SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU050/22 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN INCIDENTE DE DESACATO-Se transformó la actuación incidental en un medio procesal para revisar sentencias de tutela (Salvamento de voto) COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL SOBRE FALLOS DE TUTELA NO SELECCIONADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Tiene como fundamento la salvaguarda del principio a la seguridad jurídica (Salvamento de voto) (...), no respaldo que la Sala Plena dejara sin efectos la providencia de tutela emitida en 2015 (con lo que materialmente se aceptó la procedencia de una tutela contra tutela sin cumplir los requisitos para ello) que en su momento no fue seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional. Aun si esa providencia de tutela se opusiera a un criterio actual de esta Corporación respecto de la aplicación de topes pensionales, el principio de la cosa juzgada impedía reabrir ese debate. Referencia: Expediente T-7.780.673. Acción de tutela interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones −COLPENSIONES− contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a salvar el voto en la Sentencia SU-050 de 2022, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 17 de febrero del mismo año.
1. La Sentencia SU-050 de 2022 analizó la acción de tutela interpuesta por COLPENSIONES contra las decisiones emitidas el 30 de junio y 7 de diciembre de 2016 en el marco del incidente de desacato por el presunto incumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela del 19 de enero de 2015 que ordenó pagar a un pensionado los dineros dejados de percibir con ocasión de la aplicación de los topes pensionales previstos en la Sentencia C-258 de 2013. La providencia adoptada por la mayoría revocó los fallos de instancia y amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por COLPENSIONES. En consecuencia, (i) dejó sin efectos las providencias emitidas en el incidente de desacato, (ii) ordenó el levantamiento de las multas impuestas al Gerente Nacional de Reconocimiento de COLPENSIONES y (iii) moduló las órdenes contenidas en la sentencia de tutela del 19 de enero de 2015. En sustento de estas órdenes, la sentencia expuso que el juez que conoce de los incidentes de desacato dirigidos a obtener el cumplimiento de los fallos de tutela está llamado a analizar ponderadamente las circunstancias concretas que rodean el cumplimiento de la orden de tutela en cuestión, e identificar los aspectos tanto objetivos como subjetivos que subyacen al eventual desacato. Entre los factores objetivos, se tuvo en cuenta la imposibilidad jurídica de cumplimiento en virtud de la Sentencia C-258 de 2013.
2. Disiento de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena por tres cuestiones: (i) la sentencia altera las reglas de procedencia de la "tutela contra sentencias de tutela", (ii) exacerba el incumplimiento de los fallos de tutela e (iii) implica un debilitamiento de la cosa juzgada y de la confianza legítima de los destinatarios de las sentencias. A continuación, presento las razones que sustentan estas objeciones. La sentencia altera las reglas de procedencia de la "tutela contra sentencias de tutela"
3. La jurisprudencia constitucional87 ha fijado los requisitos generales de procedencia que deben cumplir las acciones de tutela que se dirigen contra providencias judiciales. Uno de estos requisitos consiste en que la providencia cuestionada no puede ser una sentencia de tutela. La imposibilidad de que se reproche mediante el amparo constitucional un fallo de tutela obedece a que la protección de los derechos fundamentales no puede prolongarse indefinidamente. Como consecuencia de lo anterior, los fallos de tutela que no son seleccionados para la revisión a cargo de la Corte Constitucional se tornan definitivos. Esta improcedencia general de la tutela contra fallos de la misma naturaleza tiene una excepción. Al respecto, la Sentencia SU-627 de 2015 explica que se admite esta posibilidad en los escenarios de la cosa juzgada fraudulenta para revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo. El caso que resolvió la Sala Plena en el expediente de la referencia no corresponde con el supuesto de la cosa juzgada fraudulenta. La postura mayoritaria reconoce esta situación pues en ningún momento acude a sustentar la existencia de un posible fraude en el fallo de tutela del 19 de enero de 2015. Tampoco se advierte la cosa juzgada fraudulenta en los hechos del caso. De ese modo, la providencia no contaba con el fundamento para que formal y/o materialmente dejara sin efectos ese fallo de tutela que ordenó reconocer las mesadas pensionales sin atender los topes pensionales previstos en la Sentencia C-258 de 2013. En cambio, la sentencia recurre a la noción de imposibilidad jurídica, prevista en la Sentencia C-367 de 2014 para cuestionar las providencias emitidas en el marco del incidente de desacato. No comparto que esta sentencia de control abstracto tenga la aptitud para que en el presente caso sustente la posibilidad de cuestionar materialmente la validez de una decisión de tutela con fundamento en la supuesta imposibilidad jurídica. En primer lugar, la postura mayoritaria no acreditó en forma eficiente, clara y definitiva la imposibilidad fáctica o de derecho para dar cumplimiento a la orden emitida en el fallo de tutela de reliquidación pensional sin limitación en su monto. En este sentido, para la época en que se emitió el fallo de tutela, el debate jurídico en ese sentido era claro y surgía de dos interpretaciones admisibles (una del Consejo de Estado y otra de la Corte Constitucional). Por lo tanto, no respaldo que la autoridad administrativa justifique la supuesta imposibilidad jurídica de cumplir un fallo porque no comparte la hermenéutica adoptada por el juez de tutela (que en este caso era la Sección Cuarta del Consejo de Estado). Al aceptar la anotada imposibilidad jurídica, la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional genera una comprensión inadecuada de las exigencias de la imposibilidad para cumplir el fallo de tutela, pues no solo abrió nuevamente el debate sobre los fundamentos y las órdenes de una tutela fallada hace seis años, sino que transformó el incidente de desacato en un medio procesal para revisar las sentencias de tutela sin cumplir las especiales condiciones que la jurisprudencia establece para que proceda dicho examen. En segundo lugar, es evidente que el incumplimiento por parte de COLPENSIONES a la orden de tutela que era el objeto del incidente de desacato pretendía discutir los fundamentos jurídicos y las órdenes adoptadas pese a que la administradora de pensiones no impugnó esa decisión ni realizó las gestiones necesarias para que la Corte Constitucional seleccionara ese pronunciamiento para su revisión. Es reprochable que, al conceder las pretensiones de la acción de tutela, COLPENSIONES pudo actuar negligentemente en su defensa judicial sin asumir las consecuencias por ello. Igualmente, esta actuación desconoce la regla general de inmutabilidad y carácter definitivo de los fallos de tutela que no son seleccionados para revisión por parte de esta Corporación. La postura mayoritaria exacerba una situación de incumplimiento de los fallos de tutela
4. La Corte Constitucional ha tenido conocimiento de que en Colombia existe un preocupante contexto de incumplimiento de sus sentencias de tutela. En el marco del proyecto piloto de trabajo conjunto de la Corte Constitucional y la Procuraduría General de la Nación (PGN) en 2019, se realizó un ejercicio para conocer el estado de cumplimiento de las órdenes dictadas en ese tipo de providencias. Al respecto, la PGN informó que, de 29 providencias a las que se les hizo seguimiento, 28,57 % fueron parcialmente cumplidas y 25 % incumplidas. Asimismo, se llamó la atención de que el incumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional pone en riesgo la garantía de los derechos fundamentales y la eficacia del Estado Social de Derecho. A estos datos se suman las cifras sobre el número de incidentes de desacato. Por ejemplo, en 2018, en el 45% de los procesos de tutela tramitados le fue necesario a los demandantes iniciar un incidente de desacato ante el incumplimiento de las órdenes judiciales y esa proporción aumentó a más del 50 % en 2019 y 202088. Si la tarea de esta Corporación es garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, su labor debe dirigirse a reducir en lo posible esta situación de incumplimiento y a abstenerse de promoverla. El desconocimiento de lo ordenado por los jueces de tutela supone el quebrantamiento de varios principios constitucionales. En particular, compromete el acceso a la justicia, la eficacia de los derechos fundamentales y los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada. Una postura coherente con la protección de esos mandatos constitucionales implica abstenerse de promover y aceptar el desacato de los fallos de tutela. Por ese motivo, me aparté de la postura mayoritaria porque precisamente avala la desatención y apartamiento de las órdenes de tutela. Esta autorización intensifica la magnitud del incumplimiento de los fallos de tutela pues, si las mencionadas cifras del nivel de desobediencia a las órdenes de amparo se presentaban en un contexto en el que la posibilidad legítima de incumplir los fallos era estricta y muy inusual, preocupa que ese comportamiento se extienda y generalice a partir de esta flexibilización de los criterios para tener por aceptable la inobservancia de lo ordenado por los jueces constitucionales. La decisión implica un debilitamiento de la cosa juzgada y de la confianza legítima de los destinatarios de las sentencias.
5. No desconozco que la Corte Constitucional, si se cumplen ciertas condiciones, puede modificar su jurisprudencia. La inexistencia de esa posibilidad petrificaría el criterio jurisprudencial de la Corte con múltiples efectos negativos en el orden jurídico. Sin embargo, esa posibilidad y el ejercicio efectivo de la facultad de variar el criterio jurisprudencial vigente por parte de la Corte no puede conducir a cuestionar la validez constitucional de los fallos de tutela anteriores a esa modificación de la postura del Tribunal Constitucional. Este comportamiento significaría el desconocimiento de la cosa juzgada. Entretanto, la preocupación por la garantía de la cosa juzgada no es una inquietud formalista. Por el contrario, su preservación permite la protección de distintos valores constitucionales y, en últimas, de la confianza en los jueces de aquellos que acudieron ante la justicia para obtener sus pretensiones y se les fueron concedidas. En el asunto de la referencia, las providencias cuestionadas mediante el amparo constitucional se emitieron en el incidente de desacato al fallo de tutela del 19 de enero de 2015. Esta providencia ordenó reliquidar la mesada de un pensionado sin tener en cuenta los topes pensionales previstos en la Sentencia C-258 de 2013. Es importante insistir en que COLPENSIONES no fue diligente para cuestionar esta sentencia con los mecanismos a su disposición. No impugnó la decisión ni tampoco fue seleccionado para su eventual revisión ante esta Corporación. Es decir que, conforme con las reglas vigentes, este pronunciamiento hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. Esta situación no podía ser virtualmente desconocida con fundamento en la Sentencia C-258 de 2013 ni puede significar que esta sentencia tenga como consecuencia que se ponga en tela de juicio la validez de todas las decisiones de tutela que contengan un criterio distinto al de esta providencia de control abstracto. Aceptar esta posibilidad impediría que los jueces constitucionales ejerzan la labor para la cual fueron instituidos: pacificar los conflictos mediante decisiones definitivas en relación con los derechos fundamentales que son susceptibles de ser cumplidas y de sancionar su incumplimiento. Por lo anterior, no respaldo que la Sala Plena dejara sin efectos la providencia de tutela emitida en 2015 (con lo que materialmente se aceptó la procedencia de una tutela contra tutela sin cumplir los requisitos para ello) que en su momento no fue seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional. Aun si esa providencia de tutela se opusiera a un criterio actual de esta Corporación respecto de la aplicación de topes pensionales, el principio de la cosa juzgada impedía reabrir ese debate. Al admitir que se plantee esta discusión inoportunamente, la mayoría de la Sala Plena puso en tela de juicio la idea misma de que los conflictos llevados ante los jueces reciben una solución definitiva y, de esta forma, defraudó la expectativa ciudadana de que al someter los asuntos ante las autoridades van a recibir una solución susceptible de ser exigible y cumplida. Por todo lo expuesto, considero que la Sala Plena debió declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por COLPENSIONES y, de esta manera, expongo los motivos que me llevan a salvar el voto respecto de la Sentencia SU-050 de 2022. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada