitimación en la causa por activa, la Sentencia SU-150 de 2021 sostuvo que el senador Roy Barreras está habilitado: (i) reclamar la protección de su derecho fundamental al debido proceso en el trámite legislativo, en su condición de congresista y (ii) defender, en calidad de agente oficioso, los derechos fundamentales de las víctimas559. Igualmente, concluyó que se acreditaron los demás requisitos de procedencia de la acción de tutela. 3.1. En particular, respecto del presupuesto del requisito de inmediatez, destacó que la vulneración de los derechos fundamentales es actual y permanente, dado que las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes (en adelante, Circunscripciones Especiales), cuya creación se materializaba a través del Proyecto AL 05/17, son una medida de satisfacción y no repetición, implementada en favor de los derechos de las víctimas. 3.2. De igual modo, estimó que se encontraba acreditado el requisito de subsidiariedad, por cuanto "no existe otro mecanismo judicial distinto a la acción de tutela para solucionar la controversia planteada"560. Al respecto, consideró que: (i) el Consejo de Estado ya había descartado la prosperidad de la acción de cumplimiento; (ii) no era procedente la acción popular ni la acción pública de inconstitucionalidad; y (iii) el proceso de nulidad simple, que se encuentra en curso, no es un medio idóneo ni efectivo, porque lo que se cuestiona, en criterio de la mayoría, no es un acto administrativo sino una "decisión legislativa", que "no se halla dentro del listado de materias consagradas en el artículo 104 del CPACA, como objeto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo"561.
4. A su turno, la providencia descartó la configuración de la carencia actual de objeto por daño consumado. Al respecto, pese a advertir que "el período constitucional 2018-2022 está cerca de fenecer", señaló que "el juez de tutela está habilitado para adoptar las órdenes de protección que estime pertinentes, con el objeto de garantizar al agraviado el goce de sus derechos fundamentales". Por tanto, consideró que todavía era posible adoptar acciones judiciales de protección de las garantías reclamadas, incluso respecto del período constitucional previamente mencionado.
5. En relación con el análisis de fondo, la Sentencia SU-150 de 2021 concluyó que resultaba necesario examinar lo sucedido en la instancia de conciliación del Proyecto AL 05/17. Al respecto, explicó que, aunque la Plenaria del Senado había aprobado un informe de conciliación el día 15 de noviembre de 2017, resultaba "válido que reabriese implícitamente el debate y votase un nuevo informe, pues lo que buscaba era lograr un consenso con lo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 29 de noviembre de 2017"562. Para sustentar esta conclusión, destacó las diferencias en el contenido de los informes de conciliación aprobados, respectivamente, el 15 y el 30 de noviembre de 2017. No obstante, consideró que, de conformidad con la Sentencia C-084 de 2018563, resulta viable que las comisiones de conciliación presenten distintos informes respecto del mismo proyecto de ley o de acto legislativo, con el fin de lograr un consenso, en atención al carácter dinámico del proceso de producción normativa.
6. Igualmente, la decisión mayoritaria destacó que, en el caso concreto, con ocasión de la sustitución entre los informes radicados, cada cámara emprendió el debate y aprobación de un documento distinto. En este contexto, indicó que se produjo una "reapertura de la discusión y votación del informe de conciliación"564. Sobre esta figura, reconoció que no ha sido regulada constitucional ni legalmente. No obstante, sostuvo que ha sido "avalada en varios pronunciamientos de la Corte"565 e introdujo varias reglas que, según infiere, regulan este fenómeno566. Así las cosas, determinó que la reapertura del debate dirigida a que la Cámara de Representantes y el Senado se pronuncien sobre el mismo texto conciliado, es una "decisión implícita" del Legislador que debe ser especialmente protegida, por cuanto "el artículo 161 de la Constitución impone a la comisión de conciliación la obligación de presentar a las plenarias un mismo texto unificado, y es sobre la base de ese "texto escogido" que se adelanta el debate y la aprobación en cada cámara"567. Con todo, la providencia concluyó lo siguiente: "[u]n informe es tan solo el estudio que recoge la formulación de una proposición que será sometida a debate y aprobación, por lo que el límite de las actuaciones de las comisiones de conciliación se circunscribe a los citados actos, de suerte que una vez las plenarias asumen el conocimiento del asunto y toman una determinación definitiva sobre el proyecto, precluye la oportunidad para insistir en la conciliación de los textos"568.
7. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, la Corte advirtió que el informe presentado en la sesión del 30 de noviembre de 2017, fue adoptado con el número mínimo de votos requeridos para el efecto, pues debían descontarse las curules que no eran susceptibles de ser reemplazadas, por lo que el quórum y las mayorías se debían calcular sobre un total de 99 senadores.
8. A partir de lo anterior, la Sala adoptó como remedios constitucionales los siguientes: (i) "dar por aprobado" el Proyecto AL 05/17; (ii) disponer el desarchivo del proyecto y "ensamblar el documento final (...) conforme al texto conciliado por ambas Cámaras"569; (iii) remitir el texto suscrito al Presidente de la República para su promulgación; y, (iv) posteriormente, enviar el acto reformatorio referido a esta Corporación, para que surta el control automático y único de constitucionalidad, previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. De igual modo, la providencia de la cual me aparto consideró que debía proferirse una orden estructural, consistente en "disponer que las CTEPCR apliquen para los períodos constitucionales 2022-2026 y 2026-2030", como medida de protección a los derechos fundamentales invocados y ante la imposibilidad de que se convoquen para el período 2018-2022. Razones que fundamentan el salvamento de voto
9. Aunque comparto con la mayoría la necesidad de garantizar efectivamente los derechos a la igualdad, a la reparación integral y a la participación política de las víctimas del conflicto armado, estimo que la Sentencia SU-150 de 2021 desconoció la importancia de salvaguardar las instituciones y los procesos democráticos. Aquellas y estos tienen un valor sustancial, más allá de su contenido formal. Particularmente, dichos procedimientos revisten especial relevancia cuando se analiza el trámite de una reforma a la Carta, por cuanto éste debe observar los principios de rigidez y supremacía constitucional. En consecuencia, estimo que la providencia de la cual me aparto: 9.1. Desconoció la base procedimental del principio democrático, al apartarse de lo previsto en los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992. En efecto, pese a advertir que los informes de conciliación efectivamente aprobados mantenían discrepancias sustanciales, la Sala acogió una interpretación de los hechos relevantes contraria a las normas que rigen la creación de los actos legislativos. Lo anterior, por cuanto: (a) Las plenarias de ambas cámaras aprobaron textos diferentes de la reforma constitucional. En tal sentido, al haber persistido las discrepancias, el proyecto debió negarse. (b) Afectó el principio de seguridad jurídica, desnaturalizó la función de las comisiones de conciliación y omitió tener en cuenta que el proyecto de acto legislativo fue tramitado mediante un procedimiento excepcional. 9.2. Excedió las competencias otorgadas a la Corte Constitucional en sede de revisión de acciones de tutela. De una parte, la posibilidad de modificar el texto de un acto legislativo a través de una sentencia de amparo desconoce las facultades del Constituyente derivado. De otra, realizó un análisis propio del control abstracto de constitucionalidad, con lo cual vació de contenido la competencia que deberá ejercer, posteriormente, la Sala Plena en sede de control automático. 9.3. No analizó adecuadamente los requisitos de procedencia de la acción de tutela. En particular, debió considerar que: (i) no se satisfacía el presupuesto de subsidiariedad, en la medida en que el medio de control de nulidad resultaba idóneo y efectivo; (ii) el senador accionante carecía de la calidad de agente oficioso de las víctimas del conflicto armado; (iii) se configuró la carencia actual de objeto por daño consumado respecto del período constitucional 2018-2022; y (iv) el estudio de inmediatez se basó directamente en el carácter actual y permanente de la vulneración alegada, pese a que dicho análisis es residual. A continuación, me permito exponer detalladamente los argumentos, enunciados previamente, que sustentan las razones que me motivan a salvar mi voto en la decisión de la referencia. Primer desacuerdo: La Sentencia SU-150 de 2021 desconoció el principio democrático y los mandatos de supremacía y rigidez constitucional. Lo anterior, por cuanto interpretó equivocadamente los hechos relevantes y el artículo 161 de la Constitución. En consecuencia, concluyó que un proyecto de acto legislativo fue aprobado cuando, en realidad, fue negado por las discrepancias entre ambas Cámaras
10. Esta Corporación570 ha destacado que el modelo democrático, adoptado por la Constitución Política como elemento axial, se estructura en dos dimensiones571: una (i) de naturaleza sustancial, que alude a los principios y valores que garantizan la efectividad de la democracia; y, otra, (ii) de carácter procedimental, referida a las instituciones y procesos que aseguran la vigencia del Estado de Derecho y la ausencia de decisiones caprichosas o arbitrarias572. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que: "[D]entro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo, la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad"573. Con todo, la base procedimental de la democracia se relaciona, de forma inescindible, con su base sustantiva. En efecto, la Corte ha destacado que "[l]as reglas procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la consecución de los valores sustanciales perseguidos mediante la actuación democrática, pero a su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo, de manera tal que "los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna"574.
11. Asimismo, la faceta procedimental de la democracia se conecta estrechamente con el principio de igualdad, por cuanto impide que se excepcionen o quebranten las reglas de producción normativa para adoptar medidas que carezcan de legitimidad democrática, por más loables que resulten los fines que aquellas persigan. También, la dimensión procedimental de la democracia está vinculada con el pluralismo, porque los mecanismos previstos por el ordenamiento constitucional están diseñados para que se tengan en cuenta las distintas visiones de los miembros de la comunidad. Por tanto, las decisiones mayoritarias solo pueden ser democráticas si respetan los procedimientos y cauces que la Constitución determina para garantizar su carácter pluralista575.
12. Ahora bien, dentro de las manifestaciones de la dimensión procedimental de la democracia, deben protegerse especialmente las reglas que establecen los procesos de formación de los actos legislativos, por cuanto son una de las tres modalidades de reforma de la Constitución previstas en el artículo 374 superior (en principio, la menos participativa). En particular, mediante este mecanismo, el Congreso ejerce su competencia como Constituyente derivado. Este Tribunal ha resaltado que el proceso de expedición de los actos legislativos debe desarrollarse con "rigurosa observancia del procedimiento agravado"576 que los caracteriza. Además, ha destacado que los requisitos establecidos en la Constitución para este tipo de normas son "más difíciles y exigentes" que aquellos establecidos para las leyes, "por corresponder cualitativamente a una función distinta de la legislativa"577 y contemplar presupuestos que "promueven una mayor participación y consenso"578. Lo anterior, se relaciona particularmente con el principio de rigidez constitucional579, que impone la necesidad de consagrar procedimientos más estrictos para el ejercicio del poder de reforma de la Carta580. Este postulado se vincula igualmente con el principio de supremacía constitucional. En este sentido, si las modificaciones constitucionales se efectuaran sin cumplir con los requisitos estrictos que imponen las normas superiores, se desconocería este mandato porque se anularía su carácter normativo581. En otras palabras, al introducir un cambio constitucional sin seguir el trámite previsto para ello, se desconoce su valor como norma jurídica.
13. En suma, la base procedimental del principio democrático exige que se respeten las instituciones y procesos previstos en la Constitución para la adopción de decisiones políticas. En particular, cuando se trata de actos legislativos, deben observarse estrictamente las normas que regulan su expedición, por cuanto estos requisitos son una manifestación de los principios de rigidez y supremacía constitucional.
14. En contraste, la providencia de la cual me aparto desconoció el deber de observar tales parámetros constitucionales y afectó gravemente el principio democrático. En este sentido, es pertinente recordar algunos aspectos relevantes del trámite de aprobación del proyecto de acto legislativo (Proyecto AL 05/17) que tenía como propósito la creación de las Circunscripciones Especiales: a) Tanto en el Senado582 como en la Cámara de Representantes583 se radicaron tres informes de conciliación. b) La Plenaria del Senado de la República el 15 de noviembre de 2017 aprobó el primer informe de conciliación. Presentado ese mismo documento a la Plenaria de la Cámara de Representantes, varios congresistas manifestaron su desacuerdo con el contenido de dicho texto, por lo que, en la misma fecha, se optó por "aplazar la discusión y votación" de dicho informe584. c) A su turno, el 22 de noviembre de 2017, se propuso en la Plenaria del Senado la "reapertura del informe de conciliación" del Proyecto AL 05/17. Sin embargo, dicha proposición fue negada por "falta de quorum"585 y, en consecuencia, no fue votado el segundo informe de conciliación. d) El 28 de noviembre de 2017, la Plenaria del Senado abordó nuevamente la discusión del Proyecto AL 05/17, particularmente del tercer informe de conciliación586. En dicha sesión, el Senador ponente afirmó que "[e]sta conciliación como todos sabemos (...) viene como tema a consideración de esta Plenaria, creo que por novena ocasión habiendo sido aprobada y, por tanto, votada exitosamente por las mayorías"587. Resaltó que se introdujeron dos modificaciones al proyecto de acto legislativo. Pese a lo anterior, respecto de las Circunscripciones Especiales, aseguró que los senadores "no estamos votando hoy su creación que ya está aprobada"588, sino las propuestas que se introdujeron en el nuevo informe. Posteriormente, la Presidencia del Senado sometió a votación "la reapertura del Informe de Conciliación"589 y se registraron 35 votos por el "sí" y 16 por el "no", para un total de 55 sufragios. En ese momento, la Mesa Directiva señaló que "no ha[bía] decisión" sobre el proyecto mientras varios congresistas alegaron que se había negado el informe de conciliación y que, de acuerdo con el artículo 135 de la Ley 5ª de 1992, no podía repetirse la votación590. Finalmente, la Presidencia pasó al siguiente punto del orden del día por estimar que se trataba de "un debate jurídico que no se ha resuelto"591. e) El primer informe de conciliación no volvió a ser sometido a la aprobación de la Plenaria de la Cámara de Representantes, como se había indicado inicialmente. En su lugar, en la sesión del 29 de noviembre de 2017, se aprobó por mayoría absoluta el tercer informe de la Comisión de Conciliación. f) En esa misma fecha (29 de noviembre de 2017), la Plenaria del Senado de la República tenía agendada la votación del informe de conciliación del Proyecto AL 05/17. No obstante, cuando llegó el momento de discutir ese punto del orden del día, el Senador ponente solicitó el aplazamiento del debate592. Otra senadora se opuso a esa petición y propuso que se iniciara la votación. Ante esta circunstancia, el Presidente del Senado optó por postergar el debate593. g) Durante las sesiones previamente referidas, tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, varios congresistas evidenciaron las irregularidades que, a su juicio, hubo en el trámite de la etapa de conciliación. En particular, reclamaron:594 (i) la imposibilidad de reabrir la votación de un informe de conciliación que ya había sido aprobado; (ii) la inconstitucionalidad de repetir una votación por una razón distinta al empate, cuando se había alcanzado el quorum decisorio; y (iii) la inexistencia de la figura de la "reapertura" respecto de un informe de conciliación previamente acogido por mayoría absoluta. Con fundamento en lo anterior, se concluye que: (i) Las plenarias de ambas cámaras aprobaron textos diferentes de la reforma constitucional. En tal sentido, al haber persistido las discrepancias, el proyecto debió negarse de acuerdo con los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992
15. Como se evidencia de lo expuesto, al final de la sesión del 29 de noviembre de 2017, ambas cámaras habían tomado una decisión definitiva en relación con los informes de conciliación del Proyecto AL 05/17. En efecto, como lo reconocía el proyecto que antecedió a esta sentencia, en el momento en que la Plenaria de la Cámara adoptó el informe de conciliación, se configuró la voluntad legislativa en relación con este proyecto de reforma constitucional. Así, la Cámara de Representantes y el Senado de la República, en las sesiones plenarias respectivas, acogieron dos textos del proyecto de acto legislativo que tenían discrepancias significativas entre sí, como lo reconoció la Sentencia SU-150 de 2021595. En este sentido, los informes de conciliación aprobados contenían diferencias en los artículos transitorios 1°, 2°, 3°, 5° y 6°. Se trataba de aspectos sustanciales, cuya ausencia de uniformidad o similitud impedía que se ensamblara un único texto normativo. En particular, las distinciones se referían a aspectos tan relevantes como la aplicabilidad del principio de equidad de género, la delimitación de las Circunscripciones Especiales, los términos de duración y condiciones de las inhabilidades específicas consagradas, entre otras. Ante esta situación, de conformidad con los artículos 161 de la Constitución596 y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, debía considerarse negado el proyecto de acto legislativo, por cuanto los aspectos incongruentes resultaban fundamentales al sentido de dicha reforma597. De hecho, la normativa orgánica citada indica que se entienden como discrepancias "las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas"598. (ii) La interpretación de la Sentencia SU-150 de 2021 sobre los hechos relevantes desconoció el principio de seguridad jurídica, desnaturalizó la función de las comisiones de conciliación y omitió tener en cuenta que el proyecto de acto legislativo fue tramitado mediante un procedimiento legislativo excepcional
16. De acuerdo con la Sentencia SU-150 de 2021, aunque el Senado de la República aprobó un informe de conciliación el 15 de noviembre de 2017, resultaba válido que se "reabriese implícitamente el debate y votase un nuevo informe, pues lo que buscaba era lograr un consenso"599. En ese contexto, estimó que esta actuación se enmarcaba en la práctica denominada "reapertura de la discusión y votación del informe de conciliación"600. Al respecto, pese a reconocer que este fenómeno no se había regulado constitucional ni legalmente, dedujo que dicha figura debe ser objeto de "especial protección" por el juez constitucional, en razón a la teleología de las comisiones de conciliación. Concretamente, adujo que "el artículo 161 de la Constitución impone a la comisión de conciliación la obligación de presentar a las plenarias un mismo texto unificado, y es sobre la base de ese "texto escogido" que se adelanta el debate y la aprobación en cada cámara"601. A partir de lo anterior, otorgó plena validez a la votación que se llevó a cabo en una sesión posterior, pese a que el informe de conciliación ya había sido debidamente aprobado.
17. Considero que la anterior interpretación implica serias dificultades, tanto desde el punto de vista jurídico como fáctico, por lo siguiente: a) Vulnera el principio de seguridad jurídica. La decisión de la cual me aparto genera incertidumbre respecto del momento en el que resulta adoptado definitivamente el texto final de una reforma constitucional. Dicha falta de claridad se deriva de la posibilidad (avalada en la sentencia) de que se radiquen y aprueben múltiples informes de conciliación con el fin de buscar "mayores consensos". En la práctica, esto implica facultar a la Mesa Directiva respectiva para que someta a votación tales informes en un número indefinido de ocasiones, aun cuando ya se haya aprobado, por mayoría absoluta, un texto definitivo en alguna de las cámaras o en ambas. Dicha atribución es contraria al principio de legalidad, pues otorga a las Mesas Directivas la posibilidad de someter nuevamente a votación, proyectos que ya fueron aprobados o negados. b) Implica una desnaturalización de la función de las comisiones de conciliación. En mi criterio, la interpretación acogida por la mayoría desconoce que las comisiones de conciliación "no están llamadas a sustituir la función de las comisiones constitucionales permanentes de cada una de las cámaras, ni de éstas mismas"602. En este sentido, las comisiones accidentales no tienen competencia para debatir los asuntos ad infinitum. Si bien pueden presentar varios informes de conciliación, la aprobación por alguna de las cámaras de un texto definitivo implica un límite para su actuación posterior, por cuanto, en dicho momento se produce el "segundo debate"603, previsto en el artículo 161 superior. Así, carecen de competencia con posterioridad a la repetición del "segundo debate". c) No existe precedente ni jurisprudencia constitucional que sustente la figura de la "reapertura", en los términos descritos. De igual modo, la Sentencia SU-150 de 2021 indica que el fenómeno de la reapertura es una herramienta que constituye una "práctica congresional, avalada en varios pronunciamientos de la Corte, como se advierte en las sentencias C-140 de 1998, C-277 de 2007, C-240 de 2012 y C-590 de 2019"604. Sin embargo, al revisar estos fallos, se advierte que no tienen relación alguna con la instancia de conciliación ni con las comisiones accidentales que se conforman con dicho propósito. En otras palabras, las providencias se refieren a situaciones en las cuales se reanuda una discusión dentro del procedimiento legislativo en las plenarias o en las comisiones constitucionales permanentes, sin que se aluda a la posibilidad de votar nuevamente sobre un informe de conciliación que ya había sido aprobado. Por lo tanto, no constituyen un aval de la supuesta práctica parlamentaria que la sentencia identifica. d) Desconoce que el proyecto de reforma constitucional sobre las Circunscripciones Especiales fue tramitado mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, previsto por el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016. En efecto, es pertinente recordar que, en virtud de dicho proceso, se redujo a la mitad el número de debates necesarios para adoptar una modificación de la Constitución. Así, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que este procedimiento "constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma"605. En este sentido, considero que la interpretación de la Corte debió tener en cuenta las particularidades del proceso legislativo especial, con el fin de evaluar, de manera menos flexible606, la supuesta violación al derecho fundamental al debido proceso en el trámite legislativo. En esta medida, como se trata de un procedimiento especial, que reduce los requisitos para adoptar una reforma constitucional, el cumplimiento de lo previsto en el artículo 161 superior debe revisarse estrictamente.
18. Finalmente, si en gracia de discusión se admitiera que la decisión de la Plenaria del Senado en la sesión del 15 de noviembre de 2017 no fue definitiva, tampoco habría lugar a conceder el amparo en los términos expuestos en el fallo del cual me aparto. En efecto, la providencia se sustenta en que el Congreso de la República tomó la "decisión implícita" de "reabrir" el debate para que, tanto el Senado como la Cámara, se pronunciaran sobre el mismo texto. Sobre este particular, es importante destacar que la votación de la plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 28 de noviembre de 2017, negó la posibilidad de reabrir el debate sobre el texto conciliado. En esa oportunidad, se discutía el tercer informe de conciliación. De acuerdo con la Corte, este documento recogía un mayor consenso sobre la reforma constitucional y, por consiguiente, debe tomarse como referente para determinar el momento en el cual se adoptó el proyecto de acto legislativo sobre circunscripciones especiales. No obstante, como fue expuesto previamente, la Plenaria del Senado se abstuvo de considerar este nuevo texto, por lo que debía entenderse negado el informe. Dicha votación contó con quorum decisorio, por lo que no había lugar a debatir nuevamente ese mismo informe. Pese a lo anterior, ello ocurrió el 30 de noviembre siguiente. En los términos de la propia Sentencia SU-150 de 2015, "una vez las plenarias asumen el conocimiento del asunto y toman una determinación definitiva sobre el proyecto, precluye la oportunidad para insistir en la conciliación de los textos"607.
19. En suma, estimo que la decisión respecto de la cual salvo mi voto vulneró la faceta procedimental del principio democrático. Como fue expuesto, lejos de ser simples cuestiones procesales, la inobservancia de estos requisitos afecta el concepto mismo de democracia sustancial. En mi criterio, al conceder el amparo invocado, la Sala Plena desconoció los artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992. Además, adoptó una interpretación que compromete la seguridad jurídica y los principios de supremacía y rigidez constitucional. Segundo desacuerdo: La Sentencia SU-150 de 2021 excedió las competencias otorgadas a la Corte Constitucional en sede de revisión de acciones de tutela
20. Esta Corporación ha considerado que el control de constitucionalidad puede clasificarse en abstracto y concreto608. Respecto de estas categorías, ha sostenido que ambos tipos de control "son distintos y se rigen por parámetros claramente diferenciados"609. Así, en mi criterio, es posible entender que el control abstracto de constitucionalidad es un proceso contencioso objetivo, en el cual se confronta una norma constitucional con otra disposición de carácter general pero de inferior jerarquía610. A su turno, el control concreto tiene lugar cuando la controversia surge en un proceso judicial específico entre partes, el cual suscita la necesidad de interpretar y aplicar la Constitución en relación con dicha situación particular.
21. Ahora bien, el artículo 241 superior le otorga a la Corte atribuciones respecto de ambos tipos de controles, en su condición de guardiana de la supremacía e integridad de la Carta. Sin embargo, dicha norma constitucional establece expresamente que las competencias de esta Corporación deben ejercerse "en los estrictos y precisos términos de este artículo". Por consiguiente, la confluencia de ambos tipos de funciones en un mismo Tribunal no implica, en medida alguna, la posibilidad de confundir el alcance de estas competencias. En esta medida, implicaría un abierto desconocimiento del principio de legalidad que, por ejemplo, la Sala Plena declarara la inconstitucionalidad de una norma (con efectos erga omnes) mediante una sentencia de tutela en sede de revisión. De igual modo, resultaría contrario a este mandato que, a través de una sentencia de constitucionalidad, la Corte revocara el amparo concedido en un proceso de tutela.
22. Con fundamento en lo anterior, estimo que la decisión mayoritaria infringió la distribución competencial establecida por la Constitución. En este sentido, cuando ejerce su función de revisión de tutelas, la Corte no está autorizada para determinar la compatibilidad de una norma jurídica con la Constitución en un sentido general y abstracto; mucho menos tiene la potestad de alterar un texto constitucional en ejercicio de esa atribución. (i) En sede de revisión de acciones de tutela, la Corte no puede modificar el texto de un acto legislativo
23. La providencia de la referencia ordenó la aprobación de un proyecto de acto legislativo. En consonancia con lo anterior, consideró que, para garantizar efectivamente los derechos de las víctimas, resultaba necesaria una orden estructural, que consistió en "disponer que las [Circunscripciones Especiales] apliquen para los períodos constitucionales 2022-2026 y 2026-2030". Originalmente, la reforma constitucional que fue debatida se refería a los períodos 2018-2022 y 2022-2026. En mi criterio, esta decisión desborda las competencias de esta Corporación en sede de revisión de acciones de tutela. De este modo, la posibilidad de analizar la constitucionalidad de un acto legislativo se encuentra reservada a la Sala Plena en los términos previstos en la Constitución Política, que faculta a este Tribunal a ejercer el control de constitucionalidad sobre tales reformas únicamente por vicios de procedimiento en su formación.
24. Así, aunque la Corte tiene la posibilidad excepcional de dictar una sentencia de constitucionalidad modulada, en la que puede modificar el texto de un acto legislativo cuando el Congreso se ha excedido en su potestad de reformar la Constitución611; dicha atribución debe desarrollarse en el marco de los procedimientos previstos para el control abstracto de constitucionalidad, que garantizan la participación ciudadana e institucional. Además, solo puede ejercerse cuando resulte necesaria para garantizar la integridad y supremacía de la Carta.
25. En contraste, en este caso, la decisión de la que me aparto suplantó la voluntad expresa del Constituyente derivado, que debatió un ámbito temporal específico para las Circunscripciones Especiales. Dicha orden del juez de tutela, además, resultaba innecesaria por cuanto el acto legislativo en mención debe surtir un control automático ante la Corte. En esa instancia, en caso de estimarlo pertinente, la Sala Plena habría podido tomar una decisión en relación con los períodos constitucionales previstos para estas Circunscripciones Especiales. No obstante, esta orden implicó, igualmente, un vaciamiento de la competencia en sede de control abstracto, como pasa a exponerse. (ii) La Sentencia SU-150 de 2021 realizó un análisis propio del control abstracto de constitucionalidad, con lo cual vació de contenido la competencia que deberá ejercer, posteriormente, la Sala Plena en sede de control automático
26. Como se indicó previamente, la providencia de la cual me apartó ordenó "dar por aprobado" un acto legislativo y destacó que, una vez promulgada dicha reforma, aquella debe remitirse a la Corte Constitucional para que se surta el control automático y único, previsto por el Acto Legislativo 01 de 2016. No obstante, como se evidencia a partir de la lectura de la Sentencia SU-150 de 2021, esta providencia ya realizó un "control abstracto" de constitucionalidad sobre aspectos que le concernían a esta Corporación en otro momento y en desarrollo del procedimiento establecido para ese efecto en normas de rango estatutario (Decreto 2067 de 1991).
27. Así, se evidencia que el estudio que desarrolló la providencia de la cual me aparto, en últimas, se orientó a interpretar las normas constitucionales y orgánicas. Lo anterior, para justificar que el proyecto de acto legislativo que originó la controversia cumplió los requisitos necesarios para su expedición. Al respecto, podría argumentarse que, al momento de ejercer el control automático de constitucionalidad, la Corte tiene la potestad de valorar de manera distinta los hechos que suscitaron esta controversia y, en consecuencia, arribar a conclusiones diferentes. Sin embargo, estimo que esa conclusión produce dos grandes dificultades. De una parte, implicaría que la Sala Plena desconozca la cosa juzgada constitucional de una sentencia dictada en ejercicio del control concreto de constitucionalidad. De otra, generaría una inseguridad jurídica, en la medida en que, si se declara la inexequibilidad del acto legislativo, por los vicios de procedimiento que tuve ocasión de advertir previamente en este salvamento de voto, existirían dos pronunciamientos opuestos proferidos por la misma autoridad judicial (la Sala Plena de la Corte Constitucional).
28. En suma, considero que el análisis que realizó la Sentencia SU-150 de 2021 desbordó las atribuciones de este Tribunal, en tanto juez de tutela. Asimismo, estimo que, materialmente, recortó la competencia de la Corte en sede de control de constitucionalidad, para pronunciarse sobre los posibles vicios de procedimiento que se presentaron en la formación del acto legislativo de creación de las Circunscripciones Especiales. Tercer desacuerdo: La Sentencia SU-150 de 2021 no analizó adecuadamente los requisitos de procedencia de la acción de tutela
29. Por último, me aparto de la evaluación de los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el fallo de la referencia. Concretamente, disiento del análisis que se efectuó en los siguientes aspectos: (i) el principio de subsidiariedad; (ii) la configuración de la agencia oficiosa; (iii) la ausencia de daño consumado; y (iv) la valoración de la inmediatez. (i) No se satisfacía el presupuesto de subsidiariedad, en la medida en que el medio de control de nulidad resultaba idóneo y efectivo
30. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De esta manera, se impide el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional o alterna de protección.
31. En la decisión de la referencia, la Sala Plena advirtió que, en la actualidad, se encuentra en trámite un proceso judicial iniciado por el entonces Ministro del Interior, en ejercicio del medio de control de nulidad, con el fin de debatir la legalidad de un acto administrativo verbal. Se trata de una decisión que negó la solicitud de dicho funcionario, para que la reforma constitucional fuera enviada para su promulgación. No obstante, la decisión objeto de este salvamento consideró que ese mecanismo judicial no es idóneo ni eficaz para resolver la vulneración de derechos fundamentales que se alega.
32. De una parte, la providencia señala que dicho medio de control carece de idoneidad, por cuanto, en la acción de tutela "lo que se cuestiona es la decisión legislativa de dar por no aprobado el informe de conciliación"612. A su turno, en el proceso que se tramita ante el Consejo de Estado, la demanda recae sobre un acto administrativo verbal, que se negó a continuar con la promulgación de la mencionada reforma constitucional. En mi criterio, esta distinción es aparente, en la medida en que, con independencia del tipo de acto jurídico sobre el que recae el medio de control en curso, el efecto de la declaratoria de nulidad consistirá en que se continúe con la etapa siguiente de la expedición del acto legislativo, esto es, su promulgación. Así, la idoneidad se refiere a la aptitud del medio judicial para garantizar la protección de los derechos fundamentales. Con todo, la Sentencia SU-150 de 2021 adujo que el Consejo de Estado podría limitarse a declarar la nulidad del acto administrativo verbal, sin disponer ninguna orden de protección de los derechos fundamentales. No obstante, tal conclusión no es admisible en esta oportunidad. En este sentido, al dejar sin efectos la respuesta negativa de la Mesa Directiva del Senado, la consecuencia lógica y necesaria es la remisión del acto legislativo al Presidente para que lo promulgue. Incluso, resulta posible que, con posterioridad a la providencia de la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicte un fallo que no incluya las modulaciones que realizó esta Corte y que resuelva el asunto en posición distinta o contraria a la dispuesta por esta Corporación. También, puede suceder que el Consejo de Estado profiera órdenes que resulten contrarias a las que se dictan en esta oportunidad. En estos escenarios, resultaría aún más evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto se demostraría que se utilizó la acción de tutela como una instancia adicional o paralela de protección, la cual generaría una enorme confusión e inseguridad jurídica ante la dificultad de establecer cuál de las decisiones judiciales, si la decidida por la Corte en sede de tutela, o la proferida por el Consejo de Estado en sede de nulidad. Además, en caso de que los actores consideren que la decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa vulnera su debido proceso o algún otro derecho fundamental, podrían acudir a la acción de tutela contra providencias judiciales. En ese evento, ya no se utilizaría el amparo constitucional como una vía alternativa (como sucedió en el presente caso) sino que se agotarían los mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento jurídico para resolver esta clase de conflictos. En suma, es evidente que debió agotarse, en primera medida, la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y esperar que el juez natural resuelva el asunto.
33. De otra parte, la Sala sostiene que el medio de control de nulidad simple no es eficaz, dado que han transcurrido tres años y cuatro meses sin que dicha acción haya sido resuelta de fondo. Sin embargo, estimo que el análisis de eficacia debe considerar otros factores, más allá de enunciar simplemente el tiempo que ha pasado desde que inició el proceso. De este modo, la sentencia no argumenta (como lo exige la jurisprudencia constitucional) por qué dicho lapso es desproporcionado o afecta la eficacia de los derechos fundamentales invocados. En contraste, se evidencia que este proceso judicial ya se encuentra en la última etapa del trámite, por cuanto ya se surtieron los alegatos de conclusión y se está a la espera del fallo del Consejo de Estado. Y, si el elemento cronológico es el único a considerar, también tendríamos que concluir que la tutela tampoco es idónea porque solamente se pronuncia después de los tres años a que refiere el fallo.
34. Por consiguiente, estimo que en el presente caso el medio de control de nulidad, que se encuentra en trámite y en una etapa muy avanzada del proceso, es el mecanismo judicial idóneo y efectivo para resolver la controversia planteada por los accionantes. En este sentido, la distinción que plantea la providencia de la cual me aparto es aparente, pues el análisis de idoneidad no debe dirigirse a examinar el tipo de acto jurídico y el tiempo trascurrido, sino la aptitud del mecanismo judicial para obtener lo que se pretende. Así, el medio de control de nulidad simple puede generar la protección de derechos fundamentales que reclaman los actores. (ii) El senador accionante carecía de la calidad de agente oficioso de las víctimas del conflicto armado
35. De conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser formulada por un agente oficioso613. La Corte ha manifestado que esta figura encuentra su fundamento en el principio de solidaridad y pretende proteger los derechos fundamentales de las personas por encima de los requisitos procesales, de conformidad con la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la agencia oficiosa presenta cuatro elementos característicos: (i) el agente oficioso debe manifestar que actúa como tal; (ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer la acción de tutela; (iii) la informalidad de la agencia, pues ésta no implica una relación formal entre el agente y el agenciado; y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso614.
36. La providencia de la referencia estimó que el Senador Barreras (quien fungió como accionante) también tiene la calidad de agente oficioso. En este sentido, aunque reconoció que el congresista no manifestó que actuaba en dicha condición, la Sala aseveró que ese presupuesto "no se exige de forma estricta, comoquiera que se ha aceptado la legitimación del agente, siempre que de los hechos y de las pretensiones se haga evidente que actúa como tal"615. Añadió que varias organizaciones de víctimas ratificaron la actuación del Senador, con lo cual estimaron que se acredita su condición de agente oficioso respecto de dichas organizaciones.
37. No comparto el criterio mayoritario en relación con este asunto. A mi juicio, la Sala Plena flexibilizó excesivamente los requisitos de la agencia oficiosa, a tal punto de ampliar esta figura a una persona que, en ningún momento manifiesta que actúa en esa calidad. Además, la exigencia más importante de esta institución es precisamente que el titular de los derechos fundamentales no se encuentre en condiciones de promover su propia defensa. No obstante, la Sentencia SU-150 de 2021 omitió analizar este aspecto y, en su lugar, consideró que la ratificación era el elemento esencial que permitía acreditar la agencia oficiosa. Dicha aproximación es inadecuada, pues la ratificación no sustituye el requisito esencial de la agencia oficiosa, que consiste en la imposibilidad de acudir ante la administración de justicia para la defensa de sus propios derechos. En contraste, las organizaciones de víctimas coadyuvaron la acción de tutela y no se evidencia que tuvieran limitaciones para agenciar sus derechos fundamentales. Por ende, me aparto del análisis que desarrolló el fallo en esta materia. Por último, estimo que la argumentación en torno a la condición de agente oficioso del senador Barreras era innecesaria, en la medida en que los accionantes de los otros dos procesos acumulados demostraron su calidad de víctimas del conflicto armado. Además, la acción de tutela fue coadyuvada por otras personas que acreditaban esa calidad. (iii) Se configuró la carencia actual de objeto por daño consumado respecto del período constitucional 2018-2022
38. Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el objeto de la acción de tutela es la garantía de los derechos fundamentales. Sin embargo, durante el proceso de amparo pueden presentarse distintas circunstancias que permitan inferir que la vulneración o amenaza invocada cesó porque: (i) se conjuró el daño alegado; (ii) se satisfizo el derecho fundamental afectado; o, (iii) se presentó la inocuidad de las pretensiones de la solicitud de amparo616. Estas situaciones generan la extinción del objeto jurídico de la tutela, por lo que cualquier orden de protección proferida por el juez caería en el vacío617. Este fenómeno ha sido denominado "carencia actual de objeto", el cual se presenta por la ocurrencia, respectivamente, de: (i) un hecho superado; (ii) un daño consumado; o, (iii) cualquier otra situación que haga inocua la orden de satisfacer la pretensión de tutela618.
39. El daño consumado corresponde a la situación en la que se afectan de manera definitiva los derechos del accionante antes de que el juez constitucional logre pronunciarse sobre la petición de amparo. Es decir, cuando ocurre el daño que se pretendía evitar con la acción de tutela. En este escenario la parte accionada no redirigió su conducta para el restablecimiento de los derechos y cuando, en efecto, se constata la afectación denunciada, ya no es posible conjurarla.
40. Ahora bien, el Proyecto AL 05/17 establecía las Circunscripciones Especiales por los períodos constitucionales 2018-2022 y 2022-2026. Al respecto, la decisión de la cual me aparto descartó la existencia de un daño consumado, "pues para que el mismo ocurra el perjuicio debe ser irreversible, y ello tan solo tendría ocurrencia cuando concluya el plazo máximo para el cual fue ideado dicho mecanismo de satisfacción y garantía de no repetición, esto es, el 19 de julio de 2026"619. En particular, respecto del período 2018-2022, estimó que, "aun cuando el mismo está cerca de fenecer (...) no por ello puede considerarse que se trata de un daño consumado"620. Así, recalcó que el juez de tutela está habilitado para adoptar las órdenes de protección que estime pertinentes y que la situación respecto de dicho término constitucional no es irreversible. En consonancia con esta perspectiva de análisis, la providencia dispuso que las Circunscripciones Especiales se extiendan al período constitucional 2026-2030, en los siguientes términos: "la medida adecuada a desarrollar es la de actualizar el texto, descontando el tiempo que ha perdurado esta disputa y manteniendo en su integridad la voluntad del constituyente, lo que implica reemplazar el período a punto de fenecer por uno nuevo, que mantenga la integridad de los dos períodos constitucionales que fueron pactados por las partes del Acuerdo Final y aprobados por el Congreso"621.
41. Como lo expresé previamente, estimo que la Sala Plena excedió sus atribuciones constitucionales al modificar el texto de un acto legislativo a través de una sentencia de tutela. En este sentido, el remedio constitucional adoptado desbordó la competencia de la Corte. No obstante, respecto de esa solución cabe un reproche adicional: la existencia de un daño consumado en relación con el período 2018-2022.
42. Estimo que el fallo desconoce la naturaleza política de las decisiones del Congreso de la República. En tal sentido, parte de la premisa de que los períodos electorales son sustituibles entre sí. No obstante, la providencia pasa por alto que, en el desarrollo de su función, el Congreso de la República (o en este caso, el Constituyente Derivado) analiza variables de conveniencia y oportunidad al momento de proferir normas. La libertad para desarrollar este análisis se encuadra en su margen de configuración normativa. Por consiguiente, los períodos constitucionales 2018-2022 y 2026-2030 no resultan equivalentes entre sí.
43. También, la sentencia debió justificar las razones por las que no se tomaron como referente casos que presentan similitudes con el asunto de la referencia, particularmente cuando la garantía de los derechos fundamentales involucra procesos electorales. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-682 de 2015622, la Corte declaró la carencia actual de objeto por daño consumado porque "las elecciones para Presidente de la República, en las cuales aspiraba poder participar el accionante, ya fueron llevadas a cabo". De igual modo, en la Sentencia T-445 de 2020623, esta Corporación argumentó que "la adquisición de la póliza de seriedad constituía un requisito formal para la inscripción de la candidatura del accionante y la no presentación de la misma generó la negativa de la registraduría distrital, que a su vez se tradujo en la imposibilidad de que este participara en las elecciones para alcalde del 27 de octubre de 2019, las cuales ya se efectuaron. Así, la afectación del derecho que pretendía evitarse con la acción de tutela, ya se materializó". En síntesis, la decisión de la que me aparto consideró que, a pesar de estar cerca de culminar, el período constitucional 2018-2022 podía sustituirse por otro posterior. Estimo que esta valoración deja de lado la importancia del margen de configuración del Congreso de la República cuando establece un período de vigencia normativa. (iv) El estudio de inmediatez se basó directamente en el carácter actual y permanente de la vulneración alegada, pese a que dicho análisis es residual.
44. El principio de inmediatez es un límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo624, toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales625. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha establecido que para acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la presentación de la acción de tutela es razonable626.
45. En esta oportunidad, la Corte estimó que este presupuesto se acredita respecto de los derechos a la igualdad, a la participación política y a la reparación integral de las víctimas porque la violación alegada "sigue siendo actual y permanente"627. Sin embargo, considero que el carácter permanente de la presunta vulneración iusfundamental, como criterio de análisis del requisito de inmediatez, es de aplicación excepcional y solo tiene lugar una vez se ha advertido que la tutela no se ha ejercido en forma oportuna, de acuerdo con los hechos del caso. Por consiguiente, estimo que el análisis de este requisito debió complementarse con los hechos que, según la mayoría, implicaban el incumplimiento de dicho presupuesto. Conclusión
46. En mi criterio, la decisión de la que me aparto: (i) desconoció la dimensión procedimental del principio democrático y afectó la supremacía y la rigidez constitucional. En este sentido, inobservó el artículo 161 de la Constitución y la Ley 5ª de 1992, al considerar aprobado un acto legislativo que, en realidad, fue negado debido a las discrepancias entre las cámaras. Esta interpretación de los hechos relevantes, efectuada por la Sentencia SU-150 de 2021, vulneró la seguridad jurídica y desnaturalizó las comisiones de conciliación, bajo el pretexto de garantizar la práctica de "reapertura del debate". Además, la providencia (ii) alteró la distribución competencial prevista en el artículo 241 superior. En tal sentido, el juez de tutela alteró un texto constitucional y desbordó sus propias atribuciones, con lo cual vació de contenido el ejercicio del control automático que, en el futuro, deberá ejercer la Corte. Finalmente, (iii) realizó un análisis inadecuado de los requisitos de procedencia de la acción de tutela. En particular, la acción constitucional era claramente improcedente, pues el medio de control de nulidad es idóneo y efectivo para garantizar los derechos de los accionantes. De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar mi voto respecto de la Sentencia SU-150 de 2021, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada