SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA SU115/19ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES DE ALTAS CORPORACIONES-No se cumplen condiciones de la jurisprudencia, para procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia de una Alta Corte (Salvamento de voto)INTERPRETACION DE NORMAS QUE REGULAN SITUACION ELECTORAL DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Consejo de Estado sustentó su decisión en la aplicación razonable de criterios hermenéuticos, como el gramatical, el sistemático y funcional (Salvamento de voto)INTERPRETACION DE NORMAS QUE REGULAN SITUACION ELECTORAL DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Sentencia censurada no incurrió en defecto sustantivo (Salvamento de voto)AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No se vio afectada, ya que fue el Consejo Superior de la UPTC el que restringió la posibilidad de reelección inmediata del rector, al no contemplarla expresamente (salvamento de voto)Referencia: Expediente T- 5.826.280. Acción de tutela formulada por Gustavo Orlando Álvarez Álvarez contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOCon el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones que me llevan a apartarme de la posición adoptada por la mayoría, en la sentencia de la referencia.El asunto que motivó la acción de tutela1. El señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez se desempeñó como rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (en adelante UPTC) entre los años 2011 y 2014. Durante dicho lapso, el Consejo Superior de la Universidad (en adelante CSU), mediante Acuerdo 008 de 2014, estableció la posibilidad de reelección de las personas que hubieren desempeñado el cargo de rector. Al respecto, el parágrafo del artículo 1º dispuso lo siguiente: “el aspirante que haya sido rector en propiedad, podrá ser elegido nuevamente hasta por una sola vez, por el periodo establecido en el presente artículo” (énfasis añadido).
2. A través de Acuerdo 042 de 2014, el señor Álvarez Álvarez fue reelecto por el CSU, como rector de la UPTC para el periodo 2015-2018. Dentro del término legal, el Ministerio de Educación Nacional acudió al medio de control de nulidad electoral para controvertir esa decisión, alegando que en el proceso de elección se incurrió en violación de los estatutos de la Universidad. Afirmó, en concreto, que se desconoció el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 008 de 2014, pues este no permite la reelección inmediata del rector, sino sólo de quien ha finalizado el ejercicio de dicho cargo.
3. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de la elección. El Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo consideró que, desde el punto de vista gramatical, la expresión “haya sido”, contenida en la disposición invocada por el Ministerio, solo permitía la reelección de quienes hubieren cesado en el ejercicio de las funciones como rector. Aseguró, así mismo, que la posibilidad de reelección inmediata otorgaba al candidato-rector un privilegio contrario a la transparencia e igualdad de la contienda electoral. Indicó, finalmente, que la ausencia de un dispositivo que garantizara la igualdad de los candidatos, aunado al hecho de que la reforma que introdujo la relección se hubiere realizado cuando el señor Gustavo Álvarez fungía como rector, vició decisivamente la transparencia del proceso de elección.El trámite de tutela y la sentencia SU-115 de 20194. El señor Gustavo Álvarez formuló acción de tutela contra la sentencia proferida en única instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por estimar infringidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y al acceso a cargos públicos. Aseveró, en síntesis, que la autoridad judicial accionada incurrió i) en defecto sustantivo, por cuanto la regla jurídica que empleó para anular su elección no estaba prevista en el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 008 de 2014, en tanto este no prohíbe la reelección inmediata del rector; ii) en violación directa de la Constitución, ya que la inhabilidad que pesaba sobre los rectores para postularse a un nuevo periodo fue derogada por el artículo 5 del Acuerdo 008 de 2014 y; iii) en defecto fáctico, pues ignoró que el Acuerdo 040 de 2014, que estableció un catálogo de garantías electorales dirigidas a asegurar la igualdad y transparencia de la elección, había sido aportado al proceso.5. Mediante sentencia del 10 de noviembre de 2017, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado. Consideró que la pretensión de nulidad electoral fue resuelta con base en una interpretación razonable de las normas que regulaban el caso. Estimó, igualmente, que la autoridad judicial accionada sí valoró el Acuerdo 040 de 2014, pese a lo cual concluyó que, en efecto, se mantenía un desequilibrio en la contienda electoral que viciaba la elección.6. La sentencia SU-115 de 2019, de la que me aparto, revocó el fallo de tutela de instancia y, en su lugar, concedió la protección de los derechos al debido proceso y al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. De acuerdo con la mayoría, la providencia censurada incurrió en defecto sustantivo, pues entre dos interpretaciones posibles de la normatividad involucrada en el asunto, escogió la más restrictiva para los derechos del actor. Sostuvo, igualmente, que si bien la hermenéutica gramatical configura una herramienta válida en la labor judicial, en este caso no era suficiente para resolver la cuestión puesta en conocimiento del juzgador y, por tanto, se imponía la necesidad de acudir a una comprensión finalista y sistemática del parágrafo del artículo 1° del Acuerdo 008 de 2014.7. Por ese sendero, luego de estudiar los antecedentes del Acuerdo 008 de 2014, la Corte encontró que en las discusiones vertidas al interior del CSU, nunca se excluyó la posibilidad de que el rector en ejercicio pudiera ser candidato, ya que la modificación de los Estatutos Generales buscaba ampliar los espacios de participación para las personas que pretendieran postularse y para los electores. Indicó, así mismo, que la voluntad expresada por el CSU tenía como finalidad habilitar la reelección del rector y limitar los periodos para su ejercicio, mas no restringir el acceso a la función pública del jefe en ejercicio de la Universidad.8. De igual modo, la mayoría de la Corte encontró que la sentencia atacada incurrió en defecto fáctico, toda vez que en ella se argumentó la ausencia total de un marco jurídico para regular las garantías electorales al interior de la Universidad, sin tener en cuenta que el Acuerdo 040 de 2014 había previsto una serie de cautelas dirigidas a equilibrar la contienda. Dicha elusión, en criterio de la Sala Plena, tuvo un impacto directo en la decisión adoptada por el Consejo de Estado, al punto que sustentó la situación de inelegibilidad aplicada al actor, en la supuesta inexistencia de garantías para que el proceso de elección se desarrollara con respeto a los principios de igualdad, transparencia, moralidad e imparcialidad.9. La Corte Constitucional, en consecuencia, dejó sin efecto la sentencia proferida el 3 de marzo de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y le ordenó adoptar una nueva decisión en la que tomara en consideración las razones expuestas en la sentencia de unificación.Las razones de mi desacuerdo[L]a acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa. En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Sentencia C-590 de 200510. Me aparto de la decisión mayoritaria, pues encuentro que, en el presente asunto, no están cumplidas las condiciones trazadas por la jurisprudencia de esta Corporación para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de una Alta Corte. Esto por cuanto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado justificó adecuadamente la providencia cuestionada, a través de una argumentación que interpreta de forma razonable el ordenamiento jurídico. Paso a explicar mi postura.El carácter excepcional de la acción de tutela contra sentencias de Altas Cortes11. La acción de tutela constituye una poderosa herramienta para la protección y realización de los derechos fundamentales. La misma procede para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí mismo o por quien actúe a nombre del afectado, la protección inmediata de las garantías constitucionales, cuando quiera que estas resulten amenazadas o vulneradas por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (Art. 86
C. Pol.).
12. Tratándose de solicitudes de amparo dirigidas a cuestionar providencias dictadas por los jueces de la República, la Corte ha conciliado la obligación de salvaguarda efectiva de los derechos fundamentales con los valores de cosa juzgada, seguridad jurídica, independencia y autonomía judicial. Esa ponderación fue concretada por el Tribunal Constitucional a través de la configuración de los requisitos de procedibilidad formal y material de la acción de tutela contra providencias judiciales. Lo anterior, por varios motivos: i) los procesos judiciales constituyen escenarios encaminados, justamente, a la materialización de los bienes constitucionales fundamentales; ii) la autonomía e independencia judicial representan conquistas valiosas de la modernidad, que garantizan la necesaria separación de poderes en un régimen democrático y; iii) la cosa juzgada y la seguridad jurídica dotan de estabilidad y certidumbre a las relaciones económicas, sociales y jurídicas de una sociedad, por lo que su protección comporta un imperativo del Estado de Derecho.13. El respeto de ese preciso balance evita que los procesos judiciales se desvíen de la misión de salvaguarda ius fundamental que le son propias y, al mismo tiempo, asegura que la intervención del juez de tutela en los trámites ordinarios opere únicamente de manera excepcional y restringida. Bajo esa misma perspectiva, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que, tratándose de decisiones judiciales de una Alta Corte, el carácter extraordinario y limitado de la acción de tutela se profundiza ostensiblemente, ya que su posición constitucional, como supremo órgano de cierre de la respectiva jurisdicción (Art. 234 y 237
C. Pol.), no puede ser menoscabada a través de injerencias innecesarias y desproporcionadas, que carezcan de una precisa y suficiente justificación:[L]a tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional. En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión. (Énfasis añadido).14. En mi criterio, esos requisitos, que denotan la suma excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias de una Alta Corte, no se encuentran cumplidos en el presente asunto. Esto por cuanto el análisis que efectuó el Consejo de Estado no puede ser calificado como incompatible o abiertamente contrario a la Constitución. Antes bien, como expondré más adelante, la decisión cuestionada se enmarca de forma razonable en el marco normativo superior y representa un desarrollo adecuado de los derechos a la participación en la conformación del poder político, a la igualdad e imparcialidad del proceso electoral y al acceso a cargos públicos. La postura asumida por el Consejo de Estado en la sentencia cuestionada por vía constitucional no riñe con la Constitución15. El examen que realizó la Sección Quinta del Consejo de Estado en relación con el alcance de la normatividad interna de la UPTC no puede catalogarse como contraevidente o notoriamente adverso al orden constitucional. Ese Tribunal, en efecto, sustentó su decisión en la aplicación razonable de autorizados criterios hermenéuticos, como el gramatical, el sistemático y el funcional.16. De este modo, el Consejo de Estado explicó que, de acuerdo con el juicio gramatical, la expresión “haya sido” se refiere a la imposibilidad de que la persona que estuviera ocupando el cargo de rector, pudiera postularse para su reelección. Explicó, frente al método sistemático, que “para la Sala resulta evidente que ante las dos posibles interpretaciones de la norma, debe prevalecer aquella que resulta acorde con la normativa superior, en especial con los principios de igualdad, transparencia e imparcialidad, lo cual impone analizarlos en el caso concreto”. Aseguró, en relación con el criterio funcional, que “[e]sta modalidad de interpretación incluye todos los factores relevantes para la atribución de significado a las disposiciones normativas, como son la finalidad de la regulación, la intención del legislador y las consecuencias de la interpretación”.17. Por ese camino, la autoridad accionada concluyó que la posibilidad de reelección del rector en ejercicio rompía la igualdad que debía primar entre los candidatos y afectaba la imparcialidad del proceso, habida cuenta del poder que dicha jefatura ostenta en la Universidad. Fue por ese aspecto que censuró, además, la posibilidad de que quien ostentaba la condición de rector al momento de la reforma estatutaria, resultara, a la postre, beneficiado por normas reeleccionistas que se profirieron bajo su propia administración. En esa línea, reiteró que el desarrollo de las elecciones en un plano de igualdad jurídica e imparcialidad material, requería que “quien ocupa el cargo de rector en el mismo periodo en que se realizó la reforma del reglamento”, no participe en el proceso de elección inmediatamente siguiente.18. La postura del Consejo de Estado, según se advierte, cuenta con un amplio sustento argumentativo y probatorio que puede catalogarse como razonable y plausible a la luz de la Constitución y, por ello, no podía ser objeto de invalidación por parte del juez de tutela. La protección de los principios de igualdad, transparencia e imparcialidad del proceso electoral, en efecto, comporta un fin constitucionalmente valioso que dicha autoridad judicial se propuso alcanzar a través de una lectura admisible de los bienes superiores en juego.La sentencia censurada no incurrió en defecto sustantivo19. En relación con la categoría dogmática de defecto sustantivo en la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de la Corte ha exigido la verificación de un exigente estándar normativo para su materialización. De este modo, ha señalado que en estos casos “la simple discrepancia respecto de la interpretación efectuada por el operador jurídico no configura un defecto sustantivo que invalide la actuación judicial, pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que son admisibles en la medida que sean compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”. En sentido similar, ha sostenido que “para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya un defecto sustantivo, debe acreditarse que el funcionario judicial en forma arbitraria y caprichosa desconoció lineamientos constitucionales y legales de forma tal que produjo la vulneración o amenaza de derechos fundamentales de los sujetos procesales”. (Énfasis añadido).20. La sentencia SU-115 de 2019 -de la cual me aparto- desconoció ese estándar jurídico. De un lado, se abstuvo de incluir los criterios de capricho y arbitrariedad judicial en el parámetro normativo exigible en la causal de defecto sustantivo. Así mismo, consciente de la ausencia de una actuación irregular de esas dimensiones, admitió expresamente que en el juicio electoral no se presentó “una actuación caprichosa y arbitraria”. En su lugar, aludió a la demostración de un yerro menos exigente referido a la sola e indeterminada vulneración o “riesgo de afectación” de garantías fundamentales.
21. Bajo esa premisa, la posición mayoritaria sostuvo que el Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, toda vez que la interpretación literal del parágrafo del artículo 16 del Estatuto General de la UPTC resultaba restrictiva en el caso concreto. En su criterio, la autoridad accionada tenía a su alcance una solución más garantista que debía emplear en virtud del principio pro homine.22. En esa dirección, la Corte revisó las actas del Consejo Superior Universitario y concluyó que la finalidad de la reforma era habilitar la reelección inmediata de los rectores, ya que algunos miembros del cuerpo colegiado resaltaron las bondades de esa figura. Además, argumentó que “el proyecto de cambio de los Estatutos Generales fue promovido a instancia del representante de los egresados, quien expuso las razones que sustentaban la reelección inmediata del director del claustro”. Insistió que “siempre estuvo en las discusiones de la reforma estatutaria la posibilidad de que el actual director participara en el proceso electoral”. Aseguró, en esa dirección, que entre dos interpretaciones posibles del reglamento de la UPTC, el Consejo de Estado escogió la más desfavorable para los derechos a la participación política y al acceso a cargos públicos del accionante, así como para el principio de autonomía universitaria.23. En relación con el primer aspecto, lo cierto es que las actas del Consejo Superior de la UPTC no permiten sostener, de una parte, que la finalidad de la enmienda de los Estatutos de la Universidad era permitir la reelección inmediata del rector y, de otra, que esa categoría de reelección había sido discutida ampliamente al interior del CSU a propuesta del representante de los egresados. En efecto, como la propia sentencia de unificación reconoció, “en los antecedentes [de la reforma] no se hizo mención expresa a la modalidad de reelección inmediata”. A su vez, el representante de los egresados tampoco promovió un formato de reelección inmediata de los rectores en ejercicio, ya que en la discusión de la reforma se refirió consistentemente a la posibilidad de que “cualquiera de los ex rectores”, esto es, de los funcionarios que hubieren cesado en el ejercicio del cargo, pudiera optar a un periodo más.24. En lo concerniente al segundo tópico, el Consejo de Estado, lejos de restringir el principio de participación y el derecho de acceso a cargos públicos, lo privilegió. Esto por cuanto al limitar la reelección inmediata del rector, otorgó cautelas a la contienda electoral y promovió la disputa imparcial y equilibrada de una pluralidad de opciones académicas y políticas. La autonomía universitaria de la UPTC, por demás, tampoco se vio afectada con la sentencia acusada, ya que fue el propio Consejo Superior el que restringió la posibilidad de reelección inmediata del rector al no contemplarla expresamente –pudiendo hacerlo-, a pesar del “amplio”, “transparente”, “independiente”, “imparcial” y “libre” debate que, según la sentencia SU-115 de 2019, se dio sobre ese particular al momento de modificar el artículo 16 del Estatuto General de la Universidad.25. En conclusión, la sentencia censurada protegió el carácter expansivo del principio de participación y salvaguardó los postulados de igualdad e imparcialidad del proceso electoral que, a su vez, brindan cautelas al ejercicio de los derechos a elegir y ser elegido. El Consejo de Estado, como quedó acreditado, realizó una lectura sensata de los derechos y de las cláusulas jurídicas comprometidas, en armonía con un entendimiento razonable del ordenamiento superior. Su actuación, por tanto, no puede ser calificada de modo alguno como arbitraria o desproporcionada y, mucho menos, como un defecto sustantivo violatorio de las garantías constitucionales.La sentencia censurada no incurrió en defecto fáctico26. La sentencia SU-115 de 2019 indicó que el Consejo de Estado materializó un defecto fáctico, toda vez que no tomó en consideración que el Acuerdo 040 del 25 de octubre de 2014, obrante en el expediente de nulidad electoral, introdujo de manera oportuna una serie de medidas dirigidas a nivelar la contienda. En postura de la mayoría, esa omisión es relevante, pues influyó en la interpretación del artículo 16 del Estatuto General de la Universidad, modificado por el Acuerdo 008 del 12 de marzo de 2014.27. En mi criterio, la falta de mención de este Acuerdo no es determinante para dejar sin efecto la sentencia atacada, ya que el mismo tan solo se profirió el 25 de octubre de 2014, es decir, luego de iniciado el proceso electoral, y cuando ya había cerrado el plazo de inscripción de candidatos (26 de septiembre de 2014). De esta manera, esa modificación en las condiciones y procedimientos originales de la elección, no propició el equilibrio de la competencia. Por el contrario, intensificó y evidenció la desigualdad de los participantes, pues con el propósito de “legitimar” el proceso de elección, ignoró que la convocatoria debe ser ley para las partes y que, por ello, no puede ser objeto de enmienda una vez iniciado el trámite electoral.28. Y es que, como colofón, no se puede perder de vista que el Consejo de Estado, en esencia, enfatizó que lo censurable de la cuestión era que quien ocupaba el cargo de rector al momento de la reforma que introdujo la reelección, se viera beneficiado por esta. Esa razonable postura de la autoridad judicial accionada, empero, no fue compartida por la mayoría de la Corte, la cual antepuso su propio criterio y, por tanto, dejó sin efecto la sentencia dictada legítimamente por el juez natural del proceso.29. Estas son las razones que, en suma, me llevan a salvar el voto frente a la sentencia SU-115 de 2019.Fecha ut supra,JOSÉ FERNANDO REYES CUARTASMagistrado