SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU122/22
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE HACINAMIENTO CARCELARIO-Inconveniencia de órdenes a entidades territoriales, relacionadas con la disposición de nuevos inmuebles para espacios de detención transitoria (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE HACINAMIENTO CARCELARIO-Inconveniencia de órdenes a entidades territoriales, relacionadas con la celebración de convenios con el INPEC (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente T-6.720.290: Procuradora 289 Judicial I Penal de Armenia en nombre de las personas privadas de la libertad en la Inspección Única Municipal de Policía de Calarcá (Quindío) contra el Municipio de Calarcá y otros.
Expediente T-6.846.084: Jorge Alberto Carmona Vélez como agente oficioso de las personas privadas de la libertad en la estación de Policía Castilla (Carabineros) de Medellín contra el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías Ambulante de Antioquia.
Expediente T-6.870.627: Defensor del Pueblo Regional Urabá en nombre de las personas privadas de la libertad en las estaciones de Policía de Turbo, Apartadó, Carepa y Chigorodó (Antioquia) contra la Gobernación de Antioquia y otros.
Expediente T-6.966.821: Ferney Alberto Zuluaga Gallego contra el Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Paz de Itagüí (Antioquia).
Expediente T-7.058.936: Edwar Robledo Baloyes contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el municipio de Medellín, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín.
Expediente T-7.066.167: Procurador 86 Judicial II Penal y Procurador 90 Judicial II Penal de San José de Cúcuta en nombre de las personas privadas de la libertad en la estación de Policía del CAI Aeropuerto y en la estación de Policía de Belén de dicha ciudad contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y otros.
Expediente T-7.097.748: Jhan Carlos Sánchez Vega contra el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ocaña.
Expediente T-7.256.625: Defensora del Pueblo Regional Cesar en nombre de las personas privadas de la libertad en la estación de Policía de Curumaní (Cesar) contra el Director Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y otro.
Expediente T-7.740.614: Germán Arturo Sosa Barrera contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Policía Nacional.
Magistrados ponentes: DIANA FAJARDO RIVERA CRISTINA PARDO SCHLESINGER JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto en la Sentencia SU-122 de 2022, adoptada por la Sala Plena en sesión del 31 de marzo del mismo año.
1. Si bien comparto el sentido de la decisión, la mayor parte de las medidas de amparo previstas para conjurar la situación estructural advertida en aquella providencia y las determinaciones sobre los casos concretos, disiento de algunas de las estrategias de protección adoptadas. En particular, me aparto de las órdenes séptima, novena y decimocuarta. Las primeras, orientadas a la disposición de inmuebles para el traslado de la población privada de la libertad recluida en los centros de detención transitoria. La última, en tanto condiciona la realización de convenios entre las entidades territoriales y el INPEC a la falta de incidencia en el hacinamiento. En lo que sigue, explicaré mi postura.
2. La Sentencia SU-122 de 2022 revisó las decisiones de instancia proferidas en nueve expedientes acumulados por esta Corporación. Todos versaban sobre la situación de las personas privadas de la libertad en inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata (URI), lugares que la Sala Plena refirió como centros de detención transitoria.
Según los demandantes, los titulares de la acción y las personas junto a las que se encuentran detenidos, en calidad de procesados o condenados, permanecieron por más de 36 horas en aquellos lugares. Allí su detención se prolongó por semanas, e incluso meses. Los actores refirieron que, en esos sitios se presenta un alto nivel de hacinamiento, sumado a fallas en la infraestructura, y falencias protuberantes en materia de ventilación, alimentación, acceso a servicios sanitarios, salud, visitas familiares y entrevistas con los abogados. Además, se registra un déficit de implementos de aseo, riñas y brotes que afectan a los internos. Con fundamento en lo anterior, solicitaron la protección de los derechos a la vida digna, a la dignidad humana y a la salud de las personas recluidas en esas condiciones. Para lograr su protección, reclamaron su traslado inmediato a establecimientos penitenciarios y carcelarios.
Las decisiones de instancia negaron o declararon improcedentes las solicitudes de amparo bajo el convencimiento de que tales situaciones están cobijadas por el estado de cosas inconstitucional declarado por esta Corporación años atrás. Los funcionarios judiciales, asumieron que, a raíz de la vigencia de aquella declaratoria, carecen de facultades para dictar medidas en los casos concretos relacionados con la materia estructural a la cual la Corte le hace seguimiento.
Al abordar el asunto planteado, la Sala Plena dirimió varios problemas jurídicos. Orientó su análisis a establecer (i) si las autoridades demandadas lesionaron los derechos de las personas privadas de la libertad, al prolongar, de manera indefinida, su permanencia en los centros de detención transitoria y al negar su traslado a los centros carcelarios y penitenciarios, con fundamento en el hacinamiento registrado en estos. También, buscó identificar (ii) si las condiciones de estancia en aquellos espacios son equivalentes a las exigibles en los centros penitenciarios y/o carcelarios; (iii) las entidades responsables de garantizar las condiciones dignas de custodia; y (iii) aquellas que tienen competencia y obligación legal de garantizar las condiciones dignas de reclusión en los centros de detención transitoria. También, planteó la cuestión relativa a (iv) si un juez de tutela debe adoptar medidas específicas y concretas en la materia particular en debate.
Bajo el entendido de que el derecho a la libertad es prevalente, pero no absoluto y restringible, la Sala reiteró que la privación de la libertad, como consecuencia de la imposición de una medida de aseguramiento o de una condena, debe ser excepcional, razonable y proporcional. Recordó que, dentro de las 36 horas siguientes a cualquier captura, la persona debe ser presentada ante una autoridad judicial. Durante ese lapso, es preciso que las autoridades aseguren una detención digna y eviten la tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes. Asimismo, la imposición de una medida de aseguramiento privativa de la libertad en centro de reclusión amerita el traslado inaplazable a este último.
No obstante, la Sala advirtió que el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario, en especial sus altos índices de hacinamiento, en la práctica, suponen que las personas capturadas no ingresen a los establecimientos previstos para su detención, cuando esta se prolonga por más de 36 horas. Quienes superan ese periodo de detención permanecen en espacios que no están concebidos para ofrecer condiciones dignas de reclusión (inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata -URI-, entre otros). Por ende, para la Corte, aquel ECI extendió su alcance a los centros de detención transitoria y, en consecuencia, cobija a las personas detenidas en aquellos espacios.
Para la Sala, varios son los factores que contribuyen a la consolidación de esa situación. Destacó (i) los vacíos normativos sobre la distribución de competencias en el sistema, (ii) la omisión reiterada del cumplimiento de las obligaciones por parte de las entidades territoriales, y su asunción por parte del orden nacional y (iii) la aplicación aislada y desproporcionada de la regla de equilibrio decreciente, creada por la Sentencia T-388 de 2013. En atención a su confluencia, la Corte advirtió que las entidades territoriales, junto con las del orden nacional, deben asegurar recursos para consolidar la infraestructura necesaria para la privación digna de la libertad. Destacó que tales falencias ameritan un tratamiento estructural, y una interpretación sistemática con las medidas ya adoptadas en el seno de esta Corporación en el marco del ECI.
Con el propósito de garantizar el restablecimiento de los derechos de la población privada de la libertad en centros de detención transitoria y la contención de los factores estructurales anotados, la Sala Plena previó varias medidas en el marco de un plan de acción de dos fases de intervención. Una transitoria, de corto plazo, cuyo fin es erradicar el hacinamiento de los centros de detención transitoria. Lo anterior, de manera principal, mediante el traslado de los internos que se encuentren en aquellos lugares. Además, en el marco de la misma etapa, la Sala previó medidas paralelas y complementarias, como: (i) capacitaciones sobre el uso excepcional de la detención preventiva; (ii) brigadas jurídicas periódicas; y (iii) medidas de descongestión orientadas a fortalecer la acción de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad, como de la Fiscalía.
La última fase, denominada definitiva, tiene un alcance de mediano y largo plazo. Su objetivo es eliminar de forma permanente el uso de centros de detención transitoria para aprehensiones que excedan las 36 horas y ampliar los cupos carcelarios a nivel territorial y nacional, como una medida necesaria (complementaria) en las circunstancias actuales, marcadas por la sobrepoblación. Incluye medidas de planeación presupuestaria y de coordinación interinstitucional para incrementar la infraestructura y asegurar condiciones dignas en la vida en reclusión de las personas procesadas.
Finalmente, respecto de los nueve casos particulares sobre los que versó la discusión, la Sala Plena llegó a la conclusión de que, como los titulares de los derechos reivindicados fueron privados de la libertad por más de 36 horas en centros de detención transitoria, respecto de sus solicitudes de amparo se configuró un daño consumado. Lo anterior, pese a que, para el momento de emisión de la providencia, ya se habían registrado los traslados correspondientes hacia centros de reclusión. La razón es que, en todo caso, las personas afectadas permanecieron en aquellos lugares en condiciones contrarias a la dignidad humana.
Bajo el entendido de que en los asuntos concretos existió un daño consumado particularmente grave, la Corte amparó los derechos sobre los que se reclamó la protección, en resguardo de la dimensión objetiva de los mismos y con el objetivo de evitar la repetición de los hechos que dieron lugar a la vulneración de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.
3. Acompaño el sentido de esta decisión. Coincido con la necesidad de extender el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria respecto de la situación de las personas recluidas en los centros de detención transitoria. Del mismo modo, estoy de acuerdo con la declaratoria de la carencia actual de objeto por daño consumado en los casos concretos y con la mayor parte de las órdenes emitidas. Tan solo me aparto de tres de las medidas adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional para conjurar la situación advertida en el asunto de la referencia. Puntualmente, me separo de las órdenes contenidas en los ordinales séptimo, noveno y decimocuarto.
En adelante, referiré las razones que me llevan a apartarme de aquellas determinaciones. Para tal efecto, clasificaré en dos dichas órdenes. En primer lugar, aquellas medidas relativas a la disposición y permanencia de inmuebles, por parte de las entidades territoriales, para la creación de nuevos espacios de detención -órdenes séptima y decimocuarta. En segundo y último lugar, abordaré aquella orden relativa a las restricciones para la celebración de convenios con el INPEC que se basan en el hacinamiento, es decir, la orden decimocuarta.
Órdenes relacionadas con la disposición de inmuebles para la construcción de nuevos espacios de detención por parte de las entidades territoriales
4. La Sentencia SU-122 de 2022 prevé la consolidación de establecimientos para la detención de la población que supere el periodo de 36 horas en los centros de detención transitoria, sin que se haya dispuesto su traslado a los diferentes centros de reclusión.
Lo hizo a través de los órdenes. La primera de ellas es la orden séptima, prevista en el marco de la estrategia de corto plazo para incidir en la situación. La segunda, es la orden decimocuarta que se consolida como una táctica de incidencia en el mediano y largo plazo, como parte de la fase definitiva prevista en la providencia. Me referiré a las diferencias que tengo en relación con cada una de esas medidas.
Orden séptima. La disposición de inmuebles para la reclusión temporal en la fase transitoria de intervención.
5. Entre las medidas previstas por la Sala Plena en el marco de la fase transitoria de intervención en la problemática detectada, una de las órdenes de urgente cumplimiento es el traslado de las personas privadas de la libertad custodiadas en centros de detención transitoria hacia establecimientos penitenciarios y/o carcelarios, o hacia los lugares de detención domiciliaria si ello corresponde. Para ese fin, la Corte dispuso un término de dos meses.
Transcurrido ese periodo, en el escenario en el que, a pesar del cumplimiento de las medidas relativas a aquellos traslados, las autoridades locales se enfrenten a la persistencia del hacinamiento al interior de los centros de detención transitoria y allí se encuentre población procesada privada de la libertad, la Sala previó que las entidades territoriales deben disponer de inmuebles425 para el traslado y la permanencia digna de la población privada de la libertad en aquellos lugares cuando su reclusión supere las 36 horas. Así lo previó la Sentencia SU-122 de 2022 en la orden séptima, conforme a la cual:
"Séptimo. Luego de cumplir con los traslados de las órdenes anteriores, en caso de que la situación de hacinamiento continúe en las inspecciones, estaciones, y subestaciones de Policía, y unidades de reacción inmediata y lugares similares, o exista población procesada dentro de aquellos espacios, ORDENAR a las entidades territoriales que tienen bajo su jurisdicción los mencionados espacios a cargo de la Policía Nacional y/o de la Fiscalía General de la Nación que, en el término máximo de un (1) año y medio siguiente a la notificación de esta providencia, dispongan de inmuebles, bien sea que estén bajo su dominio o a través del perfeccionamiento de contratos como el comodato o el arrendamiento, que cuenten con las condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad adecuadas, para trasladar temporalmente a personas recluidas en los denominados centros de detención transitoria y disminuir el hacinamiento.
En estos espacios provisionales destinados a la privación de la libertad de personas con medida de aseguramiento de detención preventiva se deberán implementar, adicionalmente, las demás medidas ordenadas a través de la presente providencia, en relación con las garantías mínimas a las que deben acceder las personas privadas de la libertad. Se deberá garantizar, como mínimo: (i) la custodia adecuada; (ii) el acceso a servicios sanitarios y de agua potable de manera permanente; (iii) recibir visitas de sus familiares y amigos; (iv) entrevistarse con sus abogados defensores; (v) el suministro de la alimentación diaria con el componente nutricional requerido según los estándares aplicados por la Uspec, entidad que tendrá que facilitar la información necesaria a fin de dar cumplimiento a este numeral; (vi) el acceso a servicios de salud de urgencias y/o de control que requieran las personas detenidas; y (vii) los permisos y traslados que requieran conforme a las previsiones del Código Penitenciario y Carcelario.
El cumplimiento de esta orden estará a cargo de las respectivas entidades territoriales y la Uspec.
Estos espacios provisionales a los que se refiere el presente artículo podrán funcionar hasta que se cumpla el plazo de seis (6) años establecido en el numeral vigésimo de la parte resolutiva de esta sentencia, momento para el cual ya debe encontrarse concluida la fase de construcción de las cárceles departamentales o municipales."
6. Me aparto de esta medida de protección. A mi juicio, al prever la posibilidad de que los entes territoriales dispongan inmuebles para la detención transitoria por más de 36 horas, la decisión de unificación es problemática por ocho razones que paso a explicar.
6.1. Genera nuevos espacios de detención por fuera del marco previsto en la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014. Por lo tanto, su regulación y las pautas para su funcionamiento son indeterminadas y resultan en extremo confusas en detrimento de la determinación de las garantías que les asisten a las personas que permanecerán privadas de la libertad en aquellos sitios.
El artículo 20426 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 11 de la Ley 1709 de 2014, establece la clasificación vigente de los centros de reclusión en el sistema penitenciario y carcelario. Según esta disposición, aquellos pueden ser: cárceles de detención preventiva427, penitenciarías428, casas para la detención y cumplimiento de pena por conductas punibles culposas cometidas en accidente de tránsito o en ejercicio de toda profesión u oficio429, centros de arraigo transitorio430, establecimientos de reclusión para personas con trastorno mental permanente o transitorio con base patológica431, cárceles y penitenciarías de alta seguridad432, cárceles y penitenciarías para mujeres433 y para miembros de la Fuerza Pública434 y colonias agrícolas435.
Desde mi perspectiva, la medida contenida en la orden séptima de la sentencia no consideró la existencia de tales categorías. No indicó en cuál de ellas se inscribirían los espacios de detención que prevé. Tampoco precisó si aquellos responden a una nueva tipología y menos aún sustentó la razón por la que aquella era imprescindible en el sistema carcelario y penitenciario actual. Lo único cierto, que puede extraerse de la mirada conjunta entre el texto de la sentencia y la normativa que rige la vida carcelaria, es que aquellos espacios no se insertan en ninguna de las tipologías que el Legislador diseñó.
En esas condiciones, por vía judicial, la Sala Plena promovió la configuración de una nueva clase de centros de reclusión, al margen de lo dispuesto en la Ley 65 de 1993. Al hacerlo, creó una clase independiente de escenario para la privación de la libertad que no se encuentra regulado por el orden jurídico actual, de modo que se trata de una innovación confusa. Sin embargo, la providencia de la que hoy me separo parcialmente no los caracterizó ni orientó su creación y manejo. Al parecer, se trata de una categoría intermedia entre los centros de detención transitoria y los establecimientos carcelarios, que admite ambientes especiales para la reclusión prolongada de personas de cara a la provisionalidad de la detención
La falta de claridad normativa sobre la naturaleza y el alcance de los establecimientos que funcionarán en los inmuebles de los que trata la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 es probable que, en la práctica, conduzca a que la privación de la libertad en ellos se rija por criterios desemejantes, previstos por cada una de las entidades territoriales habilitadas para su conformación. Entonces, las pautas con las que dichos escenarios carcelarios se integrarán al sistema previsto en la Ley 65 de 1993, serán dispersas y emitidas sin directrices precisas en cuanto a su adecuación para la privación de la libertad y su funcionamiento.
Mi reparo no apunta a la inconveniencia de que tales escenarios de privación de la libertad sean concebidos y gestionados desde el ámbito local. Se concentra en que lo sean sin parámetros claros sobre la forma en que esos centros de reclusión se insertan el sistema carcelario y penitenciario, e interactúan con las figuras y las instituciones ya previstas y actualmente operantes en aquel. La preocupación es la incertidumbre sobre la forma en que los nuevos centros de detención responden a la lógica del sistema y se orientan a consolidar una privación de la libertad respetuosa de la dignidad humana.
Adicionalmente, en las condiciones de falta de claridad descritas, la población privada de la libertad que sea trasladada a esos lugares de detención quedará sujeta a las previsiones, dispares, de las autoridades locales sobre sus atributos y su operación. En ese contexto, esta medida confusa disminuye las garantías de la privación temporal de la libertad.
La única directriz clara que emitió la decisión sobre los nuevos espacios de detención temporal es su previsión para aquella aprehensión que supere las 36 horas de permanencia en los centros de detención transitoria. Así, cualquier persona privada de la libertad cuya detención haya superado ese lapso, puede ser recluida en aquellos, fuera del orden carcelario. No ingresará al sistema y el conjunto de garantías propias de la privación de la libertad previstas por el Legislador pueden serle ajenas. Estará sujeta a un ámbito de detención completamente desligado del sistema de privación de la libertad que opera en el territorio nacional, en la actualidad.
Todo lo anterior confluye en la idea de que la generación de un nuevo tipo de centro de reclusión, al margen del orden penitenciario y carcelario actual, fractura el sistema que, ya en crisis (en seguimiento por parte de esta Corporación), puede profundizar sus falencias actuales, en detrimento del objetivo de consolidar privaciones de la libertad respetuosas de los derechos fundamentales y del avance hacia su restablecimiento en el entorno carcelario.
6.2. A lo anterior se suma que las garantías previstas en aquella orden, relativas a (i) la custodia adecuada; (ii) el acceso permanente a servicios sanitarios y al agua potable; (iii) las visitas familiares y de amigos; (iv) la posibilidad de entrevistarse con los abogados defensores; (v) la alimentación diaria y nutricionalmente balanceada; (vi) la salud en las modalidades de urgencia y/o de control; y (vii) los permisos y traslados, están relacionadas apenas con algunos de los aspectos de la vida en reclusión para las personas procesadas436.
La previsión de estas garantías en la decisión de unificación y de los responsables de asegurar su materialización, pareciera asimilar estos nuevos espacios transitorios de detención a las cárceles. No obstante, su semejanza con aquellas no es clara. Tampoco las diferencias. La decisión de la que me alejo no señaló si la persona privada de la libertad debe tener un tratamiento equivalente en ambos espacios.
Esto genera, cuando menos dos problemas. En caso de que las semejanzas en las condiciones de reclusión sean amplias y haya coincidencia entre ellas, como se esperaría con sustento en el principio de igualdad, la creación de una nueva categoría, distinta a las cárceles, no tendría soporte razonable alguno. En caso de que las disparidades en el régimen de los establecimientos de reclusión creados por la sentencia de unificación y las cárceles prime, se consolidarían tratos desiguales respecto de la población procesada, sin ninguna justificación reconocible y admisible.
6.3. Adicionalmente, el carácter sui generis y novedoso, pero indeterminado, de los nuevos centros de reclusión previstos en la orden de la que me aparto, es una medida que, si bien fue contemplada para restablecer el ejercicio de los derechos de la población privada de la libertad que ha permanecido en centros de detención transitoria por semanas y meses, no asegura sus derechos y, en últimas, vacía la naturaleza temporal de la privación de la libertad transitoria, por fuera del sistema penitenciario y carcelario.
La Ley 65 de 1993, en su artículo 28A437 señala que la estancia de las personas condenadas y procesadas en los denominados centros de detención transitoria, que se registra con anterioridad a su remisión a los establecimientos penitenciarios y carcelarios, solo puede sostenerse hasta por 36 horas. Ese es el parámetro temporal que fijó el Legislador entre la captura y el ingreso del individuo al sistema penitenciario y carcelario, con las garantías que aquel conlleva. La decisión de unificación exaltó y reivindicó la existencia de este término, pretermitido por las autoridades en los casos concretos. Incluso, constituyó el parámetro normativo a partir del cual la Corte concluyó que en los asuntos particulares analizados se consumó una lesión de los derechos de la población carcelaria.
Sin embargo, la sentencia de la que me aparto suprime materialmente la garantía contenida en el artículo mencionado. Tras su emisión, la detención transitoria, propia de escenarios como inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata -URI-, solo podrá verificarse por 36 horas en esos lugares específicos. Pasado ese tiempo, la detención -que se concebía transitoria, al tener aquel límite temporal- podrá estar vigente pasadas las 36 horas, pero en los nuevos establecimientos de reclusión que no serán centros de detención transitoria, pero tampoco cárceles.
Por ende, la detención transitoria y el término máximo de su duración fue ampliado por la medida de la que me aparto, contenida en el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-122 de 2022.
6.4. Adicionalmente, preocupa que tal medida haya ampliado el término previsto en el artículo 28A de la Ley 65 de 1993 de manera indefinida. La decisión de la cual me alejo previó una detención transitoria o "temporal" en centros de reclusión dispuestos por las entidades territoriales para desarrollarla, pero no fijó límite temporal alguno para su duración. Esta Corporación no señaló cuál es el momento para que las personas recluidas en ellos hagan el tránsito al sistema penitenciario y carcelario, con todas las garantías previstas en su interior.
La creación de esta nueva clase de centro de detención posterga, sin ningún límite temporal, el ingreso al sistema penitenciario y/o carcelario, por parte de las personas privadas de la libertad. Esto debido a que no establece la duración de la estancia en esos espacios. En estas condiciones, la garantía de la reclusión transitoria, únicamente por 36 horas se desdibuja, pues podría ser extendida por tiempo indefinido.
Desde mi punto de vista, la ausencia de un término máximo de duración de la detención transitoria suprimió el carácter momentáneo de la privación de la libertad fuera del sistema penitenciario y carcelario. De tal suerte, la estrategia de protección adoptada por la posición mayoritaria de la Sala Plena, en suma, desvaneció la transitoriedad de la privación de la libertad en espacios diferentes a los centros de reclusión previstos por el Legislador. En consecuencia, a mi juicio, la medida es un contrasentido. Obsérvese que, para proteger y reivindicar la privación transitoria de la libertad, por 36 horas, en espacios como inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata -URI-, la decisión de unificación terminó por anular aquella garantía temporal. Promueve escenarios de detención transitoria pero prolongada, lo que resulta contradictorio y confuso.
6.5. Ahora bien, la indeterminación de esos nuevos espacios de reclusión y la vocación de permanencia de la detención en ellos no solo deriva de la ausencia de parámetros que permitan establecer la duración de la estancia en aquellos. También, proviene del hecho de que en la decisión de unificación tampoco quedaron claras las circunstancias, condiciones o criterios para el traslado a las cárceles de las personas recluidas en tales sitios.
6.6. Otro aspecto que preocupa de la decisión de la que me alejo es la previsión de la custodia adecuada de las personas privadas de la libertad en los nuevos espacios de reclusión. La providencia plantea que este es uno de los aspectos que debe ser garantizado en su interior.
No obstante, al no haber sido catalogados esos nuevos espacios de reclusión como cárceles, no es aplicable la custodia y vigilancia del INPEC, prevista en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993.
La decisión de unificación no precisa cuál es la responsabilidad de las entidades territoriales en ese aspecto, como también si el INPEC tiene algún rol en él. No es claro si las autoridades locales desplegarán esta función y bajo qué criterios. Lo anterior, implica que la garantía de custodia y vigilancia al interior de los nuevos centros de detención puede resultar en una medida de reducida efectividad, que complejice los roles de las entidades territoriales en la privación de la libertad de las personas procesadas.
6.7. Finalmente, quiero llamar la atención sobre el hecho de que la medida prevista en el ordinal séptimo de la Sentencia SU-122 de 2022 adjudica una responsabilidad en las entidades territoriales que se traduce en un esfuerzo presupuestal de grandes proporciones. Este dependerá de la política criminal, que ha sido catalogada como volátil por causa del populismo punitivo, más que de la autonomía de las entidades territoriales sobre su realidad y las necesidades de la población que albergan.
Al respecto, resulta pertinente recordar que las decisiones de esta Corporación que han declarado y reiterado el estado de cosas inconstitucional vigente en materia penitenciaria y carcelaria, han hecho especial énfasis en que la razón de la problemática de la sobrepoblación son las altas tasas de ingreso al sistema, ascendentes debido al endurecimiento punitivo438 y del uso indiscriminado del derecho penal como herramienta de solución de conflictos sociales439.
En ese contexto, marcado por la falta de razonabilidad y de objetividad en el diseño de la política pública nacional, las entidades territoriales estarán llamadas a destinar sus recursos para atender una situación que se encuentra por fuera de su control y de la planeación local. Por ende, la atribución de la responsabilidad de la creación de estos nuevos centros carcelarios adiciona cargas a los municipios en el orden penitenciario y carcelario, en detrimento de sus finanzas. Además, esto con el propósito de afianzar una estrategia que en el marco del seguimiento al ECI ha mostrado baja incidencia y efectividad en la disminución de la población privada de la libertad, como lo es la creación de cupos carcelarios440.
En el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, al respecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho puntualizó, en el marco de la sesión técnica efectuada el 1° de febrero de 2019, que "el costo promedio unitario para la generación de un cupo es de 110.213.233 COP y el costo promedio anual de atención por cupo (que incluye salud, alimentación, guardia, etc.) es de 25.566.571 COP". Se trata de cifras ilustrativas y representativas que revelan la forma en la que la medida adoptada por la postura mayoritaria de la Corte impactará económicamente a las entidades territoriales y comprometerá su estabilidad y viabilidad financiera.
6.8. Todo lo anterior puede parecer de reducida importancia, si se considera que la habilitación a las entidades territoriales para la creación de estos nuevos espacios de privación de la libertad solo puede desplegarse si, pasados dos meses y trasladada la población de los centros de detención transitoria al sistema penitenciario y carcelario, persiste el hacinamiento. De tal suerte, la creación de esos espacios de reclusión no es una consecuencia forzosa, sino sometida a condición.
Sin embargo, sostengo que el término otorgado para la realización de los traslados, en búsqueda de la reducción de la población privada de la libertad en los centros de detención transitoria es, extremadamente corto. De tal suerte, según mi postura, es más que probable que las metas de deshacinamiento no logren su cumplimiento en ese marco temporal. Por ende, a mi juicio, la puesta en marcha de la medida contemplada en el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la decisión de unificación tiene grandes probabilidades de presentarse, con todas las dificultades que he referido hasta este punto.
7. En esos términos, presento mis discrepancias con la medida contenida en el ordinal séptimo de la decisión de unificación respecto de la que, en esta oportunidad, salvo parcialmente el voto.
Orden decimocuarta. La disposición de inmuebles como escenarios carcelarios en la fase definitiva de intervención.
8. Los nuevos centros de reclusión previstos en la orden séptima de la decisión de la que parcialmente me aparto, en el marco de las estrategias de corto plazo, también fueron previstas por la Sala Plena como una alternativa en el mediano y el largo plazo. La Corte dispuso que a esta nueva categoría de espacio de reclusión es posible acudir de manera definitiva, en el siguiente sentido:
"Decimocuarto. ADVERTIR a las entidades del orden nacional y a las entidades territoriales, que la situación de hacinamiento de las inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía, unidades de reacción inmediata y lugares similares, en ningún caso, puede trasladarse a los establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional. Por lo anterior, una vez cumplida la fase transitoria antes descrita, las entidades territoriales, junto con el Inpec y la Uspec, deberán dar una solución definitiva a la ampliación de cupos para la población procesada bajo su jurisdicción. Para el efecto, podrán mantener los espacios temporales que se hayan adaptado en la etapa transitoria de esta sentencia, siempre y cuando cumplan con las condiciones legales de un centro carcelario y se garanticen condiciones de subsistencia digna y humana a todas las personas privadas de la libertad."
Según esta determinación, aquellos nuevos espacios -sobre los que reitero los reparos explicados- podrán ser empleados por las entidades territoriales, ya no de forma provisional, sino de manera definitiva, para responder a la necesidad de generación de cupos carcelarios. Habilita a las autoridades locales para que, en búsqueda de una solución definitiva para la ampliación de cupos, mantengan estos espacios de detención, siempre que cumplan las condiciones legales de un centro carcelario y garanticen la subsistencia digna y humana de las personas privadas de la libertad procesadas.
9. Esta medida de protección confirma la orientación de la decisión de unificación por establecer espacios de detención transitoria que, en realidad, tienen vocación de permanencia en el orden carcelario y penitenciario. Sin embargo, preocupa que espacios concebidos para ofrecer una respuesta temporal tendiente a la generación de cupos, sin haber sido previstos, diseñados y adecuados para ese efecto, se conviertan en escenarios carcelarios.
La Sala precisó que la medida sobre la destinación de inmuebles a la detención transitoria o temporal superior a las 36 horas fue prevista ante la urgencia y la gravedad de la situación en los centros de detención transitoria, porque estos no son aptos para la privación de libertad en condiciones de dignidad, respeto, protección y garantía de los derechos fundamentales. En cualquier caso, la providencia insistió en que aquella medida es "absolutamente temporal y excepcional". No obstante, en el marco de las medidas previstas como parte de la fase definitiva de respuesta a la situación, la Corte previó, a través del resolutivo decimocuarto, la facultad de mantener aquellos inmuebles como una medida permanente de ampliación de cupos carcelarios, en favor de las entidades territoriales.
En esas condiciones, como he expuesto, la solución dispuesta en las órdenes séptima y decimocuarta extendió el término de la privación transitoria de la libertad y asimiló los nuevos centros de detención a escenarios carcelarios. Con esto, forjó entornos para una privación provisional de la libertad que, contradictoriamente, puede tener vocación de permanencia.
Lo anterior porque, de un lado, la decisión de unificación no dejó en claro (i) los criterios que debe cumplir para asegurar que su utilización sea excepcional, ni (ii) cuándo deberán ser trasladadas las personas privadas de la libertad a un centro carcelario, como tampoco (iii) cuáles son los criterios para habilitar su traslado. De otro, porque serán centros de detención que no solo operarán hasta por seis años, sino que tienen la posibilidad de mantenerse como centros carcelarios de manera definitiva en inmuebles no concebidos, en cuanto a su diseño y distribución, para la privación permanente de la libertad en condiciones dignas.
10. Además, no puede perderse de vista que la adaptación de estos lugares para que respondan a las condiciones mínimas de reclusión a las que se encuentra sujeta una cárcel, supondrá erogaciones presupuestales significativas, nuevamente en detrimento de la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales.
11. Finalmente, resulta llamativo que la Sala Plena haya previsto la posibilidad de que los nuevos espacios de reclusión se conviertan en cárceles únicamente con el cumplimiento de los requisitos legales para su creación. Las normas que versan sobre esta materia particular, en la actualidad, están contenidas en el artículo 17441 y en el 18442 de la Ley 65 de 1993 que, en todo caso, no establecen requisitos puntuales para la conformación de las cárceles, a cargo de las entidades territoriales.
A mi juicio, la directriz emitida por la posición mayoritaria de la Sala Plena puede resultar confusa. Es posible interpretarla, en su literalidad, como una medida con un enfoque eminentemente legal que prescinde de los avances y exigencias derivadas de la jurisprudencia en relación con la realidad carcelaria, en especial de las decisiones asumidas en el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional, que han fijado mínimos constitucionalmente asegurables para la materialización de una privación digna de la libertad. Lo ha hecho en varios aspectos de la vida carcelaria y, en concreto, en aquellos relativos específicamente a la infraestructura de los centros de reclusión.
A pesar de que la Sala Especial de Seguimiento ha consolidado directrices sobre las áreas carcelarias y los requisitos mínimos que precisa un cupo carcelario digno en materia de disponibilidad de espacio para el acceso a los servicios y para la materialización de las garantías propias de la privación de la libertad, la transformación de los nuevos espacios de reclusión en cárceles desconocen sus directrices. Su trasformación jurídica no está asociada al cumplimiento de las condiciones mínimas para asegurar la dignidad de los internos que albergue.
Lo anterior, genera una dificultad. Permitiría la consolidación de espacios carcelarios por fuera del marco previsto por esta Corporación para que sean considerados escenarios respetuosos de la dignidad de las personas. Me explico. Al disponer que los espacios improvisados para la detención temporal de personas pueden convertirse en cárceles, tan solo con arreglo a las directrices del Legislador, la medida de la que me aparto puede representar un desafío y un retroceso para el seguimiento efectuado por la Corte sobre el ECI.
Condicionamiento de los convenios entre las entidades territoriales y el INPEC a la falta de incidencia en el hacinamiento carcelario
12. Por otra parte, la Sentencia SU-122 de 2022 contempla en el ordinal noveno de la parte resolutiva una medida conforme a la cual:
"Noveno. ORDENAR a las entidades territoriales que en la celebración de los convenios con el Inpec a los que hace referencia el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, tener (sic) en cuenta que la suscripción de esos convenios no puede llevar a crear hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios."
Tal medida contiene restricciones para la celebración de convenios entre las entidades territoriales y el INPEC. Consagra que los mismos no pueden "crear hacinamiento" en los centros penitenciarios y carcelarios.
13. Desde mi perspectiva, esta medida configura un bloqueo para la coordinación interadministrativa entre los entes locales y el INPEC para la atención de la población procesada privada de la libertad en el marco del sistema carcelario.
Para explicar esta postura, basta mencionar que, en la actualidad, el hacinamiento es un fenómeno ampliamente extendido. Ha sido una constante de la realidad penitenciaria y carcelaria, constatada por esta Corporación en su dimensión estructural desde el año 1998, cuando se declaró por primera vez un estado de cosas inconstitucional en la materia443. Desde entonces, lejos de disminuir, ha consolidado una tendencia al incremento444.
Las causas están asociadas al incremento exponencial de los ingresos al sistema, con una reducida tasa de egresos de los diferentes centros de reclusión. Sin embargo, su consolidación en el escenario carcelario tiene relación con una pluralidad de factores. Lo anterior, al punto en que, en la gestión penitenciaria, cualquier ámbito de la privación de la libertad redunda o tiene relación clara con la sobrepoblación carcelaria.
Por consecuencia, si la suscripción de dichos convenios queda condicionada a la ausencia de impactos sobre el hacinamiento, esta medida en realidad proscribe a las entidades territoriales pactar con el INPEC la custodia y la administración carcelaria en relación con la población privada de la libertad en calidad de procesada.
Cualquier aspecto de la vida en reclusión sobre el que se erijan los convenios, en un contexto de sobrepoblación exacerbada, incidirá sobre la disponibilidad de recursos, servicios y la garantía de derechos de todas las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión sobre los que se proyecten las alianzas. En suma, no puede esperarse que los efectos de los eventuales acuerdos para la garantía de los derechos de la población sindicada, con los mismos recursos físicos y humanos, no incidan ni creen ámbitos propicios para el hacinamiento y la exacerbación de sus efectos.
Entonces, la medida prevista en el ordinal noveno limita la realización de convenios mientras estos no puedan asegurar que no "crean hacinamiento". Es decir, para que los convenios se suscriban aquellos no pueden incidir en los índices de hacinamiento, lo cual no es posible en un contexto marcado por la sobrepoblación en el sistema. Así, los convenios, a través de los cuales las entidades territoriales han tenido la posibilidad de dar cumplimiento a su rol en el sistema, como lo destaca la decisión de unificación en varias oportunidades, será una alternativa suspendida hasta que se verifique el deshacinamiento carcelario, lo que -según la tendencia actual- no sucederá en mucho tiempo. Por ende, la medida de la que me aparto suprimió una alternativa de coordinación interadministrativa entre los entes territoriales y el INPEC, en detrimento de la participación de los primeros en el sistema penitenciario y carcelario.
14. Adicionalmente, desde el punto de vista descrito, esta medida contradice los objetivos relativos a la superación de la situación estructural detectada por la Corte, establecidos en la decisión de unificación. En concreto, podría generar obstáculos para la gestión coordinada que deben adelantar los entes territoriales y el INPEC en la garantía del goce efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad. Lo anterior, porque promueve la desarticulación de las mencionadas autoridades en la gestión carcelaria y concibe al hacinamiento como un factor que excusa la ausencia de esfuerzos mancomunados para la superación de las condiciones de indignidad en las que se encuentran las personas privadas de la libertad.
De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar parcialmente el voto respecto de la Sentencia SU-122 de 2022, adoptada por la Sala Plena de esta Corporación.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada