ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU092/21 ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-La Sala Plena limitó las competencias del juez natural de revisión de tutelas (Aclaración de voto) En esta providencia la Sala Plena rompe la lógica de la declaratoria de estados de cosas inconstitucionales en sede de revisión de expedientes de tutela, con lo cual limita las herramientas y la autonomía de las Salas de Revisión para adoptar los remedios que consideren adecuados y conducentes para que las autoridades adopten los correctivos necesarios para superar las falencias estructurales que se advierten a través del estudio de casos en los que se revisa el amparo de derechos fundamentales. En esta decisión la Sala Plena: (i) limitó las competencias del juez natural de revisión de tutelas, y (ii) se apartó de la línea jurisprudencial pacífica en la cual, la verificación de los elementos que configuran un ECI es parte del análisis que surten las Salas de Revisión, cuando advierten falencias estructurales que se traducen en el desconocimiento sistemático de los derechos fundamentales de un determinado grupo poblacional. DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA COMUNIDAD INDIGENA JIW EN PELIGRO DE EXTINCION-No era propio del seguimiento del ECI declarado en sentencia T-025/04, que la Sala Plena ampare nuevos derechos de comunidades indígenas, respecto a la seguridad alimentaria (Aclaración de voto) No era propio del seguimiento del ECI declarado en la sentencia T-025 de 2004, que ahora la Sala Plena ampare nuevos derechos, no objeto del seguimiento en tantos años, mediante la simple remisión a la Sala Especial el seguimiento de medidas que versan sobre derechos no reconocidos en el marco de dicho proceso. En consecuencia, la Sala Plena debía limitar la adopción de remedios para el caso particular respecto de las dimensiones del derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria, en consonancia con obligaciones dispuestas en los procesos de reubicaciones contempladas en la política de víctimas, y respecto de la cuales la Sala Especial concentra el seguimiento. Referencia: Expediente T-7.422.406 Acción de tutela formulada por Tulio Felipe Rodríguez contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ‒UARIV‒; la Alcaldía de Mapiripán; la Gobernación del Meta; las Secretarías de Vivienda, de Desarrollo Agroeconómico, de Salud, de Educación y de Víctimas, Derechos Humanos y Paz del departamento del Meta; la Empresa de Servicios Públicos del Meta ‒EDESA‒; la Agencia Nacional de Tierras ‒ANT‒; los Ministerios del Interior, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Educación, de Salud y de Vivienda, Ciudad y Territorio; y, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ‒ICBF‒ Magistrado sustanciador: ALBERTO ROJAS RÍOS Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 14 de abril de 2021.
1. La sentencia SU-092 de 2021 analizó la complementariedad entre la protección de los derechos fundamentales de población desplazada en sede de tutela, y las medidas impartidas en el marco del seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) declarado en la Sentencia T-025 de 2004. Posteriormente, esta Corporación examinó la afectación alegada a los derechos a la atención y reparación como víctimas del conflicto, a la salud, al agua potable, a la vivienda y al saneamiento básico, a la soberanía y seguridad alimentaria, a la educación, y la autonomía indígena, de las familias del pueblo Jiw reubicadas en el territorio Naexal Lajt en Mapiripán (Meta). La Sala Plena concluyó que la intervención del juez en la protección de derechos fundamentales en el marco de la acción de tutela, en casos que se enmarcan dentro de las problemáticas que configuran un ECI, en este caso el declarado en materia de desplazamiento forzado: (i) no implica una colisión de competencias entre la función de verificación y monitoreo del goce efectivo de los derechos fundamentales de la población desplazada que realiza la Sala Especial de Seguimiento, por una parte, y la adopción de remedios concretos para casos particulares en sede de revisión tutela, de otra; y (ii) debe asegurar la coherencia entre las órdenes que se imparten para conjurar las afectaciones a derechos fundamentales en el caso particular, de modo que se compaginen con las medidas encaminadas a la superación de la situación estructural contraria al orden constitucional. De este modo, con el fin de asegurar el derecho de acceso a la administración de justicia, preservar la eficacia de la administración pública, y garantizar respeto por el principio de unidad de la jurisdicción constitucional, los jueces deben asegurar que las órdenes que imparta en el caso concreto sean congruentes y armónicas con las medidas estructurales proferidas en el marco del seguimiento. En este contexto, la Sala Plena precisó que las órdenes estructurales están reservadas a la Corte Constitucional, y particularmente, aquellas encaminadas a declarar un ECI413.
2. A pesar de que comparto lo decidido en la sentencia, debo precisar mi posición respecto de dos temas previstos en la parte motiva del fallo, que no comparto: i) la limitación a las Salas de Revisión para declarar un estado de cosas inconstitucional y, ii) las órdenes proferidas a la Sala de Seguimiento para verificar el goce efectivo de derechos que resultan ajenos al seguimiento ordenado por las sentencias que declararon el ECI.
3. En relación con las facultades de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional para declarar la existencia de un ECI: En diversas oportunidades, en el estudio de fallos de tutela, esta Corporación constató la vulneración masiva y reiterada de derechos fundamentales que obedecía a la omisión sistemática de las autoridades para cumplir sus obligaciones constitucionales y legales, y demandaban la concurrencia de varias entidades del Estado para superar falencias estructurales que subyacían a la problemática estudiada. En estos escenarios, las Salas de Revisión, además de la adopción de remedios para el caso particular, identificaron que la amenaza o la vulneración a los derechos fundamentales no obedecían a una situación aislada y trascendía el caso sometido a su estudio414. Por lo tanto, dado que la afectación desbordó el análisis de criterios subjetivos puesto que se derivaba de escenarios complejos, la intervención judicial demandó proferir órdenes de tipo estructural enmarcadas en los presupuestos que configuran un estado de cosas contrario al orden constitucional. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 241 de la Constitución (numeral 9º), 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y 61 del Reglamento de la Corte Constitucional, la revisión de las sentencias de tutela es, por regla general, competencia de las Salas de Revisión. Solo procede excepcionalmente el estudio de tutelas por la Sala Plena cuando debe decidir sobre la unificación o cambio de jurisprudencia o decidir un asunto de importancia jurídica415. En consecuencia, en esta decisión la Sala Plena: (i) limitó las competencias del juez natural de revisión de tutelas, y (ii) se apartó de la línea jurisprudencial pacífica en la cual, la verificación de los elementos que configuran un ECI es parte del análisis que surten las Salas de Revisión, cuando advierten falencias estructurales que se traducen en el desconocimiento sistemático de los derechos fundamentales de un determinado grupo poblacional. A modo de ejemplo, a continuación se recapitulan algunas de las providencias más emblemáticas en las cuales esta Corporación constató la configuración de esta situación: SentenciaSala de Revisión Referencia a la constatación del Estado de Cosas InconstitucionalT-068 de 1998Sala Séptima de Revisión Expedientes acumuladosEstado de cosas inconstitucionales por la ineficiencia administrativa para resolver los derechos de los jubilados de la Caja Nacional de Previsión T-153 de 1998Sala Tercera de Revisión Expedientes acumulados Estado de cosas inconstitucional en los centros de reclusión del paísSU-250 de 1998Sala PlenaExpediente T-134192Estado de cosas inconstitucional por la no convocatoria a concursos en el caso concreto de los notariosT-590 de 1998Sala Séptima de RevisiónExpediente T-174150Estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los defensores de derechos humanosT-025 de 2004Sala Tercera de RevisiónExpedientes acumuladosEstado de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente desplazadaA-110 de 2013Sala Novena de RevisiónExpedientes acumulados Estado de cosas inconstitucional respecto del conjunto de personas afectadas por la problemática del ISS en liquidación y ColpensionesT-388 de 2013Sala Primera de Revisión Expedientes acumulados Estado de cosas inconstitucional penitenciario y carcelario T-302 de 2017Sala Séptima de RevisiónExpediente T-5.697.370Estado de cosas inconstitucional en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, al agua potable y a la participación de los niños y niñas del pueblo Wayúu De manera reiterada, la constatación de situaciones contrarias al orden constitucional de esta Corporación se efectuó bajo el análisis de situaciones sistemáticas en sede de revisión de tutela. Por consiguiente, en esta providencia la Sala Plena rompe la lógica de la declaratoria de estados de cosas inconstitucionales en sede de revisión de expedientes de tutela, con lo cual limita las herramientas y la autonomía de las Salas de Revisión para adoptar los remedios que consideren adecuados y conducentes para que las autoridades adopten los correctivos necesarios para superar las falencias estructurales que se advierten a través del estudio de casos en los que se revisa el amparo de derechos fundamentales.
4. A su vez, aun cuando este fallo se aparta de la línea jurisprudencial, omite sustentar las razones jurídicas que justifican la reducción de las competencias de las Salas de Revisión en los eventos que adviertan necesario la adopción de medidas estructurales para conjurar vulneraciones graves, masivas y sistemáticas de los derechos fundamentales en el análisis de fallos de tutela, como función propia de esta instancia. En este sentido, la Sala Plena tampoco precisó por qué la declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional debe ser excluida de la órbita de dichas Salas, o cómo esta constatación fáctica de vulneraciones generalizadas de derechos fundamentales se enmarca en las competencias extraordinarias conferidas a la Sala Plena asociada a la unificación o cambios de la jurisprudencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5, 59 y 61 del Acuerdo 02 de 2015 que reglamenta las facultades del plenario de esta Corporación para decidir sobre fallos de tutela.
5. Por otra parte, la Sala Plena remitió a la Sala Especial el seguimiento, la verificación del cumplimiento de medidas que versan sobre dimensiones de derechos no reconocidos en el marco del proceso de superación del ECI, con lo cual se modifica el enfoque y la dinámica que tiene esa Sala hace más de 15 años de vigencia. Explico mi conclusión:
6. La Sala Plena consideró que el juez de tutela debe determinar si en el caso objeto de análisis se presenta una vulneración o amenaza de los derechos respecto de los cuales se solicita el amparo y, en caso de que así lo evidencie, deberá proferir órdenes tendientes a que cese la perturbación o amenaza referida. Asunto que comparto plenamente. No obstante, considero que, si se ordena la intervención de la Sala de Seguimiento, el juez debe identificar si la afectación de dicho derecho se encuentra asociada a una problemática estructural examinada en el marco del seguimiento al ECI, y analizar si median decisiones en el seguimiento que se relacionen con los derechos a amparar. Surtido este estudio, deberá establecer, además, si en el caso se requiere de la adopción de medidas particulares, concretas e inmediatas con respecto a las personas individualizadas, necesarias para la debida protección de los derechos lesionados invocados. En estas circunstancias, el rol del juez constitucional debe determinar cómo se concretan las medidas estructurales al ámbito particular y específico objeto de estudio, de tal manera que las directrices generales de esta Corporación se materialicen también en la decisión de tutela. La coherencia necesaria entre las medidas adoptadas para remediar las vulneraciones en el recurso de amparo, y las órdenes proferidas en el marco del seguimiento, suponía que la Sala Plena verificara que el remedio adoptado versa sobre las dimensiones del derecho que se protegieron en las órdenes estructurales, y que los destinatarios de las órdenes, los tiempos y los modos de ejecución guardaran correspondencia con la orden estructural. De este modo, la sentencia dispuso que: "(...) a efectos de unificar la jurisprudencia sobre la metodología a seguir en estos eventos, la Sala Plena encuentra que, tan pronto se constate la amenaza o vulneración de un derecho fundamental en un caso particular enmarcado en un estado de cosas inconstitucional declarado por esta Corporación, para efectos de orientar las medidas protectoras concretas, el juez de tutela debe proceder a: (i) determinar si la afectación del derecho se encuentra asociada a una problemática estructural que se examine en el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional; (ii) identificar si se han emitido órdenes en el seguimiento que se relacionan con el derecho a analizar; (iii) establecer si en el caso particular es necesario adoptar medidas adicionales o complementarias a las órdenes estructurales para conjurar la vulneración de los derechos sobre los cuales se solicita el amparo; y, (iv) verificar la coherencia entre las órdenes simples o complejas a adoptar en el caso concreto y las medidas estructurales, para lo cual, a su vez, debe considerar que: a) el remedio a adoptar verse sobre las dimensiones del derecho que se protegieron en la orden estructural, lo que implica precisar cuál es el componente de la estrategia de superación del estado de cosas inconstitucional al cual se adscriben o en el cual inciden las órdenes simples y/o complejas que se llegue a determinar en el caso concreto. b) los destinatarios de las órdenes, tiempos y modos de ejecución guarden correspondencia con la orden estructural, y c) las órdenes a impartir no deberían interferir en el alcance de las medidas dispuestas para superar las falencias estructurales".[Énfasis agregado] Nótese que, mediante el ordinal décimo segundo de la sentencia objeto de esta aclaración, se amplía el seguimiento de la Sala en lo concerniente a la alimentación de las comunidades indígenas en procesos de retornos y reubicaciones respecto de la soberanía alimentaria, dimensión no examinada en la sentencia ni en los autos de seguimiento. Así las cosas, considero que no era propio del seguimiento del ECI declarado en la sentencia T-025 de 2004, que ahora la Sala Plena ampare nuevos derechos, no objeto del seguimiento en tantos años, mediante la simple remisión a la Sala Especial el seguimiento de medidas que versan sobre derechos no reconocidos en el marco de dicho proceso416. En consecuencia, la Sala Plena debía limitar la adopción de remedios para el caso particular respecto de las dimensiones del derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria, en consonancia con obligaciones dispuestas en los procesos de reubicaciones contempladas en la política de víctimas, y respecto de la cuales la Sala Especial concentra el seguimiento417. De esta manera, dejo expresas mis razones para aclarar mi voto en la Sentencia SU-092 de 2021, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA SU092/21 DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA COMUNIDAD INDIGENA JIW EN PELIGRO DE EXTINCION-Se debieron tutelar los derechos cuya violación se ha constatado, y no simplemente remitir a la Sala Especial de Seguimiento para lo de su competencia (Salvamento parcial de voto) Resulta insuficiente la decisión de simplemente "remitir" a la Sala Especial de Seguimiento las denuncias presentadas por la comunidad Jiw, respecto a la atención y reparación de las víctimas de desplazamiento, así como a la garantía de los derechos fundamentales a la vivienda y el saneamiento dentro del plan de reubicación. Si bien frente a estas peticiones concretas no había necesidad de proferir remedios adicionales a los que actualmente cursan en el marco del seguimiento estructural a la Sentencia T-025 de 2004, ello no significa que tales derechos no deban ser amparados por el juez constitucional. La fórmula adoptada por la mayoría en esta ocasión se abstiene de tutelar los derechos de la comunidad Jiw a la vivienda, a la reparación como víctimas del conflicto y al saneamiento básico, para simplemente remitir el caso la Sala Especial de Seguimiento. CORTE CONSTITUCIONAL-Ámbitos de protección de derechos fundamentales y distribución de funciones de las Salas de Revisión, de las Salas de Seguimiento y de la Sala Plena (Aclaración de voto) ORDENES COMPLEJAS Y ORDENES ESTRUCTURALES-Línea jurisprudencial (Aclaración de voto) JUEZ CONSTITUCIONAL-Posibilidad de dictar órdenes estructurales (Aclaración de voto) Si bien es cierto que la Corte Constitucional puede tener una visión panorámica e integral de los derechos, esto no resulta suficiente para privar al resto de jueces de la posibilidad de proferir órdenes estructurales cuando el caso lo requiera, así no se declare formalmente un "estado de cosas inconstitucional". Ni la Constitución Política ni el Decreto Ley 2591 de 1991 imponen la restricción que ahora insinúa la Sala Plena a los jueces de tutela. Por el contrario, el mecanismo de amparo ha sido diseñado en términos amplios que reivindican la prevalencia del derecho sustancial como principio rector, y que le permiten a cualquier juez de tutela establecer los efectos de su fallo y determinar la orden idónea a adoptar en el caso concreto. Referencia: Expediente T-7.422.406 Acción de tutela formulada por Tulio Felipe Rodríguez, en representación del pueblo ancestral Jiw contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), la Alcaldía de Mapiripán, la Gobernación del Meta, y otros. Magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos
1. Mediante Sentencia SU-092 de 2021, la Corte estudió la profunda crisis que atraviesa la comunidad indígena Jiw, del resguardo Naexal Lajt de Mapiripán. Este pueblo ha sido particularmente impactado por el conflicto armado que le forzó a salir de su territorio, y produjo una violación transversal a sus derechos fundamentales. Situación que continúa en la actualidad.
2. En términos generales, acompañé la decisión adoptada por la Sala Plena ya que coincido en la necesidad de brindar una protección inmediata a esta comunidad, ante el padecimiento y olvido al que han estado sometidos sus integrantes y que los ha llevado al borde de la extinción cultural en la última década. Pese a ser un pueblo indígena priorizado desde el Auto 004 de 2009,418 las circunstancias actuales constatadas en este proceso evidencian que sus derechos más mínimos siguen en entredicho.
3. Este proceso también supuso un desafío complejo, al buscar armonizar la relación entre el juez de tutela y la Sala Especial de Seguimiento, cuando se estudian demandas de amparo que se enmarcan en un estado de cosas inconstitucional (en adelante, ECI), como ocurre en materia de desplazamiento forzado. Sin embargo, lamento que algunas consideraciones de esta providencia, en lugar de fortalecer la defensa de los derechos fundamentales, corren el riesgo de erosionar el espíritu protector, flexible y garantista que ha caracterizado a la acción de tutela en nuestro país.
4. Puntualmente, (i) salvo parcialmente mi voto frente a la orden 14 de la Sentencia que, en lugar de tutelar los derechos cuya violación se ha constatado en este proceso, simplemente remite a la Sala Especial de Seguimiento para lo de su competencia; y (ii) aclaro mi voto respecto a las consideraciones que presenta el capítulo 5 supra sobre la complementariedad entre las medidas de protección que se pueden impartir en sede de tutela y el esquema para la superación del estado de cosas inconstitucional.
5. Respecto al primer punto, considero que resulta insuficiente la decisión de simplemente "remitir" a la Sala Especial de Seguimiento las denuncias presentadas por la comunidad Jiw, respecto a la atención y reparación de las víctimas de desplazamiento, así como a la garantía de los derechos fundamentales a la vivienda y el saneamiento dentro del plan de reubicación. Si bien frente a estas peticiones concretas no había necesidad de proferir remedios adicionales a los que actualmente cursan en el marco del seguimiento estructural a la Sentencia T-025 de 2004, ello no significa que tales derechos no deban ser amparados por el juez constitucional.
6. La propia Sentencia SU-092 de 2021 constató que aún persisten importantes desafíos y obstáculos para su goce efectivo. Lo procedente entonces habría sido reiterar el amparo y tutelar estos derechos en los términos ya dispuestos por la Corte.419 En efecto y dado que el problema jurídico formulado estaba orientado a resolver si los derechos fundamentales de la comunidad "han sido vulnerados por parte de las diferentes entidades estatales de los distintos niveles territoriales, al no adoptar las acciones necesarias en orden a solucionar de manera efectiva la crisis humanitaria que atraviesa la mencionada comunidad",420 la respuesta necesariamente pasaba por reconocer la trasgresión a los derechos y conceder el amparo. Esta es una discusión distinta a la elección del remedio adecuado para conjurar dicha trasgresión.
7. Como ya ha explicado esta Corporación, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: (i) la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y (ii) la orden proferida para garantizar el goce efectivo del derecho amparado.421 El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó, incluida la Corte Constitucional. Por su parte, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de ésta tienen unas características especiales en materia de acción de tutela, razón por la cual, las órdenes pueden ser modificadas, preservando la decisión de amparo.422
8. Sin embargo, la fórmula adoptada por la mayoría en esta ocasión se abstiene de tutelar los derechos de la comunidad Jiw a la vivienda, a la reparación como víctimas del conflicto y al saneamiento básico, para simplemente remitir el caso la Sala Especial de Seguimiento. Esta fórmula transmite la idea equivocada de que la grave situación de violación a los derechos del pueblo Jiw ha sido superada o que ni siquiera existe certeza sobre la misma, lo que es peor. Tal mensaje resulta desafortunado de cara a una comunidad que continúa atravesando una violación transversal a sus derechos más elementales.
9. Dicho lo anterior, deseo ahora profundizar en las razones que me llevaron a aclarar mi voto sobre algunas consideraciones expuestas en el capítulo 5 de la parte motiva. Esta sentencia de unificación defiende una postura intermedia que no desconoce la labor de las Salas de Seguimiento pero que tampoco anula la competencia de los distintos jueces de tutela frente a casos concretos. Comparto esta orientación. En efecto, tratándose de fenómenos estructurales cobra aún mayor importancia que "las decisiones judiciales deben ofrecer garantías de certeza y uniformidad."423 De lo contrario, el plan orientado a vencer la parálisis estatal que desencadena la lesión masiva de derechos puede llegar a verse frustrado o entorpecido si al brindar solución a una acción particular no se atienden criterios de coherencia y armonización entre los distintos jueces.
10. No obstante, encuentro que la sentencia se torna confusa y problemática en algunos puntos, los cuales no pueden dejarse pasar por alto, así algunas de estas afirmaciones no constituyan ratio decidendi en sentido estricto, en tanto que no responden al problema jurídico específico que resolvió la Sala Plena en esta ocasión.
11. Lo primero que llama la atención es el esfuerzo por delimitar las funciones que corresponden a la Sala Especial de Seguimiento en comparación con las actividades que adelanta la Sala Plena y las distintas salas de Revisión de la Corte Constitucional. En este punto, concluye que: "[E]s preciso denotar que las finalidades de la Sala Especial de Seguimiento y de la Sala Plena tienen características diferenciadas y recaen sobre objetos específicos, aun cuando estén alineadas en un propósito común que es la protección de los derechos constitucionales. La Sala Especial de Seguimiento puede tomar medidas provisionales a nivel estructural frente a situaciones y riesgos detectados en su función de monitoreo sobre la política pública en curso; mientras, en el ejercicio de la función de revisión contemplada en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución, esta Corporación emite una decisión de fondo que hace tránsito a cosa juzgada y adopta medidas que constituyen remedios concretos para el caso puntual sometido a consideración."424
12. En principio, coincido en que las salas de Seguimiento tienen una aproximación estructural a las problemáticas de violación masiva a los derechos fundamentales, mientras que las salas de Revisión y la Sala Plena se encargan de conocer y resolver casos concretos. No obstante, la trayectoria de esta Corte evidencia que tal división no es absoluta ni constante. De hecho, tanto la Sala Plena como las salas de Revisión han abordado fenómenos estructurales de violación a las garantías fundamentales sin tener necesariamente que declarar un estado de cosas inconstitucional o crear salas especiales de Seguimiento.
13. Por otro lado, dentro del marco de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004, hay múltiples ejemplos de autos en los que la Sala Especial dispuso medidas específicas para pueblos étnicos que debían ser priorizados (autos 004 de 2009425 y 005 de 2009426), mujeres víctimas de violencia sexual en el marco del desplazamiento (Auto 009 de 2015427), medidas cautelares de protección inmediata (autos 222 de 2009428 y 18 de 2010429) y órdenes frente a casos particulares (seguimiento al proceso de restitución de tierras de personas concretas,430 así como al asesinato y hostigamientos de líderes sociales puntuales431). Es más, el caso del pueblo Jiw fue conocido precisamente luego de ser priorizado por la Sala de Seguimiento a través de los autos 004 de 2009 y 173 de 2012, en los que se ordenó un plan de salvamento específico para esta comunidad indígena. De igual manera, aunque la Sala de Seguimiento en Salud tiene un mandato distinto, también ha focalizado algunos casos particulares de estudio, como lo ocurrido con el Hospital de Quibdó en su momento.432
14. Asumir que la Sala Plena y las salas de Revisión no pueden atender problemáticas estructurales, y que las salas especiales de Seguimiento no revisan casos concretos ni les corresponde dictar órdenes de protección urgentes, resulta equivocado. Contrario al enfoque adoptado por la mayoría, pienso que no hacía falta prever todos los escenarios posibles que pueden ocurrir frente a las tutelas que se enmarcan en una situación estructural de violación a los derechos fundamentales. Tampoco pueden equipararse los ECI dado que la experiencia misma de esta Corte ha demostrado que puede ser muy diferente resolver, por ejemplo, las peticiones atrasadas en Colpensiones que atender la situación de vulneración transversal y urgente de derechos fundamentales a más de 8 millones de personas víctimas del desplazamiento. Los estados de cosas inconstitucional no son iguales ni las medidas estructurales a adoptar son del mismo tipo. Siempre será necesario preservar un margen de flexibilidad al juez constitucional que le permita consultar el contexto y las particularidades caso a caso, para así adoptar los remedios apropiados.
15. El capítulo 5 de esta providencia también propone una tipología que diferencia entre las órdenes complejas y las estructurales que no es del todo consistente con la jurisprudencia. Hasta el momento la Corte ha distinguido entre las órdenes simples y las complejas, agrupando en estas últimas a las estructurales, al punto de emplearse como términos sinónimos.433 Ahora, sin embargo, la Sala Plena propone una subdivisión que no está suficientemente desarrollada, dando a entender que las órdenes estructurales "se enmarcan típicamente −aunque no exclusivamente− en un estado de cosas inconstitucional y suponen el diseño y ejecución de políticas públicas."434 Esta conclusión me resulta problemática por tres razones: (i) no es clara la distinción conceptual entre las órdenes complejas y las estructurales, más allá de la premisa -algo imprecisa- de que las órdenes estructurales se enmarcan tradicionalmente en estados de cosas inconstitucional; (ii) los estados de cosas inconstitucional se han venido desarrollando con atención a las particularidades de cada situación, por lo que no resulta apropiado atar su funcionamiento necesariamente a la categoría de las órdenes estructurales; y (iii) los jueces de tutela, al menos las demás Altas Cortes, deberían tener la posibilidad de proferir órdenes estructurales, y no solo la Corte Constitucional.
16. No es cierto que las órdenes estructurales se enmarquen típicamente en un estado de cosas inconstitucional; tampoco son categorías necesariamente vinculadas entre sí. Hay varias sentencias paradigmáticas de esta Corporación que han proferido órdenes estructurales, sin tener que declarar previamente un Estado de cosas inconstitucional. Por ejemplo, la Sentencia T-760 de 2008435 respecto al Sistema de Salud; la Sentencia T-488 de 2014436 frente al régimen de tierras baldías; y la Sentencia T-236 de 2017437 en materia de fumigación con glifosato. Además, no todo Estado de cosas inconstitucional ha venido acompañado de órdenes estructurales; solo a partir de la Sentencia T-025 de 2004438 (con la única excepción de la Sentencia T-153 de 1998 en materia cárceles439) lo ha venido haciendo así.
17. Por otro lado, podría compartir que la facultad para decretar un Estado de cosas inconstitucional solo recaiga en la Corte Constitucional, dada su naturaleza, misión y ubicación dentro del ordenamiento. Pero me preocupa que se pretenda cercenar a todos los jueces constitucionales de instancia -incluyendo a los Tribunales Superiores y demás Altas Cortes- la facultad para dictar órdenes estructurales. Si bien es cierto que la Corte Constitucional puede tener una visión panorámica e integral de los derechos, esto no resulta suficiente para privar al resto de jueces de la posibilidad de proferir órdenes estructurales cuando el caso lo requiera, así no se declare formalmente un "estado de cosas inconstitucional". Ni la Constitución Política ni el Decreto Ley 2591 de 1991 imponen la restricción que ahora insinúa la Sala Plena a los jueces de tutela. Por el contrario, el mecanismo de amparo ha sido diseñado en términos amplios que reivindican la prevalencia del derecho sustancial como principio rector,440 y que le permiten a cualquier juez de tutela establecer los efectos de su fallo441 y determinar la orden idónea a adoptar en el caso concreto.442
18. La postura adoptada por la mayoría resulta contraproducente para el análisis constitucional difuso que ha fomentado la acción de tutela en nuestro país; en donde la discusión sobre los derechos y los remedios efectivos para su salvaguarda no es materia exclusiva de la Corte Constitucional. Es más, la acción de amparo se nutre, a diario, de los miles de pronunciamientos que profieren jueces y tribunales de instancia, de los cuales tan solo unos pocos son finalmente seleccionados para revisión. De acogerse rígidamente la postura que propone esta sentencia, podría ocasionarse un desincentivo a los jueces de tutela para analizar integralmente los expedientes de amparo que llegan a su conocimiento. Quizá, incluso, pronunciamientos tan representativos como las sentencias de tutela que profirió la Corte Suprema de Justicia para proteger el ecosistema de la Amazonía443 o para salvaguardar el derecho fundamental a la protesta pacífica444 no habrían sido posibles, bajo el argumento de que solo la Corte Constitucional tiene una visión panorámica de los problemas del país.
19. Para terminar, no es del todo preciso señalar que a los jueces de instancia les esté vedado constatar el cumplimiento de un Estado de cosas inconstitucional, o modular las órdenes allí proferidas y que impliquen la ejecución de políticas públicas. Esto ignora que no todas las veces que se presenta una declaración de este tipo, la Corte asume directamente su cumplimiento, pues hay otras tantas donde el asunto queda bajo observación de los jueces de instancia. Así ocurrió, por ejemplo, con la Sentencia T-302 de 2017 sobre desnutrición de los niños en La Guajira.445 La regla en este punto es que quien asume el seguimiento y cumplimiento a una decisión judicial, también es la autoridad competente para modular o revisar las órdenes.
20. Como lo expuse en Sala Plena, resultaba más sencilla la fórmula que trazó la Sentencia T-216 de 2019 en los siguientes términos: "Así, frente a una acción de tutela relacionada con una situación estructural, los jueces de tutela pueden -entre otras opciones- (i) reiterar las órdenes complejas ya dictadas; (ii) si es necesario, proferir nuevas órdenes complejas complementarias, siempre que sean coordinadas con las principales; o (iii) adoptar -si la situación lo amerita- órdenes inter partes respecto de casos individuales."446 Dicho en otras palabras, lo clave en estos procesos es que el análisis y las órdenes que profieran los distintos jueces de tutela (de instancia, salas de Revisión, Sala Plena o salas de Seguimiento) guarden armonía entre sí y apunten hacia un mismo objetivo: la defensa efectiva de los derechos fundamentales y la vigencia de la Constitución Política de 1991. Fecha ut supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada