SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL SOBRE FALLOS DE TUTELA NO SELECCIONADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Tiene como fundamento la salvaguarda del principio a la seguridad jurídica (Salvamento de voto) CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-No era dable reabrir el debate sobre la aplicabilidad de topes máximos pensionales y debió confirmarse el trámite de desacato (Salvamento de voto) (...), consideró que la sentencia C-258 de 2013 no constituía un precedente para el caso, debido a que en esta decisión la Corte había señalado expresamente que la regla de decisión no cobijaba el régimen especial de pensiones de la Rama Judicial. Referencia: Sentencia SU050/22 Magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia. A diferencia de lo que concluyó la mayoría, considero que el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado el 19 de enero de 2015 no debió haber sido dejado sin efectos, porque había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional hace más de 6 años (1). De otra parte, encuentro que los autos que el Consejo de Estado profirió en el marco del trámite incidental de desacato en contra de Colpensiones y su representante legal, no desconocían la jurisprudencia constitucional y, por lo tanto, no debían haber sido revocados por la Sala Plena (2).
1. La mayoría de la Sala Plena desconoció el principio de cosa juzgada constitucional al revocar el fallo de tutela proferido el 19 de enero de 2015 La institución de la cosa juzgada es un pilar esencial de la administración de justicia. Conforme a la jurisprudencia constitucional, los fallos de tutela hacen tránsito a cosa juzgada una vez la Sala de Selección respectiva de la Corte Constitucional decide no seleccionarlos para revisión76, o en caso de que sean seleccionados, después de proferido el fallo de revisión77. Una vez un fallo de tutela hace tránsito a cosa juzgada es inmodificable, vinculante y coercitivo78. El principio de cosa juzgada de los fallos de tutela no es absoluto, sin embargo, sus efectos solo pueden ser enervados en casos extremos. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada y uniforme que un fallo de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgado sólo puede ser exceptuado si se demuestra de manera clara, suficiente y evidente que es fraudulento (cosa juzgada fraudulenta)79. No existe ningún otro supuesto que habilite enervar los efectos de cosa juzgada y reabrir debates ya concluidos. El carácter restrictivo de las excepciones a la cosa juzgada es un presupuesto necesario del principio de seguridad jurídica, pues de lo contrario se "abrirían las puertas al caos institucional y social, pues no habría certeza ni punto final sobre una disputa; sino una progresión de decisiones al infinito"80. El fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado el 19 de enero de 2015 había hecho tránsito a cosa juzgada debido a que, en su momento, no fue seleccionado para revisión. Conforme a la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, esto implicaba que era inmodificable, vinculante y coercitivo. No obstante, la mayoría de la Sala encontró que este fallo podía ser revocado debido a que, presuntamente, no atendía la jurisprudencia constitucional en materia de topes pensionales. Estoy en desacuerdo con esta decisión fundamentalmente por dos razones: Primero. El desconocimiento de la jurisprudencia constitucional no es -y no puede ser- una excepción al principio de cosa juzgada de los fallos de tutela. Como se expuso, la Corte Constitucional ha sostenido de forma reiterada y pacífica que la cosa juzgada constitucional sólo puede ser exceptuada en casos extremos de fraude. En este sentido, aceptar que las sentencias de amparo que han cobrado ejecutoria en el pasado pueden ser revisadas, si años después se comprueba que desconocían la jurisprudencia constitucional, relativiza irrazonablemente la vinculatoriedad de las decisiones de los jueces de tutela y habilita que la cadena de revisión sea interminable. Esto no sólo es inconveniente desde el punto de vista institucional, sino que además desconoce el principio de eficacia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, al dejar en suspenso indefinidamente los efectos de su principal instrumento judicial de protección: la acción de tutela. Segundo. El fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado el 19 de enero de 2015 no desconocía la jurisprudencia constitucional en relación con los topes pensionales. La mayoría de la Sala Plena consideró que, en la sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional concluyó que ninguna de las mesadas pensiones con cargo a recursos públicos podía superar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que dicha regla era aplicable con independencia del régimen pensional especial de que se tratara. Así mismo, concluyó que esta regla de decisión ha sido reiterada consistentemente en sede de tutela desde el año 2013. Esto no es cierto. Una simple lectura de la sentencia C-258 de 2013 demuestra que la Corte Constitucional precisó de manera expresa que la regla de decisión que se fijaba solo era aplicable al régimen de los congresistas y a otros altos cargos públicos81 y, por lo tanto, no podía ser extendida de forma automática a todos los regímenes especiales públicos. Al respecto, enfatizó que: "el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás servidores ya señalados. Por tanto, en este fallo no se abordará la constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del Magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o los dispuestos por convenciones colectivas, entre otros82. En consecuencia, lo que esta Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados". En tales términos, observo que en la sentencia C-258 de 2013 la Corte Constitucional (i) exceptuó expresamente el régimen pensional de la Rama Judicial de la aplicación de la regla jurisprudencial sobre topes pensionales y (ii) ordenó que la decisión no fuera aplicada a este régimen de forma automática. Esto implica que, a diferencia de lo concluido por la mayoría en este caso, la regla de decisión fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 no cobijaba el régimen especial de pensiones de la Rama Judicial y, por lo tanto, no era en estricto sentido un precedente de constitucionalidad que el Consejo de Estado debió haber aplicado en el fallo de tutela proferido el 19 de enero de 2015. En el mismo sentido, encuentro que no es cierto que el Consejo de Estado haya desconocido el precedente constitucional de tutela. Lo anterior, debido a que la regla jurisprudencial relativa a los topes pensionales sólo fue extendida por la Sala Plena al régimen especial de la Rama Judicial mediante la sentencia SU-230 de 201583, la cual es posterior al fallo de tutela que el Consejo de Estado profirió el 19 de enero de 2015. En esta decisión, la Sala Plena consideró que la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 era aplicable a todos los regímenes pensionales públicos, no sólo al de los Congresistas. En mi criterio, esto implicaba que, antes de la sentencia SU-230 de 2015, era razonable interpretar, como lo hizo el Consejo de Estado en el fallo de tutela del 19 de enero de 2015, que Colpensiones debía abstenerse de extender la regla de decisión fijada en la sentencia C-258 de 2013 a las mesadas pensionales de sujetos que, como el señor Giraldo Jiménez, estaban cobijados por el régimen especial de la Rama Judicial. En síntesis, encuentro que la decisión de la mayoría es desconcertante porque debilita profunda e injustificadamente los efectos de cosa juzgada de los fallos de tutela. Reconozco que la cosa juzgada constitucional no es absoluta y debe ser ponderada con otros principios constitucionales. Sin embargo, una aproximación en exceso flexible a las excepciones de esta institución, como la que avaló la Sala en este caso, es profundamente nociva para la administración de justicia.
2. Los autos proferidos en el marco del trámite incidental de desacato debían haber sido confirmados por la Sala Plena La mayoría de la Sala Plena concluyó que las accionadas desconocieron el precedente constitucional en materia de desacato. Lo anterior, debido a que no modularon el fallo de tutela que dio lugar al incidente y, al sancionar al representante legal de Colpensiones, no repararon que este se encontraba en una situación de imposibilidad jurídica de cumplimiento. Estoy en desacuerdo con esta conclusión. La Corte Constitucional ha enfatizado de forma reiterada y uniforme que el trámite de cumplimiento no es una instancia procesal para reabrir la controversia que ya fue resuelta en el fallo de tutela y, por esta razón, el juez no está facultado para "alterar el contenido esencial de lo decidido"84. La competencia para modular los fallos de tutela sólo comprende la facultad de (i) incluir una orden adicional o (ii) modificar la orden principal "en sus aspectos accidentales -es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar-, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela"85. Este tribunal ha resaltado, sin embargo, que excepcionalmente el juez encargado del cumplimento puede inaplicar una orden principal o modificarla cuando se compruebe que el responsable se encuentra en una real, evidente y definitiva imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento86. Las autoridades judiciales accionadas no desconocieron estas reglas jurisprudenciales. En mi criterio, las peticiones que Colpensiones llevó a cabo durante el incidente de desacato estaban dirigidas a reabrir un debate que ya había sido resuelto por el Consejo de Estado mediante el fallo de tutela proferido el 19 de enero de 2015. En esta decisión el Consejo de Estado concluyó que la mesada pensional del señor Giraldo Jiménez fue reconocida el 5 de octubre de 2009 y reliquidada el 28 de mayo de 2010, momento para el cual no resultaban aplicabas las reglas constitucionales de los topes pensionales. Así mismo, consideró que la sentencia C-258 de 2013 no constituía un precedente para el caso, debido a que en esta decisión la Corte había señalado expresamente que la regla de decisión no cobijaba el régimen especial de pensiones de la Rama Judicial. Observo que en el incidente de desacato todas las solicitudes y recursos que Colpensiones presentó reiteraban de forma exacta los argumentos que fueron planteados en la acción de tutela. Colpensiones no planteó ningún nuevo argumento. En este sentido, estas eran abiertamente improcedentes porque, como lo resaltó el Consejo de Estado, estaban dirigidas a reabrir el debate sobre la aplicabilidad de la sentencia C-258 de 2013. En realidad, lo que Colpensiones denominó "imposibilidad jurídica de cumplimiento" era en esencia una alegación que pretendía cuestionar el fundamento del fallo la tutela y modificar su orden principal, lo cual está proscrito en la jurisprudencia constitucional reiterada. El hecho de que la Corte Constitucional hubiera ampliado la regla jurisprudencial sobre los topes pensionales con posterioridad al fallo de tutela no producía una imposibilidad jurídica. Admitir lo contrario, supone darle efectos retroactivos al precedente constitucional, desconocer derechos adquiridos y convertir el trámite de cumplimiento, así como el incidente de desacato, en una nueva instancia. Desafortunadamente, esto fue lo que la mayoría de la Sala Plena avaló en este caso, lo cual, en mi criterio, es inaceptable. En síntesis, salvo mi voto porque considero que la seguridad jurídica y los derechos fundamentales no encuentran refugio cuando no se respeta la vinculatoriedad de los fallos de tutela de las altas cortes y se aplican los precedentes constitucionales de forma retroactiva, sin consideración a las situaciones jurídicas que se han consolidado en el pasado. PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada