REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Sentencia SU-047 de 2026

 

Referencia: expedientes T-10.982.711 y
T-11.475.088 (acumulados)

 

Asunto: acciones de tutela ejercidas por el Distrito de Santiago de Cali (T-10.982.711) y el municipio de Yopal (T-11.475.088), en contra de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado

 

Temas: tutela contra providencia judicial, Impuesto de Industria y Comercio, descentralizaci�n administrativa, autonom�a territorial

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogot�, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, espec�ficamente las previstas en los art�culos 86 y 241.9 de la Constituci�n Pol�tica y en los art�culos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisi�n de los fallos proferidos el 13 de febrero y el 24 de julio de 2025, respectivamente, por las secciones Quinta y Segunda del Consejo de Estado, dentro de las demandas de tutela promovidas, independientemente, por el municipio de Yopal, Casanare, y el Distrito de Santiago de Cali, Valle del Cauca, contra dos fallos proferidos por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de nulidad simple.

 

S�NTESIS DE LA DECISI�N

 

Luego de delimitar el alcance de la controversia, la Sala analiz� los requisitos generales de procedencia de la acci�n de tutela contra providencias judiciales, los cuales encontr� acreditados en su totalidad. En particular, la Corte encontr� que en el presente caso s� est� acreditada la exigencia de relevancia constitucional, pues la controversia no versa sobre un asunto meramente legal o econ�mico. Por el contrario, concluy�, busca la protecci�n de los derechos fundamentales de las accionantes e involucra asuntos de inter�s general, como el principio de autonom�a de las entidades territoriales y de legalidad en materia tributaria, as� como el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

 

Al abordar el fondo de la controversia, la Sala Plena tuvo que establecer si la autoridad judicial accionada incurri� en los defectos por dictar una decisi�n sin motivaci�n, sustantivo, por violaci�n directa de la Constituci�n y f�ctico. En general, plante� cinco problemas jur�dicos y en relaci�n con cada uno de ellos lleg� a una conclusi�n en concreto:

 

 

A la luz de las consideraciones que anteceden, la Sala Plena revoc� los fallos revisados y, en su lugar, ampar� el derecho al debido proceso del Distrito de Santiago de Cali y del municipio de Yopal. En consecuencia, dej� sin efectos las sentencias del 4 de julio y el 1 de agosto de 2024, ambas dictadas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, y dispuso que deb�an emitirse nuevas decisiones atendiendo la parte considerativa de esta sentencia. En complemento, le orden� a esa autoridad judicial que defina cu�les son los efectos de las decisiones que adopte,. Esto, para efectos tributarios y respecto de las obligaciones pagadas o reintegradas.

 

Tabla de contenido

 

 

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Antecedentes relevantes de la controversia

 

1.1.     Expediente T-10.982.711 (Cali vs. Consejo de Estado)

 

1.                 El 3 de junio de 2022 y por iniciativa del alcalde, el Concejo Distrital de Santiago de Cali adopt� el Acuerdo Distrital No. 0529 de 2022, por medio del cual modific� las normas del estatuto y procedimiento tributario de Santiago de Cali. El art�culo 1� del acuerdo mencionado modific� las normas locales del Impuesto de Industria y Comercio (desde ahora, ICA), respecto de varias actividades financieras, en relaci�n con las cuales estableci� una tarifa del veintitr�s (23) por mil (1000).

 

2.                 La Asociaci�n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (en adelante, Asobancaria) demand� la nulidad simple del art�culo 1� del Acuerdo Distrital No. 0529 de 2022, particularmente, respecto de las siguientes actividades:

 

 

3.                 En t�rminos generales, Asobancaria aleg� la infracci�n de las normas en que deb�a fundarse el acto administrativo acusado, espec�ficamente, invoc� la violaci�n de los art�culos 287.3 y 313.4 de la Constituci�n Pol�tica y 14 de la Ley 2082 de 2021. Esta �ltima norma se transcribe por su relevancia para el caso:

 

�ART�CULO 14. Adopci�n de normatividad. Los Concejos de las ciudades capitales podr�n adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot� en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contrar�e las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia.�

 

4.                 En criterio de Asobancaria, si bien es cierto que el art�culo transcrito establece que las ciudades capitales pueden adoptar �las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot� en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio�, tambi�n lo es que dicha facultad debe ser ejercida teniendo como referente la tarifa fijada en dicha entidad territorial, la cual es de catorce (14) por mil (1000), seg�n el Decreto 352 de 2002, luego de la modificaci�n introducida por el art�culo 4� del Acuerdo 816 de 2021. Esta norma fue dictada en ejercicio de la facultad conferida al Concejo del Distrito Capital de Bogot�, contenida en el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el r�gimen especial para el Distrito de Bogot�.

 

5.                 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en fallo del 30 de junio de 2023, neg� las pretensiones de la demanda. Para tales fines, argument� que el Acuerdo Distrital No. 0529 de 2022 no desconoce las normas en las que debe fundarse. Particularmente, respecto del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, la autoridad judicial destac�, por un lado, que el acuerdo demandado se present� por iniciativa del alcalde del Distrito de Santiago de Cali y, por el otro, que se adoptaron las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot�, esto es, el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, que permite fijar la tarifa del impuesto entre el dos (2) por mil (1000) y el treinta (30) por mil (1000).

 

6.                 Mediante sentencia del 1� de agosto de 2024, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado revoc� la decisi�n apelada y, en su lugar, declar� la nulidad parcial del art�culo 1� del Acuerdo Distrital 0529 de 2022. Para tales fines, dijo que �si en virtud de la adopci�n normativa, el municipio pretend�a aumentar la tarifa del ICA de las entidades financieras, era necesario que atendiera la tarifa fijada en el Distrito Capital�[1], es decir, que la tarifa deb�a corresponder con la que se adopt� en la capital del pa�s. Este enfoque se corresponde con el que la Secci�n Cuarta hab�a aplicado respecto del acuerdo del concejo municipal de Yopal, Casanare, en el que, al igual que en el Distrito de Santiago de Cali, se fij� la tarifa del ICA sin atender la que estableci� el Concejo Distrital de Bogot� (fj. 12 infra). Estos fueron los argumentos principales de la sentencia ordinaria de segunda instancia:

 

�De la citada disposici�n [Ley 2082 de 2021, art. 14] se extrae lo siguiente: (i) las ciudades capitales tienen la posibilidad de adoptar para sus jurisdicciones las normas que rigen en el Distrito Capital en materia de predial e ICA; (ii) el proyecto de acuerdo que materialice tal situaci�n debe ser a iniciativa del alcalde municipal; (iii) tienen que atenderse las realidades tributarias de la ciudad capital; y (iv) no se pueden contrariar las normas constitucionales sobre la materia.

 

Es necesario precisar que, la Sala en la sentencia del 4 de julio de 2024 analiz� la legalidad del acuerdo expedido por el concejo municipal de Yopal -ciudad capital- mediante el cual acogi� las normas que rigen en el Distrito Capital de Bogot� en materia del ICA, particularmente, lo relativo a la tarifa para la actividad del sector financiero en aplicaci�n del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 -situaci�n similar a la aqu� discutida-, concluyendo que la adopci�n de esa normativa tiene dos limitantes, a saber: �[l]a primera, es que la ciudad capital puede dar aplicaci�n a la ley marco del Distrito Capital�, y �la segunda, que la disposici�n que pretenda acoger se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogot�.

 

En esa providencia se aclar� que �las ciudades capitales est�n autorizadas a aplicar el Decreto Ley 1421 de 1993, pero siempre que aquella normativa hubiere sido implementada por el concejo distrital mediante un acuerdo, toda vez que la ley no autoriz� la adopci�n de par�metros, l�mites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que rigen en Bogot�, que corresponden a aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo�.

 

La Sala consider� lo anterior tras argumentar que �si bien las disposiciones que pueden acoger las ciudades capitales est�n referidas a cualquier tipo de normativa que se encuentra regulando el impuesto [�] de Industria y Comercio en el Distrito Capital, no puede perderse de vista que la ley condicion� su adopci�n a las �normas que rigen� dichas materias, por lo que debe entenderse que corresponden a aquellas que hubieren sido aplicadas por la ciudad de Bogot� D.C. cuando regula el tributo�.

 

En esa sentencia, previa revisi�n de la exposici�n de motivos de la Ley 2082 de 2021, la Sala razon� que �la finalidad del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron m�s eficiente la Administraci�n de Bogot�, con lo cual hace referencia a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gesti�n tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogot�, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos econ�micos de la tributaci�n, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administraci�n tributaria� (negrilla fuera de texto).

 

7.                 Por medio de auto del 9 de septiembre de 2024, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado neg� la solicitud de aclaraci�n que present� el Distrito de Santiago de Cali. Esto, porque dicha solicitud no estaba dirigida a esclarecer conceptos o frases ininteligibles o confusos de la decisi�n, sino que buscaba que �se examinen situaciones hipot�ticas, que (�) pueden presentarse con posterioridad y en torno a la regulaci�n normativa de la tarifa del ICA (�)�[2].

 

1.2.     Expediente T-11.475.088 (Yopal Vs. Consejo de Estado)

 

8.                 El 29 de noviembre de 2021 y por iniciativa del alcalde[3], el Concejo municipal de Yopal adopt� el Acuerdo No. 022 de 2021, por medio del cual actualiz� el r�gimen jur�dico para los impuestos predial y de industria y comercio. El art�culo 1� del acuerdo mencionado modific� las normas locales del ICA, respecto de varias actividades financieras, en relaci�n con las cuales estableci� una tarifa del veinte (20) por mil (1000).

 

9.                 Asobancaria demand� la nulidad simple del art�culo 18 del Acuerdo No. 022 de 2021, particularmente, respecto de las siguientes actividades:

 

 

10.            Asobancaria aleg� la infracci�n de las normas en que deb�a fundarse el acto administrativo acusado, concretamente, invoc� la violaci�n de los art�culos 287.3 y 313.4 de la Constituci�n Pol�tica y 14 de la Ley 2082 de 2021. En t�rminos generales, la asociaci�n gremial desarroll� la misma l�nea de argumentaci�n que se mencion� respecto del Distrito de Santiago de Cali (fj. 4 supra).

 

11.            Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Casanare neg� las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no desconoce las normas en las que debe fundarse. Para tales fines, la autoridad judicial dijo que el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993 �no fija una tarifa �nica sino un rango�[4], lo que, en su criterio, permite fijar la tarifa del impuesto entre el dos (2) por mil (1000) y el treinta (30) por mil (1000), rango dentro del cual se encuentra el acuerdo demandado.

 

12.            La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 4 de julio de 2024, revoc� la decisi�n apelada y, en su lugar, declar� la nulidad parcial del art�culo 18 del Acuerdo 022 de 2021. Para tales fines, desarroll� dos l�neas argumentativas: de un lado, la autoridad judicial accionada se�al� que �si en virtud de la adopci�n normativa, el municipio pretend�a aumentar la tarifa del ICA de las entidades financieras, era necesario que atendiera la tarifa fijada en el Distrito Capital�[5] y, del otro, se�al� que �[d]e ah� que no sea procedente que, en el acuerdo acusado, el municipio establezca una tarifa mayor (20 por mil) a la prevista en el Distrito Capital (14 por mil)�[6]. Estos fueron los razonamientos principales de la autoridad judicial accionada:

 

�A esos efectos, debe tenerse en cuenta que para la adopci�n normativa de las normas que rigen en Bogot� sobre estos tributos, la ley estableci� dos limitantes. La primera, es que la ciudad capital puede dar aplicaci�n a la ley marco del Distrito Capital, y la segunda, que la disposici�n que pretenda acoger se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogot�. De manera que, estas normas solo podr�n ser adoptadas por la ciudad capital, en la medida que Bogot� D.C. las hubiere acogido en su jurisdicci�n.

 

En ese entendido, las ciudades capitales est�n autorizadas a aplicar el Decreto Ley 1421 de 1993, pero siempre que aquella normativa hubiere sido implementada por el concejo distrital mediante un acuerdo, toda vez que la ley no autoriz� la adopci�n de par�metros, l�mites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que rigen en Bogot�, que corresponden a aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo.

 

Lo anterior, porque si bien las disposiciones que pueden acoger las ciudades capitales est�n referidas a cualquier tipo de normativa que se encuentre regulando el Impuesto predial o de Industria y Comercio en el Distrito Capital, no puede perderse de vista que la ley condicion� su adopci�n a las �normas que rigen� dichas materias, por lo que debe entenderse que corresponden a aquellas que hubieren sido aplicadas por la ciudad de Bogot� D.C cuando regula el tributo.

 

Importante considerar que seg�n la exposici�n de motivos, la finalidad del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron m�s eficiente la Administraci�n de Bogot�, con lo cual hace referencia a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gesti�n tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogot�, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos econ�micos de la tributaci�n, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administraci�n tributaria.� (negrilla fuera de texto).

 

13.            La sentencia parcialmente transcrita fue notificada el 4 de julio de 2024.

 

2. Demanda de tutela

 

2.1.     Expediente T-10.982.711 (Cali vs. Consejo de Estado)

 

14.            El 3 de febrero de 2025, el Distrito de Santiago de Cali ejerci� la acci�n de tutela contra la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Esto, porque al dictar la sentencia de 1� de agosto de 2024, habr�a incurrido en los defectos sustantivo y violaci�n directa de la Constituci�n. Lo primero, porque su interpretaci�n normativa es irrazonable. En concepto del ente territorial, el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 faculta a las ciudades capitales para adoptar una tarifa dentro del marco establecido en la normativa vigente y aplicable para el Distrito Capital de Bogot�, esto es, entre el dos (2) y el treinta (30) por mil (1000) al que se refiere el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. Lo segundo, por cuanto la autoridad judicial accionada habr�a vulnerado la autonom�a que la Carta Pol�tica les concedi� a las entidades territoriales, lo que llev� a que se vulnerara su derecho a la igualdad, pues, siendo ciudad capital, no puede establecer la tarifa como el Concejo de Bogot�, esto es, entre el dos (2) y el treinta (30) por mil (1000).

 

15.            Defecto sustantivo. La entidad territorial asegura que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado interpret� irrazonablemente el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, con lo que vulner� su derecho fundamental al debido proceso. Seg�n dijo, el art�culo �NO dispone que la autorizaci�n para acogerse a las normas que rigen [en] Bogot� significa implementar la misma ta[rifa] que escoge Bogot� (�)�[7]. Tal argumento parte de la distinci�n entre �norma que rige� y �tarifa�: �Yerra [Asobancaria], como lo hizo el Consejo de Estado, en equipar las expresiones �podr�n adoptar normas� y �deber�n adoptar tarifas��[8]. Al respecto, concluy� que la corporaci�n judicial �interpreta de manera err�nea la autorizaci�n del art�culo 14 de la ley 2082 de 2021, la cual en todo momento habla de adoptar la normativa, o el r�gimen normativo, y no de adoptar tarifas�[9].

 

16.            En ese sentido, resalt� que, a pesar de que en el fallo cuestionado se reconoce que la mencionada disposici�n prev� una autorizaci�n en favor de las ciudades capitales, que fortalece la descentralizaci�n administrativa, lo cierto es que, a la vez, en la providencia judicial se concluye que las ciudades capitales deben implementar la tarifa establecida por el Distrito Capital de Bogot�. Esta situaci�n, concluye, afecta la descentralizaci�n que la Carta Pol�tica reconoce. Sobre el particular, a�ade: �[l]a actual posici�n del Consejo de Estado (�) deja sin prop�sito a la intenci�n del Legislador, la cual buscaba abrir una autorizaci�n que permitiera que las dem�s ciudades capitales recibieran el mismo tratamiento en materia de tributos como el que recibe el Distrito Capital�[10].

 

17.            Por otro lado, el Distrito de Santiago de Cali asegura que la interpretaci�n normativa contenida en la sentencia objeto de la demanda de amparo restringe desproporcionadamente, incluso, llega a desconocer el �mbito de aplicaci�n del numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece un rango para la tarifa del impuesto y no una tarifa espec�fica en concreto a aplicar.

 

18.            Violaci�n directa de la Constituci�n. El Distrito de Santiago de Cali asegura que la sentencia acusada, por un lado, vulnera el principio de igualdad, pues impone un trato igual entre desiguales y, adem�s, limita el derecho que tienen las ciudades capitales de adoptar la normativa en los t�rminos en los que lo hace el Distrito Capital de Bogot�. Por otro lado, a�ade, el mencionado fallo afecta la autonom�a territorial reconocida en el art�culo 287 de la Carta Pol�tica. Y, adicionalmente, afirm� que la decisi�n �(�) desconoce el fundamento mismo del medio de control de nulidad simple que precisamente busca garantizar el principio de legalidad, asegurando la vigencia de la jerarqu�a normativa y la integridad del orden jur�dico [y] la supremac�a de la Constituci�n [Pol�tica]�[11].

 

19.            Esto �ltimo, en la medida en la que si bien la confrontaci�n del acto acusado debe hacerse en relaci�n con normas de superior jerarqu�a, lo cierto es que, en la pr�ctica, �[l]a interpretaci�n que hace la sentencia cuestionada conduce a contrastar el acuerdo demandado (Acuerdo 0529 de 2022-Cali) con una norma de igual rango (Acuerdo 816 de 2021-Bogot�), cuando el an�lisis que corresponde adelantar es si el acuerdo es acorde con la Ley 2082 de 2021, norma jer�rquicamente superior, que a su vez conduce a aplicar el Decreto-Ley 1421 de 1993, norma que tambi�n goza de superioridad jer�rquica respecto del acuerdo municipal�[12].

 

20.            En relaci�n con la afectaci�n del principio de igualdad, el accionante desarroll� dos l�neas de argumentaci�n: primero, asegur� que la hermen�utica de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado afecta el �equilibrio legislativo que busca el art�culo citado�[13]. Y, segundo, adujo que �[l]as realidades econ�micas del Distrito Capital de Bogot� y de las dem�s ciudades capitales de Colombia son completamente distintas, lo que hace que cualquier intento de aplicar una normativa uniforme para el ajuste de tarifas del ICA en el sector financiero, seg�n las decisiones del Distrito Capital, sea (�) inconstitucional�[14].

 

21.            En lo que ata�e a la presunta violaci�n del principio de autonom�a territorial, el Distrito de Santiago de Cali desarroll� cinco argumentos: (i) de acuerdo con los art�culos 287, 300.4 y 313.4, las entidades territoriales gozan de autonom�a para gestionar sus intereses; (ii) la jurisprudencia ordinaria y constitucional ha entendido que dicha autonom�a se concreta en los derechos de (a) gobernarse por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que corresponda, (c) participar de las rentas nacionales y (d) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; (iii) en este marco normativo y jurisprudencial, el principio de legalidad tributaria en el �mbito territorial supone que los elementos de los tributos, incluidas las tarifas, deben ser definidos por parte de los �rganos de representaci�n popular, esto es, por parte de las asambleas departamentales y de los concejos municipales o distritales; (iv) el desconocimiento de ese �reducto m�nimo� de las entidades territoriales implica per se una lesi�n del principio de autonom�a territorial en materia tributaria; y (v) la interpretaci�n de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado lesiona dicho �reducto m�nimo� porque �plantea una unificaci�n de las tarifas en materia de Impuesto de Industria y Comercio, puesto que las ciudades capitales que se apeguen al art�culo 14 (�) tendr�n la misma tarifa del Distrito [de Bogot�]�[15].

 

22.            En criterio del distrito tutelante, aceptar que todas las ciudades capitales deben adoptar la misma tarifa del Distrito Capital de Bogot� �usurpa las funciones de cada entidad territorial, en tanto que quien decidir�, en �ltimas, cu�l es la tarifa (�) en los territorios de ciudades capitales ser� en Concejo del Distrito Capital de Bogot�[16]. Este hecho, asegur�, lesiona la autonom�a que el Constituyente le confiri� a las entidades territoriales en materias tributarias.

 

23.            Efectos adversos de la sentencia. El distrito accionante le pidi� a los jueces de tutela considerar que el fallo acusado se adscribe a una l�nea jurisprudencial negativa para las ciudades capitales y sus habitantes, en el entendido de que �proporciona una dependencia en materia tributaria de todas las ciudades capitales sobre lo dispuesto por el Distrito Capital, en la medida que impone que s�lo el Distrito de Bogot� podr� moverse entre los rangos del dos (2) por mil (1000) y el treinta (30) por mil (1000) para adopci�n de la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio, y las ciudades capitales s�lo deber�n acogerse y adoptar la misma tarifa definida por Bogot�[17]. Esto, aclar�, siempre que esta �ltima establezca una tarifa para el impuesto, toda vez que si el Distrito Capital de Bogot� decide no cobrar el impuesto, las dem�s ciudades capitales no podr�an ejercer la facultad que se les reconoci� en el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021.

 

24.            En lo que respecta al Distrito de Santiago de Cali, la parte demandante pidi� tener en cuenta que �el ICA constituye una fuente de recolecci�n de recursos para la administraci�n municipal, y un ingreso para poder cumplir con el gasto p�blico y las pol�ticas sociales necesarias para el desarrollo del territorio y de sus habitantes�[18]. Espec�ficamente, la entidad territorial inform� que la providencia judicial cuestionada �representa una disminuci�n de $2.5 billones de pesos en el Marco Fiscal de mediano plazo, una reducci�n del 10.77% en el recaudo proyectado de ICA del a�o 2024, una reducci�n del 18.12% en el recaudo proyectado de ICA para el a�o 2025, y una reducci�n del 22.94% en el recaudo proyectado de ICA para el sector financiero en el a�o 2024�[19].

 

25.            Basado en las consideraciones que anteceden, el Distrito de Santiago de Cali solicit� el amparo de sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia dictada por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, a quien, a�adi�, se le debe ordenar que dicte un nuevo fallo confirmando la decisi�n del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

 

2.2.     Expediente T-11.475.088 (Yopal Vs. Consejo de Estado)

 

26.            El 18 de diciembre de 2024, el municipio de Yopal ejerci� la acci�n de tutela en contra de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Esto, debido a que al dictar la sentencia del 4 de julio de 2024, habr�a incurrido en los defectos sustantivo, f�ctico y por adoptar una decisi�n sin motivaci�n. Como consecuencia, la entidad territorial les solicit� a los jueces de tutela que se dejara sin efectos el fallo de nulidad simple acusado y, en su lugar, �darle prevalencia�[20] a la decisi�n judicial del Tribunal Administrativo del Casanare.

 

27.            Defecto f�ctico. El apoderado del municipio accionante asegur� que la valoraci�n probatoria del Consejo de Estado fue arbitraria, por las siguientes razones: (i) �desconoci� una norma anterior y especial que concretamente regula el tema, para el presente asunto el Decreto Ley del 21 de julio de 1993�[21]; (ii) no se tuvo en cuenta que el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, cuando se refiere a las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot�, no impone ni hace referencia alguna al Acuerdo 816 de 2021, norma que, explic�, estableci� la tarifa vigente en la capital de la Rep�blica; (iii) se violent� el principio de raz�n suficiente, el cual, se�al� el abogado del ente territorial, le impon�a a la accionada el deber de demostraci�n de un motivo, una raz�n o argumento apto e id�neo para privilegiar el Acuerdo 816 de 2021 sobre el Decreto Ley 1421 de 1993; y (iv) la autoridad accionada no valor� integralmente el acervo aportado por la administraci�n municipal, en relaci�n con lo cual, sin embargo, no se mencion� cu�les fueron las pruebas valoradas indebidamente[22].

 

28.            Defecto sustantivo. La parte accionante insisti� en que �[p]ara el caso concreto existe una norma especial (�) que regula el [tema] y que no fue aplicada por la alta corporaci�n�[23], esto es, el Decreto Ley 1421 de 1993. A�adi� que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado no aplic� los criterios de interpretaci�n legal �para darle prevalencia a una u otra norma�[24]. En su criterio, dicha autoridad debi� aplicar el principio de especialidad al que, seg�n dijo, se refiere el art�culo 5� de la Ley 57 de 1887, la cual, se�al�, fue omitida.

�

29.            Decisi�n sin motivaci�n. En la demanda de tutela se aleg� que la autoridad demandada omiti� su deber de hacer expl�citas las razones que le dan soporte a las conclusiones de la sentencia objeto de reproches, pues �no tuvo en cuenta los argumentos f�cticos, jur�dicos y probatorios esbozados por la entidad territorial�[25]. Esto, porque habr�a omitido: (i) que la tarifa del ICA fue modificada atendiendo a las necesidades de la ciudad y de sus habitantes, tal y como se puede apreciar, dijo, en la iniciativa del proyecto de acuerdo municipal que present� el alcalde[26]; (ii) el hecho de que tal modificaci�n buscaba evitar una �viciosa dependencia (�) de los recursos transferidos del Gobierno Nacional�[27]; (iii) que estaban satisfechos en su totalidad los requisitos establecidos en la Ley 2082 de 2021, lo que, en su criterio, descartaba la posibilidad de anular parcialmente el acto demandado; y (iv) que, de todos modos, la �norma demandada supera[ba] el test de proporcionalidad�[28], habida cuenta de que �la virtual limitaci�n a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos del tributo, era indispensable y[, adem�s,] de todos los medios existentes para la consecuci�n del fin constitucionalmente leg�timo de la administraci�n, [el elegido] era el menos lesivo o invasivo�[29].

 

3.            Tr�mite de la acci�n de tutela

 

3.1.     Expediente T-10.982.711 (Cali vs. Consejo de Estado)

 

30.            La acci�n de tutela correspondi�, por reparto, a la Subsecci�n �B� de la Secci�n Tercera del Consejo de Estado. El magistrado sustanciador, mediante auto del 9 de septiembre de 2024, admiti� la demanda de amparo y corri� traslado de la misma a la autoridad accionada. Adicionalmente, dispuso la vinculaci�n del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de Asobancaria.

 

31.            Respuestas e intervenciones. La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca remitieron el expediente ordinario, pero guardaron silencio frente a las pretensiones y los fundamentos de la demanda de amparo.

 

32.            Asobancaria consider� que la acci�n de tutela es improcedente, al menos, por dos tipos de razones. De un lado, argument� que en el caso no se cumple la exigencia de relevancia constitucional, pues lo que se discute es un asunto netamente legal, esto es, la nulidad del acto administrativo demandado, adem�s, asegur� que lo que la parte actora pretende es reabrir un debate que ya concluy�. De otro lado, la asociaci�n se�al� que el distrito accionante no aleg� en el proceso ordinario la violaci�n de la Constituci�n Pol�tica, por lo que no puede ahora pretender que tal alegato sea objeto de pronunciamiento judicial.

 

33.            Sentencia de tutela de primera instancia. Mediante sentencia del 4 de diciembre de 2024, la Subsecci�n �B� de la Secci�n Tercera del Consejo de Estado declar� improcedente la acci�n de tutela. Encontr� que el asunto carec�a de relevancia constitucional y que no se cumpl�a la exigencia de subsidiariedad. Esto, porque la violaci�n de contenidos constitucionales no fue expuesta ante los jueces ordinarios. Aquello, por dos razones: debido a que el distrito accionante plante� una controversia legal sobre la interpretaci�n del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, adem�s, quiso convertir la acci�n de tutela en una tercera instancia, a efectos de que se emitiera un nuevo pronunciamiento sobre un debate legal definido por el juez natural de la causa, mediante argumentos razonables.

 

34.            Impugnaci�n. El Distrito de Santiago de Cali impugn� la decisi�n antes referida. En su criterio, el caso s� es de relevancia constitucional, pues lo que se alega es que la interpretaci�n de la autoridad judicial accionada es incompatible con la Carta Pol�tica porque existen mandatos constitucionales que impon�an la obligaci�n de interpretar de otra manera el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, esto es, garantizando la autonom�a de los entes territoriales, principio que hace que el debate trascienda de la estricta legalidad. Al no atender dichos mandatos, agreg�, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado vulner� los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la entidad, lo que, dijo, hace m�s evidente la relevancia constitucional del debate.

 

35.            El ente territorial agreg� que en lo que respecta a la exigencia de subsidiariedad, el juez de tutela se debe limitar a verificar si existe otro medio de defensa y, de ser as�, si el mismo es id�neo y eficaz o si est� probado un perjuicio irremediable. En otras palabras, el distrito accionante considera que la omisi�n argumentativa que le imput� el juez de primera instancia no puede conducir a que se entienda como no acreditado el requisito de subsidiariedad. , En todo caso, a�adi�, no era posible presentar los alegatos antes, pues los reparos que se elevaron ante los jueces de tutela surgieron con el fallo ordinario cuestionado, en relaci�n con lo cual se debe tener en cuenta que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca neg� las pretensiones de nulidad del acto demandado. A�adi� que no se valor� la configuraci�n de un perjuicio irremediable, respecto de la poblaci�n destinataria de los recursos a recaudar.

 

36.            El Distrito de Santiago de Cali reiter� los argumentos de la demanda sobre la configuraci�n de los defectos sustantivo y por violaci�n directa de la Carta Pol�tica.

 

37.            Coadyuvancia del Distrito Capital de Bogot�. La entidad coadyuv� la demanda en lo que ata�e a la relevancia constitucional y le pidi� a los jueces de instancia que emitieran un pronunciamiento de fondo que defina la controversia. En su criterio, �resulta del mayor impacto e inter�s p�blico la definici�n de este asunto, dado el marco com�n que inspira el �nimo asociativo antes referido, teniendo como prop�sito com�n el fortalecimiento de la gesti�n p�blica, pero tambi�n de la capacidad de gesti�n tributaria y la generaci�n de nuevos recursos fiscales para su inversi�n para el bienestar colectivo (�)�[30].

 

38.            Coadyuvancia Asociaci�n Colombiana de Ciudades Capitales. Asocapitales coadyuv� las pretensiones de la demanda de tutela y, en general, los argumentos del Distrito de Santiago de Cali.

 

39.            La Asociaci�n asegur� que el fallo de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado �constituye un precedente negativo que afecta a las dem�s ciudades representadas por [ese] gremio�, las cuales, explic�, tienen necesidades y caracter�sticas diferentes. Agreg� que la decisi�n tendr�a como consecuencia la declaratoria de nulidad de todos los actos por medio de los cuales las ciudades capitales adopten el r�gimen del Distrito de Bogot�, en el marco de la Ley 2082 de 2021.

 

40.            Sentencia de segunda instancia. La Secci�n Quinta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 13 de febrero de 2025, confirm� la decisi�n impugnada. Para tales fines, el ad quem argument� que �(i) el debate gira en torno a un asunto de interpretaci�n meramente legal; (ii) es de �ndole pecuniario; (iii) la sentencia reprochada fue dictada por una alta corte; y (iv ) no se evidencia una vulneraci�n palmaria que amerite la intervenci�n del juez de tutela�[31]. En lo que respecta a la exigencia de subsidiariedad, precis� que la acci�n de tutela no sirve para remediar omisiones en las que incurren las partes.

 

41.            Tr�mite de selecci�n. Por auto del 26 de junio de 2025, la Corte seleccion� el asunto para revisi�n, el cual fue repartido a la suscrita magistrada ponente, Paola Andrea Meneses Mosquera. Posteriormente, la magistrada sustanciadora present� el informe a la Sala Plena para que decidiera si asum�a el conocimiento del expediente. En sesi�n del 3 de septiembre de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumi� el conocimiento del caso.

 

3.2.     Expediente T-11.475.088 (Yopal Vs. Consejo de Estado)

 

42.            La acci�n de tutela correspondi�, por reparto, a la Subsecci�n �B� de la Secci�n Segunda del Consejo de Estado. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante auto del 11 de febrero de 2025[32], admiti� la demanda de amparo y vincul� al tr�mite al Tribunal Administrativo del Casanare y a Asobancaria.

 

43.            Respuestas e intervenciones. Asobancaria y la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado solicitaron que se declarara la improcedencia de la acci�n de tutela, para lo que argumentaron que no est� acreditada la exigencia de relevancia constitucional. Seg�n afirmaron, lo que pretende el ente territorial accionante es, por una parte, controvertir la interpretaci�n legal del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, por la otra, �convertir la acci�n de tutela en una instancia adicional al proceso�[33], ya que este pretende reabrir el debate legal que fue resuelto por medio de la sentencia acusada, en el entendido de que presenta los mismos argumentos que expuso al interior del proceso ordinario y, adem�s, �no expone debidamente c�mo la sentencia objeto de controversia vulner� sus derechos fundamentales o infringi� la Constituci�n Pol�tica�[34].

 

44.            La autoridad judicial accionada explic� que la interpretaci�n legal contenida en la sentencia acusada fue hecha en ejercicio de la autonom�a jurisdiccional del juez natural de la causa y especializado en la materia y, adem�s, se sustent� en: �(i) las normas y la jurisprudencia constitucional sobre las competencias de los municipios en materia tributaria; ii) el Decreto Ley 1421 de 1993 �Por el cual se dicta el r�gimen especial para el Distrito Capital de Santaf� de Bogot�, que entre otros par�metros, establece la limitaci�n general dentro de la cual se debe fijar la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio (del 2 por mil al 30 por mil); [(]iii) los acuerdos distritales que fijan la tarifa en Bogot� D.C., siendo el �ltimo el Acuerdo 816 de 2021, que la establece en el catorce (14) por mil (1000), para actividades financieras, objeto del caso en comento; [(]iv) la Ley Org�nica 2082 de 2021 y su exposici�n de motivos, de lo cual se desprenden dos limitantes para la adopci�n normativa de las normas del Distrito Capital �La primera, es que la ciudad capital puede dar aplicaci�n a la ley marco del Distrito Capital, y la segunda, que la disposici�n que pretenda acoger se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogot�; y [(]v) el Acuerdo Nro. 022 de 2021 del Municipio de Yopal (norma acusada), su exposici�n de motivos y el Acta de Reuni�n del Consejo Municipal de Pol�tica Fiscal COMFIS�[35].

 

45.            El Tribunal Administrativo del Casanare remiti� el expediente ordinario, pero guard� silencio frente a las pretensiones y los fundamentos de la demanda de amparo.

 

46.            Sentencia de tutela de primera instancia. Por medio de sentencia del 19 de marzo de 2024, el Consejo de Estado, Secci�n Segunda, Subsecci�n �B�, accedi� a las pretensiones de la demanda de amparo y, en consecuencia, dej� sin efectos el fallo del 4 de julio de 2024 y le orden� al juez ordinario que emitiera una nueva decisi�n. El juez de tutela de primera instancia encontr� que la autoridad judicial accionada �incurri� en defecto sustantivo por indebida aplicaci�n de las disposiciones del Decreto Ley 1421 de 1993, art�culo 154-6, y la Ley 2082 de 2021, art�culo 14�[36], pues, en su criterio, tales normas facultan a las ciudades capitales para establecer la tarifa del ICA dentro del rango establecido en el art�culo 154.6 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

47.            Impugnaciones. Asobancaria y la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado impugnaron la decisi�n antes referida, para lo cual reiteraron sus argumentos sobre la no configuraci�n del requisito de relevancia constitucional. Ambas insistieron en que los requisitos generales de procedencia de la tutela deben ser valorados con mayor rigor cuando se trata, como en el presente caso, de demandas incoadas contra decisiones de las altas cortes. En el caso de Asobancaria, se agreg� la no configuraci�n de la exigencia de inmediatez, pues la demanda de tutela se present� cinco meses despu�s de proferido el fallo cuestionado.

 

48.            Los impugnantes insistieron en que el fallo acusado refleja una interpretaci�n razonable de las normas aplicables y, adem�s, la jurisprudencia constitucional vigente. Agregaron que no existe la �tensi�n normativa� alegada por el municipio accionante y referida en la sentencia impugnada, pues el Acuerdo 065 de 2002 del Concejo de Bogot�, fij� la tarifa aplicable para el cobro del impuesto en un valor comprendido entre el m�nimo y el m�ximo de la tarifa legalmente aplicable, seg�n lo establece el Decreto Ley 1421 de 1993.

 

49.            La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado pidi� tener en cuenta que �[l]a sentencia de tutela apelada omiti� pronunciarse respecto de otro de los requisitos de la adopci�n normativa que fue incumplido por el municipio accionante�[37], esto es, que el municipio de Yopal no acredit� que la modificaci�n estuviere acorde con la realidad tributaria de la entidad territorial, exigencia igualmente contenida en el art�culo 14 de la Ley 2082 del a�o 2021.

 

50.            Sentencia de segunda instancia. La Secci�n Segunda, Subsecci�n �A�, del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 24 de julio de 2025, revoc� la decisi�n impugnada y, en su lugar, deneg� las pretensiones de la demanda de amparo. Para tales fines, argument� que el fallo ordinario contiene una interpretaci�n razonable de las normas aplicables, �teniendo en cuenta que la Ley 2082 de 2021 (art�culo 14) otorg� a los municipios � ciudades capitales- la facultad de adoptar la normativa que �rige� en el Distrito Capital, lo cual puede entenderse, como la posibilidad que tienen esas entidades territoriales de acoger la norma que regula el elemento del tributo de manera concreta, en este caso, la tarifa y la exposici�n de motivos de la Ley, que se cit� en la sentencia cuestionada, en la cual se indica que lo que se busca es aplicar en las dem�s ciudades capitales las normas que han resultado eficientes para la administraci�n tributaria en Bogot�[38]. En ese sentido, agreg� que �[d]e esa manera, la sentencia determin� que la norma que genera indicador de eficiencia tributaria en Bogot� es la que fija puntualmente la tarifa del 14 por mil (Acuerdo 816 de 2021) y no [el Decreto] Ley 1421 de 1993 que se limita a establecer un rango�[39].

 

51.            Por medio de auto del 31 de octubre de 2025, la Sala de Selecci�n de Tutelas N�mero Diez de la Corte Constitucional seleccion� el expediente n�mero T-11.475.068 para revisi�n y dispuso su acumulaci�n con el expediente n�mero T-10.982.711.

 

4.            Pruebas e intervenciones

 

52.            Auto de pruebas e intervenciones durante el tr�mite de revisi�n. En auto del 15 de septiembre de 2025, se decret� de oficio la pr�ctica de pruebas para establecer la viabilidad de adoptar una decisi�n de fondo sobre la presunta vulneraci�n de los derechos fundamentales invocados y, adem�s, determinar el alcance de la problem�tica planteada por los accionantes, que se asocia con el alcance de los principios de legalidad y autonom�a de las entidades territoriales.

 

53.            En ese sentido, y en atenci�n al impacto que la decisi�n podr�a tener para la efectividad de los mencionados principios, as� como para los habitantes de las ciudades capitales del pa�s, se abri� un escenario deliberativo para que la ciudadan�a participara y aportara mayores elementos de juicio al debate constitucional. En consecuencia, se invit� a diferentes entidades del Estado, organizaciones e instituciones acad�micas, para que presentaran intervenciones relacionadas con los siguientes tres ejes tem�ticos: (i) el principio de autonom�a de los entes territoriales en materia tributaria; (ii) el principio de legalidad en materia tributaria; y (iii) los efectos que la interpretaci�n acusada puede tener en la econom�a de las �ciudades capitales�.

 

54.            La Corte recibi� varias intervenciones (Anexo 1) y, en lo necesario, volver� sobre ellas al momento de desarrollar los problemas jur�dicos. En t�rminos generales, intervinieron: (i) las partes y terceros vinculados, quienes defendieron sus respectivas posturas; (ii) tres entidades estatales, las cuales aportaron informaci�n importante y presentaron argumentos parcialmente alineados con las demandas de tutela, incluso, la Procuradur�a General de la Naci�n y la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado acompa�aron las pretensiones; (iii) 8 universidades e institutos acad�micos, las cuales presentaron argumentos parcialmente similares a los de las demandas de amparo[40]; y (iv) 13 ciudades capitales, cuyos argumentos tambi�n tienen varios puntos en com�n con los que han desarrollado las dos entidades accionantes[41].

 

55.        Durante el t�rmino del traslado probatorio se recibieron tres intervenciones: (i) el abogado del accionante en el expediente T-10.982.711, remiti� un resumen de las intervenciones recibidas durante el t�rmino fijado; (ii) la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado remiti� un escrito en el que manifest� que se atiene �a lo que la honorable Sala Plena de la Corte Constitucional decida�[42]; y (iv) la magistrada Myriam Stella Guti�rrez Arg�ello, ponente del fallo proferido en el expediente T-11.475.088, reiter� las l�neas generales de los argumentos del escrito de intervenci�n que ella present�.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

56.        La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en los asuntos sub examine, conforme a lo dispuesto por los art�culos 86 y 241.9 de la Constituci�n Pol�tica.

 

2.            Cuesti�n previa, problemas jur�dicos y metodolog�a de la decisi�n

 

57.        Cuesti�n previa. En los escritos de tutela acumulados, las entidades territoriales accionantes solicitaron la protecci�n de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad (cfr. ff.jj. 14 y 26 supra). Para tales fines, alegaron la configuraci�n de cuatro defectos y desarrollaron una serie de razonamientos (cfr. ff.jj. 15 a 22 y 27 a 29 supra), los cuales, en ejercicio de la facultad que ostenta la Corte Constitucional para fijar el objeto del litigio[43], tendr�n que ser precisados para establecer su alcance argumentativo. El ejercicio de dicha potestad resulta procedente en el caso sub examine porque las demandas de amparo acumuladas contienen una argumentaci�n clara a efectos de pretender demostrar que se incurri� en los defectos alegados, de un lado, y se violaron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, del otro. Esta situaci�n justifica aplicar el principio iura novit curia, seg�n lo explic� esta Sala en la Sentencia SU-081 de 2024. En esa ocasi�n, la Corte precis� que, en virtud de dicho principio, �cuando el accionante ha presentado el fundamento f�ctico de sus pretensiones, corresponde al juez de tutela la interpretaci�n y adecuaci�n de los hechos a las institucion[es] jur�dicas que sean aplicables a las situaciones planteadas por el actor. Por consiguiente, cuando se invoca el amparo constitucional en contra de una providencia judicial -que es un escenario de mayor carga argumentativa-, el juez tiene la facultad de formular y el deber de conducir el estudio del caso a trav�s de las causales espec�ficas que correspondan con la controversia iusfundamental esbozada en el escrito tutelar�.

 

58.        Defecto sustantivo. Las entidades accionantes alegan la irrazonabilidad de la interpretaci�n que llev� a cabo la autoridad judicial accionada del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues, en su criterio y el de los municipios y distritos intervinientes, esta norma habilita a las ciudades capitales a acoger el rango tarifario que establece el Decreto Ley 1421 de 1993. Por su parte, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado considera que su interpretaci�n legal se ajusta al texto de la norma y a sus antecedentes legislativos, los cuales establecen que la habilitaci�n est� circunscrita a la norma que rige en el Distrito Capital, esto es, la que establece la tarifa vigente (Acuerdo 816 de 2021, Concejo de Bogot�).

 

59.        Defecto por violaci�n directa de la Constituci�n. Con fundamento en la interpretaci�n legal antes mencionada, el Distrito de Santiago de Cali considera que la hermen�utica del Consejo de Estado desconoce, al menos, tres principios constitucionales: (i) el principio de autonom�a de las entidades territoriales; (ii) el principio de legalidad en materia tributaria; y (iii) el principio de igualdad. Al respecto, el municipio de Yopal reprocha que la interpretaci�n acusada genera una �viciosa dependencia� del Gobierno nacional[44]. Por su parte, la Secci�n Cuarta de dicha Corporaci�n sostiene (1) que la autonom�a territorial est� subordinada a la Carta Pol�tica y la ley, particularmente, la Ley 2082 de 2021, cuyo art�culo 14 interpreta como se explic� en la segunda parte del p�rrafo que antecede; (2) que la aplicaci�n de las normas del Distrito de Bogot� no atiende a una discusi�n de jerarqu�a normativa, pues el Decreto Ley 1421 s� es aplicable, pero solo en lo que hubiere sido efectivamente implementado; y (3) no es viable que todas las ciudades capitales tengan el mismo r�gimen tributario de la capital de la Rep�blica, en entendido de que �este cuenta con un r�gimen especial propio (Decreto Ley de 1993) creado por disposici�n constitucional (art�culo 322 de la Constituci�n Pol�tica), y en esa medida, estas entidades territoriales solo podr�an equipararse sobre el aspecto tributario que de manera espec�fica autorice el legislador, y no en toda la normativa especial que le sea aplicable al Distrito Capital�[45].

 

60.        Defecto f�ctico. El municipio de Yopal considera que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, por un lado, no valor� integralmente las pruebas del expediente y, del otro, pas� por alto que la modificaci�n de la tarifa del tributo se gener� atendiendo a las necesidades de la ciudad y sus habitantes. En ese contexto, debido a que el municipio no se�al� expresamente cu�les fueron las pruebas que no se valoraron integralmente, una vez interpretada la totalidad de la demanda de amparo que present� la entidad, la Sala Plena considera que dicho alegato tiene que ver con los medios de prueba que daban cuenta de las necesidades tributarias de la entidad territorial. Al respecto, la autoridad judicial accionada sostiene que el municipio de Yopal no acredit� que la modificaci�n estuviere acorde con la realidad tributaria de la entidad territorial, exigencia igualmente contenida en el art�culo 14 de la Ley 2082 del a�o 2021.

 

61.        Es del caso precisar que la mayor�a de los argumentos invocados por el ente territorial est�n relacionados con el defecto sustantivo[46], por lo que los mismos ser�n analizados al momento de estudiar dicha causal especial de procedencia.

 

62.        Defecto por adoptar una decisi�n sin motivaci�n. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la Sala Plena se limitar� a establecer en este punto, si la autoridad judicial accionada omiti� motivar su decisi�n, respecto del alegato relacionado con el principio de proporcionalidad (cfr. fj. 29 supra).

 

63.        Problemas jur�dicos. Corresponde a la Sala Plena determinar si la autoridad judicial accionada incurri� en los defectos le imputan las demandantes y, para tales fines, resolver� los siguientes problemas jur�dicos:

 

63.1. ��La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado incurri� en defecto por indebida motivaci�n debido a que omiti� motivar su decisi�n respecto del alegato relacionado con la aplicaci�n del test de proporcionalidad?

 

63.2. �La interpretaci�n legal que contienen los fallos acusados respecto del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 da lugar a la configuraci�n del defecto sustantivo porque resulta irrazonable y, como tal, lesiva de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad?

 

63.3. �La interpretaci�n legal que contienen los fallos acusados respecto del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 supone la materializaci�n del defecto por violaci�n directa de la Constituci�n al afectar los principios de autonom�a de las entidades territoriales, legalidad en materia tributaria e igualdad?

 

63.4. �La autoridad judicial accionada incurri� en defecto f�ctico porque omiti� valorar las pruebas del expediente que daban cuenta de que la modificaci�n demandada en nulidad estuviere acorde con la realidad tributaria del municipio de Yopal?

 

64.        Metodolog�a. Para resolver los problemas jur�dicos planteados, la Sala Plena seguir� la siguiente metodolog�a. Primero, examinar� el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales (num. 3 infra). Segundo, valorar� la configuraci�n de los defectos invocados, para lo cual reiterar� la jurisprudencia correspondiente y analizar� los argumentos de las partes, trabajando en el siguiente orden: (a) defecto por decisi�n sin motivaci�n en el expediente T-11.475.088 (num. 4 infra), (b) defecto sustantivo en los dos casos acumulados (num. 5 infra), (c) violaci�n directa de la Constituci�n en los dos expedientes acumulados (num. 6 infra), (d) defecto f�ctico en el expediente T-11.475.088 (num. 7 infra). Y, cuarto, adoptar� los remedios constitucionales a los que hubiere lugar (num. 8 infra).

 

3.            Requisitos generales de procedibilidad de la acci�n de tutela contra providencias judiciales

 

65.        De forma pac�fica y reiterada, la Corte ha se�alado que la procedencia de la acci�n de tutela contra providencias judiciales est� supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: (i) legitimaci�n en la causa, tanto por activa como por pasiva; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad; (iv) relevancia constitucional; (v) identificaci�n razonable de los hechos; (vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal; y (vii) que la solicitud de amparo no se dirija contra un fallo de tutela u otras sentencias que no pueden ser reprochadas por v�a de tutela. La acreditaci�n de estos requisitos es una condici�n necesaria para adelantar un estudio de fondo de la controversia sustancial[47].

 

66.        La acci�n de tutela contra providencias judiciales emitidas por �rganos jurisdiccionales de cierre. Recientemente, por medio de la Sentencia SU-339 de 2025, la Corte Constitucional reiter� su jurisprudencia seg�n la cual en estos eventos la acci�n de tutela es m�s restrictiva y requiere de una argumentaci�n cualificada^[48]. As�, el mecanismo de amparo s�lo procede cuando la decisi�n judicial contradice abiertamente la Carta Pol�tica y �resulta incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y l�mites de los derechos fundamentales�^[49]. En estos t�rminos, si el fundamento de la demanda de tutela no cumple con dicho est�ndar, los principios de autonom�a e independencia judicial, y, especialmente, la condici�n de �rganos de cierre dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar interpretaciones y valoraciones probatorias, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepci�n diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusi�n^[50].

 

67.        Lo anterior ha llevado a que este Tribunal precise que �la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez, y no un juicio de correcci�n del fallo cuestionado�^[51]. Esto impide que el mecanismo de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional destinada a reabrir debates probatorios o de interpretaci�n de la ley, que dieron origen a la controversia judicial sometida al conocimiento de los jueces constitucionales^[52].

 

68.        A continuaci�n, dentro del referido marco jurisprudencial, la Sala proceder� a examinar si las acciones de tutela satisfacen los requisitos generales de procedibilidad.

 

3.1.     Requisito de legitimaci�n en la causa por activa y condici�n de coadyuvantes de Asocapitales y el Distrito de Bogot�

 

69.        El art�culo 86 de la Constituci�n Pol�tica (desde ahora, CP) dispone que �toda persona tendr� acci�n de tutela para reclamar ante los jueces (�), por s� misma o por quien act�e en su nombre, la protecci�n inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales�. Por su parte, el art�culo 10 del Decreto 2591 de 1991 prev� que la acci�n de tutela �podr� ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuar� por s� misma o a trav�s de representante�. En ese sentido, la Corte ha dicho que la legitimaci�n en la causa por activa se acredita cuando la ejerce el titular de los derechos fundamentales, bien porque lo haga de manera directa, o bien cuando act�a por intermedio de �(i) representante legal, como en el caso de los menores de edad; (ii) apoderado judicial; [o] (iii) agen[te] oficios[o], �cuando el titular de los mismos no est� en condiciones de promover su propia defensa��[53].

 

70.            Coadyuvancia en la acci�n de tutela. El art�culo 13.2 del Decreto 2591 de 1991 regula la figura de la coadyuvancia. All� se dispone que �quien tuviere un inter�s leg�timo en el resultado del proceso podr� intervenir en �l como coadyuvante�. Ahora bien, para que esta figura opere es necesario acreditar �(i) el �car�cter actual de la afectaci�n�, [esto es,] �la afectaci�n cierta de un derecho o una situaci�n jur�dica preexistente a la expedici�n de la sentencia�, y (ii) el �car�cter inmediato de la afectaci�n�, es decir, la existencia de un v�nculo cierto entre la afectaci�n de un derecho o posici�n jur�dica de la que el tercero es titular y lo decidido en la sentencia cuestionada�[54]. La Corte Constitucional tambi�n ha destacado que la intervenci�n del coadyuvante debe �(i) presentarse hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela�[55] y (ii) estar relacionada con �las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el tr�mite de tutela, es decir, no puede formular pretensiones propias de amparo�[56].

 

71.        Apoderamiento judicial. El apoderamiento judicial es un acto formal que debe: (i) otorgarse por escrito; (ii) constar en documento aut�ntico; (iii) ser un poder especial, o si se quiere espec�fico y particular para promover la acci�n de tutela; (iv) limitarse al proceso para el cual fue conferido; y (v) otorgarse a un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional[57]. Estas exigencias garantizan la seriedad y la adecuada defensa t�cnica en el tr�mite de tutela[58].

 

72.        �An�lisis de la legitimaci�n en la causa por activa en el caso concreto. La acci�n de tutela sub judice satisface el requisito de legitimaci�n en la causa por activa respecto del municipio de Yopal y el Distrito de Santiago de Cali. Esto es as�, por tres razones. Primero, habida cuenta de que los dos entes territoriales act�an por medio de apoderados debidamente constituidos, seg�n las exigencias mencionadas en el p�rrafo anterior[59]. Segundo, los dos entes territoriales son titulares de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las sentencias de segunda instancia dictadas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. Y, tercero, debido a que hicieron parte del proceso de nulidad simple que deriv� en las providencias judiciales que se cuestionan en los dos procesos de amparo acumulados.

 

73.        Calidad de coadyuvantes. La Sala encuentra que se debe reconocer a la Secretar�a Jur�dica Distrital de Bogot� y a Asocapitales como coadyuvantes, calidad que, en cualquier caso, ya les fue reconocida por el juez de tutela de primera instancia del expediente T-10.982.711, en auto del 22 de enero de 2025[60]. Todo, por las siguientes tres razones. Primero, est� acreditada la afectaci�n cierta, actual e inminente de sus intereses. Por un lado, el Distrito de Bogot� es la entidad territorial que el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 toma como referente y a cuya tarifa remite la autoridad judicial accionada y, por otro lado, Asocapitales es una asociaci�n que tiene como objeto �representar y defender las posiciones y los intereses comunes de las ciudades capitales del pa�s�[61], esto es, los destinatarios directos de la norma que fue interpretada en los fallos atacados. Segundo, por las razones antes mencionadas, la Sala encuentra que existe un v�nculo sustancial entre la resoluci�n de los problemas jur�dicos sustanciales planteados y el inter�s leg�timo de aquellos en el resultado del presente tr�mite. Y, tercero, en los t�rminos antes mencionados, la decisi�n que se adopte en esta sentencia incide de manera cierta, directa y actual en sus intereses, en el entendido de que cualquier modificaci�n, anulaci�n o confirmaci�n de las sentencias objeto de control concreto de constitucionalidad afectar� sus pretensiones, derechos y obligaciones normativas.

 

74.        Por lo dem�s, encuentra la Sala que los escritos de coadyuvancia fueron presentados antes de que se expidiera la sentencia de segunda instancia, esto es, durante el tr�mite de impugnaci�n del fallo de primera instancia, seg�n lo que se observa en el expediente y se corrobora en el hecho de que el reconocimiento de la calidad de coadyuvantes se materializ� en el mismo auto que concedi� la impugnaci�n, proferido dentro del expediente T-10.982.711[62]. Adem�s, la posici�n de los dos coadyuvantes est� relacionada con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante en el tr�mite de tutela, en otras palabras, no formularon pretensiones sustanciales dentro del proceso de tutela[63], incluso, en el caso del Distrito Capital lo que se pide es que �se resuelva la controversia�, esto es, que se profiera una decisi�n de fondo en el litigio[64].

 

75.        En conclusi�n, la Sala Plena encuentra, por una parte, que en el presente asunto se cumple el requisito de legitimaci�n en la causa por activa respecto del municipio de Yopal y del Distrito de Santiago de Cali, a quienes se debe reconocer como parte activa en este proceso de tutela. Por otro lado, que, dado su inter�s leg�timo en el resultado del tr�mite, se les debe reconocer la calidad de coadyuvantes a Asocapitales y a la Secretar�a Jur�dica Distrital de Bogot�.

 

3.2.     Requisito de legitimaci�n en la causa por pasiva y condici�n de terceros con inter�s leg�timo de Asobancaria y los tribunales administrativos del Valle del Cauca y del Casanare

 

76.        Conforme a los art�culos 86 de la CP y 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acci�n de tutela procede en contra de las autoridades o particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales o, en su defecto, contra aquel o aquellos que cuenten con la aptitud o capacidad legal para responder a las pretensiones de la demanda^[65] y, eventualmente, las �rdenes de la sentencia que disten de aquellas. En general, este requisito �hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acci�n, de ser la llamada a responder por la vulneraci�n o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresi�n del derecho alegado resulte demostrada�[66]. En efecto, esta Corte ha reiterado que �el presupuesto esencial, insustituible y necesario [de la acci�n de tutela] es la afectaci�n �actual o potencial� de uno o varios�[67] derechos fundamentales. En este sentido, cuando el juez constitucional, prima facie, �no encuentre ninguna conducta atribuible al accionado respecto de la cual se pueda determinar la presunta amenaza o violaci�n de un derecho fundamental, debe declarar la improcedencia de la acci�n de tutela�[68]. En suma, la autoridad accionada no estar� legitimada en la causa por pasiva, de un lado, cuando no le sea atribuible la presunta amenaza o vulneraci�n de derechos fundamentales alegada por el accionante y, del otro, cuando no tenga la capacidad legal para responder a las pretensiones de la demanda o las �rdenes de los jueces de tutela.

 

77.            La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado est� legitimada en la causa por pasiva. Esto, porque la demanda de tutela se dirige contra fallos de dicha autoridad, a la que los entes territoriales accionantes le atribuyen la violaci�n de sus derechos fundamentales. Adem�s, la exigencia est� acreditada porque la autoridad accionada, eventualmente, tiene la capacidad legal para responder a las pretensiones de la demanda y cumplir con las �rdenes del juez de tutela, pues, de ser necesario, este podr�a ordenar que se profieran nuevas sentencias.

 

78.            Terceros con inter�s leg�timo. Conforme al art�culo 29 de la CP, las personas naturales o jur�dicas que puedan estar comprometidas en la afectaci�n iusfundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de amparo, pueden intervenir en el tr�mite de tutela. As� lo ha reconocido la Corte[69]. En consecuencia, los terceros que, aun sin ser formalmente partes, se encuentren vinculados a la situaci�n jur�dica de alguna de ellas o a la pretensi�n discutida, tienen un inter�s leg�timo que los habilita para participar en el proceso y garantizar la protecci�n de sus derechos. Bajo esta premisa, este Tribunal ha reconocido que los terceros con inter�s leg�timo tambi�n pueden participar en los procesos de tutela[70].

 

79.            Los tribunales administrativos del Casanare y del Valle del Cauca est�n legitimados en la causa por pasiva. La Sala considera que estas autoridades judiciales est�n legitimadas en la causa por pasiva como accionados, porque fueron quienes, en el marco de los procesos de nulidad simple promovidos por Asobancaria, dictaron las sentencias del 30 de junio y el 7 de septiembre de 2023, que fueron revocadas por medio de las sentencias de la Secci�n Cuarta del 1 de agosto y el 4 de julio de 2024, respectivamente. Seg�n las entidades territoriales accionantes, estas �ltimas sentencias incurrieron en varios defectos, vulnerando as� sus derechos fundamentales. En estos t�rminos, las autoridades judiciales mencionadas se encuentran vinculados a la situaci�n jur�dica de los entes territoriales accionantes, en el entendido de que las mismas negaron las pretensiones de nulidad simple que se interpusieron en contra de los actos por los cuales fijaron la tarifa del ICA en las respectivas jurisdicciones de aquellos.

 

80.            Asobancaria es un tercero con inter�s directo. Si bien las accionantes no le atribuyeron de manera expresa las amenazas o vulneraciones alegadas en las demandas de tutela, la Sala considera que esta asociaci�n ostenta un inter�s leg�timo en la decisi�n que se adopte en el presente asunto, porque es la parte demandante en los procesos en los que se dictaron las dos sentencias objeto de cuestionamientos.

 

3.3.     Relevancia constitucional

 

81.            Este requisito busca garantizar que la acci�n de tutela se oriente a �la protecci�n de derechos fundamentales[,] involucre garant�as superiores y no [corresponda a asuntos] de competencia exclusiva del juez ordinario�^[71]. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que �es un deber �indispensable� del juez de tutela �verificar en cada caso concreto que la acci�n de tutela no est� siendo utilizada como una instancia adicional��^[72]. En particular, el juez de tutela debe comprobar �la existencia de una restricci�n prima facie desproporcionada�^[73], y no una simple relaci�n indirecta o eventual[74]. Adem�s, la relevancia constitucional debe ser �evidente�^[75], �expresa�^[76], �clara y marcada�^[77] o �genuina�^[78]; lo que descarta, por ejemplo, la simple referencia a la violaci�n de uno o varios derechos fundamentales para entenderla acreditada^[79]. En este sentido, �el examen de la relevancia constitucional garantiza que la discusi�n gire en torno a un �juicio de validez� y no un �juicio de correcci�n� del fallo cuestionado��^[80], cuesti�n que adquiere mayor importancia cuando la decisi�n que se cuestiona es la de una alta corte.

 

82.            Criterios de an�lisis para el examen de la relevancia constitucional. De manera reiterada, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha identificado los �criterios de an�lisis�^[81] que permiten a los jueces constitucionales examinar el requisito de relevancia constitucional^[82]. Estos criterios se deben analizar con mayor rigor cuando se cuestiona la decisi�n de un �rgano jurisdiccional de cierre y tienen por objetivo garantizar las finalidades del requisito y, con ello, la naturaleza excepcional de la acci�n de tutela en contra de providencias judiciales. En estos t�rminos, se debe verificar que la controversia (i) verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal o econ�mico[83]; (ii) involucre alg�n debate jur�dico que gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, y (iii) no implique utilizar la acci�n de tutela como una instancia o un recurso adicional para reabrir debates concluidos en el proceso ordinario[84]. Incluso, en la Sentencia SU-128 de 2021, esta Sala ha entendido que un caso no tiene relevancia constitucional, cuando el origen de la vulneraci�n de los derechos alegados es el actuar omisivo de la parte actora.

 

83.            Las acciones de tutela satisfacen el requisito de relevancia constitucional. Esto es as� por cuanto satisface los tres criterios que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dan cuenta de la relevancia constitucional de las acciones de tutela contra providencias judiciales. En particular, (i) no versa sobre asuntos estrictamente legales o econ�micos, (ii) persigue la protecci�n de facetas constitucionales del debido proceso y (iii) no busca reabrir debates concluidos en el proceso ordinario.

 

84.            Frente a lo primero, la Sala constata que la discusi�n no se limita a la �simple determinaci�n de aspectos legales de un derecho�[85] ni se refiere a aspectos meramente econ�micos. Es verdad que el litigio planteado tiene efectos econ�micos indirectos, dado que, en t�rminos pr�cticos, lo que se debate es la capacidad de las ciudades capitales de incrementar las tarifas del ICA, esto es, de hacer modificaciones normativas con el objeto de incrementar el recaudo de recursos econ�micos. No obstante, tambi�n lo es que los problemas jur�dicos planteados est�n directamente relacionados con dos principios constitucionales, esto es, el de autonom�a de las entidades territoriales y el de legalidad tributaria. En otras palabras, si bien es cierto que las accionantes defienden su potestad de fijar la tasa del ICA para incrementar el recaudo, tambi�n lo es que en la defensa de dicha facultad se invoca la autonom�a que tienen las entidades territoriales en materia fiscal, as� como los efectos que podr�a tener en el principio de legalidad el hecho de que la tarifa de las ciudades capitales sea determinada aplicando la norma vigente en la capital de la Rep�blica.

 

85.            Al respecto, es necesario agregar dos argumentos. De un lado, que los eventuales efectos econ�micos del litigio no descartan per se su relevancia constitucional, seg�n lo que se dijo expresamente en la Sentencia SU-573 de 2019. De otro, que en la Sentencia SU-017 de 2024, en la que la misma autoridad judicial que aqu� es accionada tambi�n cuestion� la relevancia de un caso que involucra normas tributarias, la Sala Plena precis� que las controversias relacionadas con el recaudo tributario no se reducen a materias econ�micas, pues, primero, las cuestiones relacionadas con la administraci�n tributaria tienen un impacto incuestionable sobre la estructura del Estado, su capacidad de gesti�n y su campo de acci�n y, segundo, el sistema tributario representa uno de los pilares fundamentales que sustentan la existencia del Estado, tal y como lo ha reconocido este Tribunal, por ejemplo, mediante las sentencias C-080 de 1996, C-543 de 2005 y C-161 de 2021.

 

86.            En cuanto a lo segundo, la acci�n de tutela involucra �debates jur�dicos que giran en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental�[86]. En efecto, la solicitud de amparo est� relacionada con una de las facetas o dimensiones constitucionales del derecho fundamental al debido proceso[87], previsto por el art�culo 29 de la Carta Pol�tica, esto es, el principio de legalidad y, en el caso del municipio de Yopal, adem�s, con el derecho a presentar y controvertir pruebas. Al respecto, la Sala Plena toma en consideraci�n que la entidad accionante alega que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta las pruebas que aport� para justificar la reforma tributaria. Incluso, en este caso tambi�n podr�a estar involucrada la faceta de acceso a la administraci�n de justicia, en el entendido de que esta se materializa no solo con la posibilidad formal de acudir ante los jueces, sino con la garant�a de obtener una decisi�n judicial fundada en el derecho aplicable, que resuelva de manera sustancial los problemas jur�dicos correspondientes. Sobre este punto, se resalta que los dos entes territoriales accionantes alegan que la interpretaci�n acusada no se pod�a aplicar al caso concreto, en su criterio, debido a que carece de razonabilidad.

 

87.            En relaci�n con esto �ltimo, es necesario precisar que los dos accionantes coinciden en cuestionar el hecho de que la autoridad judicial accionada, ante la remisi�n que consagra el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, aplic� el Decreto 816 de 2021, norma que estableci� la tarifa vigente en la capital de la Rep�blica, cuando debi� tener en cuenta el Decreto Ley 1421 de 1993, que establece un rango en el cual se puede fijar la tarifa del ICA, incluso, el municipio de Yopal manifest�, expresamente, que se aplic� aquella norma cuando eso no era procedente (cfr. ff.jj. 27 y 28 supra).

 

88.            Lo anterior, a juicio de esta Sala, plantea una controversia con relevancia constitucional, en la medida en que prima facie demuestra la existencia de una afectaci�n directa, que no indirecta o eventual[88], a tres de las facetas adscritas al derecho al debido proceso, como pilar esencial del Estado Social de Derecho.

 

89.            Finalmente, respecto de lo tercero, la Sala encuentra que la tutela no tiene por objeto �reabrir debates�[89] concluidos en el proceso de nulidad simple. Para la Sala, los argumentos expuestos por las entidades accionantes no buscan habilitar �una tercera instancia ni reemplazar los recursos ordinarios�[90], sino cuestionar un presunto yerro sustancial en la interpretaci�n constitucional de las normas que regulan la tarifa del ICA, el cual, seg�n la parte actora, termin� afectando la autonom�a de los entes territoriales y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, particularmente, el gasto y la inversi�n en materias en las que cada entidad territorial tiene necesidades diferentes. Al respecto, en su intervenci�n ante la Corte, el Ministerio de Hacienda inform� que imponer una tarifa uniforme producir�a impactos fiscales desiguales, debido a la diversidad econ�mica de las capitales, pues, explic�, un incremento de uno (1) por mil (1000) en la tarifa del ICA, aumentar�a en m�s de treinta y tres mil millones el recaudo por vigencia, lo que representa el 2% del ingreso total por el tributo.

 

90.            En el mismo sentido, los entes territoriales actores le informaron a la Corte de los efectos que, en su criterio, tienen los fallos cuestionados en los asuntos fiscales y en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. El municipio de Yopal se�al� que la reducci�n en la tarifa que trajo el fallo que acusa afecta significativamente la estructura de ingresos, lo que compromete su capacidad para financiar inversi�n y cumplir indicadores fiscales, a lo que agreg� lo que denomin� un �efecto acumulativo negativo en el mediano plazo�, el cual, sostuvo, alterar�a el cumplimiento de las metas de desarrollo y la capacidad de endeudamiento responsable. El Distrito de Santiago de Cali, por su parte, detall� el impacto econ�mico del fallo en las vigencias de 2024 a 2027 y mencion� que la p�rdida de los recursos afecta directamente programas de atenci�n a la poblaci�n vulnerable, el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la mejora de la infraestructura educativa, poniendo en riesgo la garant�a efectiva del derecho fundamental la educaci�n, as� como tambi�n la seguridad y el bienestar social.

 

3.4.     Requisito de subsidiariedad

 

91.        Conforme al art�culo 86 de la CP, la acci�n de tutela procede cuando los accionantes no dispongan de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El art�culo 6 del Decreto 2591 de 1991 reitera esa regla y prev� que �la existencia de dichos medios ser� apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante�. De existir mecanismos judiciales, la Corte ha resaltado que �dos excepciones justifican la procedibilidad de la tutela�: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es id�neo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial id�neo, �ste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acci�n de tutela procede como mecanismo transitorio^[91].

 

92.        La Corte Constitucional ha precisado que para determinar la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios, �el juez debe enmarcar su an�lisis en las particularidades de cada caso, pues al relacionarse el car�cter id�neo del mecanismo con su aptitud material para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y la eficacia con la posibilidad de brindar un amparo eficaz, oportuno e integral, resulta clara la imposibilidad de establecer criterios abstractos y generales para su valoraci�n�[92].

 

93.        Por lo anterior, en el asunto sub examine, corresponde a la Sala (i) examinar si los entes territoriales accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial para la protecci�n de sus derechos fundamentales y, de ser as�, (ii) valorar su idoneidad y eficacia, en atenci�n a las circunstancias particulares en las que se encuentran el municipio y el distrito tutelantes. Ahora bien, �nicamente en el caso de que dichos mecanismos sean id�neos y eficaces, la Sala deber� valorar (iii) si se acredita el supuesto de perjuicio irremediable.

 

94.        En el presente asunto no existe otro medio de defensa judicial id�neo y eficaz para garantizar la protecci�n del derecho fundamental presuntamente vulnerado o amenazado. La Sala constata que las entidades accionantes no cuentan con un medio judicial distinto a la acci�n de tutela para cuestionar las sentencias de segunda instancia dictadas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. Esto es as�, porque en contra de las decisiones judiciales que se cuestionan no proced�a recurso judicial ordinario alguno, pues se trata de sentencias de segunda instancia respecto de las cuales los recursos ordinarios de reposici�n y apelaci�n son improcedentes. Adem�s, aunque podr�a plantearse que existen los recursos extraordinarios de revisi�n[93] y de unificaci�n de jurisprudencia[94], lo cierto es que en el presente asunto dichos recursos no son procedentes, de un lado, porque los alegatos de las demandas no se enmarcan en ninguna de las causales de procedencia del primero de los mencionados recursos, consagradas en el art�culo 250 de la Ley 1437 de 2011; y, del otro debido a que el segundo recurso no procede contra fallos del Consejo de Estado.

 

95.        Es verdad que en el marco del recurso extraordinario de revisi�n, el Consejo de Estado ha sostenido pac�ficamente que �al amparo de la causal 5 se puede alegar la nulidad originada en la sentencia como consecuencia de la violaci�n al debido proceso, adem�s de las causales de nulidad previstas en el art�culo 133 del CGP�[95]. No obstante, en los casos sub examine tambi�n se aleg� la violaci�n del derecho a la igualdad y, de todas maneras, no est� configurada ninguna de las hip�tesis que la jurisprudencia contencioso administrativa ha establecido para la procedencia de la causal en comento. En efecto, los alegatos de las partes y los elementos de juicio no permiten asumir que en alguno de los dos casos acumulados est� probada �la carencia absoluta de motivaci�n de la sentencia, la violaci�n al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violaci�n del debido proceso, la expedici�n de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, la falta de congruencia, la falta de votos necesarios para la aprobaci�n de una sentencia y la expedici�n de un fallo inhibitorio injustificado (�)�[96].

 

96.        Finalmente, es necesario agregar dos consideraciones. De un lado, que si el municipio de Yopal consideraba que la autoridad judicial accionada omiti� resolver sus alegatos sobre el principio de proporcionalidad, debi� interponer la solicitud de adici�n dentro de la ejecutoria de la decisi�n, en los t�rminos del art�culo 287 del C�digo General del Proceso, petici�n que procede, precisamente, cuando la sentencia omita resolver cualquier punto que, de conformidad con la ley, debe ser objeto de pronunciamiento. Sin embargo, las pruebas del expediente reflejan que el ente territorial no interpuso dicha solicitud, lo que le impide alegar que sus derechos se vieron lesionados por la accionada.

 

97.        De otro lado, que los reproches de las entidades accionantes surgieron luego de que se dictaran las sentencias de segunda instancia, por lo que no es razonable imponerles la carga de haber presentado sus argumentos ante los jueces ordinarios, sobre todo si se tiene en cuenta que en los dos casos, los jueces ordinarios de primera instancia negaron las pretensiones de nulidad simple, esto es, les dieron la raz�n al Distrito de Santiago de Cali y al municipio de Yopal.

 

3.5.     Efecto determinante de la irregularidad

 

98.        La Corte Constitucional ha reiterado que en aquellos eventos en los que el accionante alega la configuraci�n de una �irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora�^[97]. En consecuencia, al juez de tutela �le corresponde advertir que la irregularidad procesal alegada es de tal magnitud, que por la situaci�n que involucra, claramente pueden transgredirse garant�as iusfundamentales�[98]. En el caso sub examine, los entes accionantes no alegaron el acaecimiento de irregularidad procesal alguna por parte del Consejo de Estado.

 

3.6.     Identificaci�n razonable de los hechos que generaron la vulneraci�n y de los derechos vulnerados

 

99.        La Corte Constitucional ha se�alado que la acci�n de tutela contra providencias judiciales procede siempre que el accionante identifique los hechos que ocasionaron la vulneraci�n, as� como los derechos fundamentales que habr�an resultado afectados[99]. Para la Corte, estas cargas argumentativas m�nimas tienen como prop�sito que (i) el actor �exponga con suficiencia y claridad los fundamentos de la transgresi�n de los derechos fundamentales�[100], y (ii) el juez de tutela no �realice un control irrazonable o desbordado de las providencias judiciales objeto de censura�[101]. A juicio de la Sala Plena, las entidades accionantes satisficieron las cargas argumentativas y explicativas m�nimas de las demandas de amparo contra providencias judiciales. Esto, porque identificaron los hechos que presuntamente vulneraron sus derechos fundamentales, as� como los referidos derechos. Asimismo, explicaron las razones concretas por las que la autoridad judicial accionada habr�a vulnerado tales derechos. De igual forma, sin perjuicio de las inconsistencias mencionadas al delimitar el alcance de la controversia y establecer los problemas jur�dicos sustanciales (cfr. ff.jj. 57 a 63 supra), este Tribunal resalta que las accionantes se�alaron las razones por las que asumen que la acci�n de tutela satisfizo los requisitos generales de procedibilidad y expusieron los motivos por los que, en su criterio, las providencias cuestionadas incurrieron en los defectos por dictar una decisi�n sin motivaci�n, f�ctico, sustantivo y por violaci�n directa de la Constituci�n.

 

3.7.     No se trata de una sentencia de tutela, de control abstracto de constitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad

 

100.   �La jurisprudencia constitucional ha se�alado que la acci�n de tutela en contra de providencias judiciales no procede, por regla general, en contra de fallos de tutela. Esto, porque �los debates sobre la protecci�n de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida�[102]. Adem�s, ha precisado que tampoco procede en contra de sentencias (i) de control abstracto de constitucionalidad, dictadas por la Corte Constitucional[103]; (ii) de nulidad por inconstitucionalidad, dictadas por el Consejo de Estado, por regla general[104] o (iii) adoptadas por �rganos de la JEP, que tengan exclusivamente un car�cter abstracto, general e impersonal[105]. En el presente asunto, la acci�n de tutela no se dirige en contra de una sentencia de tutela, de control abstracto de constitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad.� En efecto, la acci�n de tutela se dirige en contra de las sentencias de segunda instancia dictadas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado en el marco del proceso ordinario de nulidad simple.

 

3.8.     Requisito de inmediatez

 

101.   El art�culo 86 de la CP dispone que la acci�n de tutela es un mecanismo de �protecci�n inmediata� de derechos fundamentales, que puede interponerse �en todo momento y lugar�. Si bien la Constituci�n y el Decreto 2591 de 1991 no definen el t�rmino para interponer la solicitud de tutela, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta acci�n debe ejercerse dentro de un t�rmino razonable y proporcionado^[106]. Para la Corte, �una facultad absoluta para presentar la acci�n de tutela en cualquier tiempo ser�a contrario al principio de seguridad jur�dica�[107] y �desvirtuar�a el prop�sito mismo de [esta acci�n], el cual es permitir una protecci�n urgente e inmediata de los derechos fundamentales�^[108]. En este sentido, la exigencia de este requisito est� justificada, cuando menos, por las siguientes tres razones: (i) evitar la afectaci�n de los derechos de terceros; (ii) garantizar el principio de seguridad jur�dica^[109] y (iii) impedir �el uso de este mecanismo excepcional como medio para simular la propia negligencia�^[110].

 

102.   Plazo razonable para interponer la acci�n de tutela. La Corte Constitucional ha precisado que la �definici�n acerca de cu�l es el t�rmino �razonable� que debe mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectaci�n de los derechos fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pac�fica en la jurisprudencia�[111]. Por tanto, ha destacado que, �de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima facie, pues su valoraci�n concreta est� sujeta a las circunstancias espec�ficas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su situaci�n concreta de vulnerabilidad), a los intereses jur�dicos creados a favor de terceros por la actuaci�n que se cuestiona y a la jurisprudencia constitucional en casos an�logos�[112]. As�, resulta que la razonabilidad del plazo para interponer la acci�n de tutela depender� de las circunstancias particulares del caso concreto[113].

 

103.   El requisito de inmediatez s� est� satisfecho. La Sala constata que en el presente asunto s� se satisface el requisito de inmediatez. Respecto del expediente T-10.982.711, porque desde la fecha en la que se notific� la sentencia cuestionada por el Distrito de Santiago de Cali, esto es, el 9 de julio de 2024[114], hasta la fecha de interposici�n de la acci�n de tutela, es decir, el 3 de febrero de 2025, transcurrieron 6 meses y 25 d�as. Al respecto, encuentra la Sala que dicho plazo resulta razonable y proporcionado en el caso concreto, dado que el fallo fue objeto de solicitud de aclaraci�n y la misma se resolvi� en auto del 9 de septiembre de 2024. Frente al expediente T-11.475.088, se satisface el requisito de inmediatez debido a que, desde la fecha en que se notific� la sentencia cuestionada por el municipio de Yopal, esto es, el 4 de julio de 2024[115], hasta la fecha de interposici�n de la acci�n de tutela, es decir, el 18 de diciembre de 2024, transcurrieron 5 meses y 14 d�as, t�rmino que se considera razonable y proporcionado.

 

104.   Primera conclusi�n. Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte encuentra satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acci�n de tutela. Lo anterior, se puede resumir en el siguiente cuadro:

 

 

4.            Defecto por decisi�n sin motivaci�n. Expediente T-11.475.088

 

105.   Alcance del defecto. La motivaci�n de la decisi�n judicial es un deber de los jueces y un derecho de los ciudadanos, como posici�n jur�dica derivada del debido proceso que impide la adopci�n de decisiones arbitrarias[116]. Como deber de los jueces, �la motivaci�n consiste en un ejercicio argumentativo por medio del cual el juez establece la interpretaci�n de las disposiciones normativas, de una parte, y determina c�mo, a partir de los elementos de convicci�n aportados al proceso y la hip�tesis de hecho que se construye con base en esos elementos, es posible subsumir el caso concreto en el supuesto de hecho de una regla jur�dica aplicable al caso�[117], de la otra. En el caso de los jueces de �ltima instancia, como lo es el Consejo de Estado, la motivaci�n se erige como su fuente de legitimaci�n democr�tica, en el entendido de que se convierte en una herramienta para corregir posturas adoptadas en el pasado y, eventualmente, injustas o poco adecuadas para las nuevas circunstancias jur�dicas y sociales[118].

 

106.   En ese contexto y seg�n la jurisprudencia reiterada de la Sala Plena[119], el defecto por decisi�n sin motivaci�n se presenta cuando: (i) el juez no hace expl�citos los fundamentos jur�dicos y f�cticos que motivan la decisi�n que adopt�; y (ii) la motivaci�n es abiertamente defectuosa y, como tal, permite suponer que, en t�rminos pr�cticos, la argumentaci�n del juez es inexistente[120].

 

107.   Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal ha precisado que el desacuerdo con la interpretaci�n judicial del juez no implica falta de motivaci�n per se. Incluso, en el contexto del tr�mite de alegatos del procedimiento contencioso administrativo[121], la Corte ha reconocido que el deber de motivaci�n no supone una obligaci�n para el juez de hacer referencia a cada uno de los razonamientos que presentan las partes en sus escritos e intervenciones, pues lo que le corresponde es valorar la esencia de dichos argumentos, bien para acogerlos o bien para desestimarlos. Esto explica por qu� resultan contrarias a la Constituci�n Pol�tica las pr�cticas que, materialmente, cercenan el derecho de motivaci�n, como, por ejemplo, la lectura en audiencia de sentencias que se escribieron antes de escuchar los argumentos de las partes y del ministerio p�blico.

 

108.   Argumentos de la parte accionante. En el escrito de tutela, el apoderado del municipio de Yopal asegur� que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado �no valor� que la norma demandada supera el test de proporcionalidad�[122]. En su criterio, la norma objeto de controversia persigue un fin constitucionalmente leg�timo, esto es, evitar la dependencia entre las ciudades capitales y el Gobierno nacional. Adem�s, en su opini�n, el �medio elegido� para conseguir ese fin fue el menos lesivo o invasivo, a lo que agreg� que la eventual restricci�n de los derechos de los contribuyentes es �equivalente� a los beneficios que se �reportan� para todos los habitantes del municipio de Yopal.

 

109.   An�lisis del caso concreto. La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado no ten�a competencia para pronunciarse sobre la l�nea argumentativa mencionada, por lo que su omisi�n no constituye defecto por decisi�n sin motivaci�n. Esto es as�, al menos, por tres razones: primero, el alegato que la parte actora echa de menos fue elaborado como una excepci�n, como se puede verificar en las p�ginas 5 y 6 de la contestaci�n de la demanda[123]. Este hecho es relevante porque delimita el marco de valoraci�n del alegato presentado por el municipio accionante.

 

110.   Segundo, al resolver la apelaci�n, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado manifest� que la mencionada excepci�n, en realidad, contiene �argumentos de defensa presentados contra los cargos de la demanda�, de lo que concluy� que no hay lugar a decidir sobre los mismos[124]. Esta situaci�n es apreciable porque si bien es cierto que el art�culo 187 de la Ley 1437 de 2011 les impone a los jueces contencioso administrativos el deber de estudiar cualquier excepci�n que pudiere estar debidamente demostrada, incluso, de forma oficiosa y ante el silencio del juez de primera instancia; tambi�n es cierto que la autoridad judicial accionada se�al� expresamente que el alegato sobre el principio de proporcionalidad es de car�cter sustancial, es decir, que no es una excepci�n.

 

111.   En el marco de la jurisprudencia constitucional[125] y contencioso administrativa[126], la Corte considera razonable la conclusi�n de la autoridad accionada, dado el alcance de la argumentaci�n propuesta por el ente territorial (fj. 108 supra). Al respecto, la Corte ha explicado que las excepciones previas son medidas de saneamiento de vicios o defectos del procedimiento, cuyo objetivo es evitar nulidades o sentencias inhibitorias. Tambi�n ha dicho que las excepciones de m�rito son las que se relacionan con el derecho sustancial y se dirigen contra las pretensiones de la demanda. En complemento, se resalta que el Consejo de Estado ha entendido que las excepciones de m�rito se presentan cuando el demandado alega hechos diferentes que se dirigen a desconocer la existencia del derecho reclamado, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad. Los argumentos del municipio de Yopal no se enmarcan en esto �ltimo y tampoco en aquello; habida cuenta de que el argumento sobre el principio de proporcionalidad, de un lado, no se erige como un reproche al procedimiento judicial adelantado y, del otro, no tiene como objeto hechos diferentes invocados para desconocer la existencia del derecho reclamado, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad.

 

112.   Y, tercero, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado no ten�a competencia en el caso concreto para estudiar los alegatos sobre el principio de proporcionalidad, pues los mismos, adem�s de no constituir una excepci�n propiamente dicha, no hac�an parte del debate planteado en segunda instancia, dado que el municipio de Yopal guard� silencio durante el tr�mite de apelaci�n[127], a lo que se debe agregar que la entidad no present� apelaci�n ni se adhiri� al recurso de apelaci�n que formul� la asociaci�n demandante en el tr�mite de simple nulidad, en otras palabras, nada dijo sobre el particular en el tr�mite de segunda instancia. En este punto, es preciso mencionar que, de conformidad con lo estipulado en el art�culo 328 del C�digo General del Proceso, aplicable por remisi�n del art�culo 306 de la Ley 1437 de 2011, el juez de segunda instancia deber� pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante. Actuar por fuera de este marco supone una lesi�n al principio de congruencia.

 

113.   Segunda conclusi�n. La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado no incurri� en defecto por decisi�n sin motivaci�n, pues, al dictar la sentencia del 4 de julio de 2024 (T-11.475.088), no se pronunci� de fondo respecto de la excepci�n relacionada con el principio de proporcionalidad, pero explic� que el alegato no constitu�a una excepci�n propiamente dicha. En consecuencia, dicha autoridad judicial carec�a de competencia para pronunciarse sobre tales razonamientos, en aplicaci�n del principio de congruencia y lo estipulado en el art�culo 328 del C�digo General del Proceso. En todo caso, el municipio accionante pudo haber solicitado la adici�n de la sentencia, pero omiti� hacerlo.

 

5.            Defecto sustantivo. An�lisis de los dos expedientes acumulados

 

114.   Alcance del defecto sustantivo. Esta causal se genera por el desconocimiento manifiesto del r�gimen jur�dico aplicable a un caso concreto[128]. Con esa orientaci�n[129], este Tribunal ha identificado un listado de situaciones en las cuales ocurre el mencionado desconocimiento normativo, como, por ejemplo[130], cuando: (i) la decisi�n judicial se fundamenta en una norma que no era aplicable �por impertinente o porque ha perdido vigencia�[131]; (ii) el juez interpreta la norma aplicable �de forma contraevidente o manifiestamente irrazonable�[132]; (iii) la autoridad judicial �dej� de aplicar una norma claramente relevante�[133], (iv) el juzgador �incurre en incongruencia entre los fundamentos jur�dicos y la decisi�n�[134]; y (v) la norma �no se adec�a a la situaci�n f�ctica a la cual se aplic�, porque, entre otras, se le reconocen efectos distintos a los expresamente se�alados por el [L]egislador�[135]. En cualquier caso, para que el yerro hermen�utico que se alega d� lugar a la procedencia de la acci�n constitucional de tutela, tendr� que hacerse evidente �(�) una irregularidad de significante trascendencia, que haya llevado a adoptar una decisi�n que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales (�)�[136].

 

115.   Recientemente[137], la Corte sintetiz� las hip�tesis de configuraci�n del defecto sustantivo por la interpretaci�n irrazonable de las disposiciones jur�dicas que rigen una controversia[138]. All�, la Corporaci�n sostuvo que el defecto se produce cuando (i) el juez le otorga a la disposici�n un sentido o alcance que objetivamente no tiene, esto es, una interpretaci�n contra legem[139]; y (ii) cuando la interpretaci�n o la aplicaci�n de la norma (a) prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad[140]; (b) es evidentemente perjudicial para los intereses leg�timos de una de las partes, sin que exista una justificaci�n para ello; (c) es producto de una hermen�utica manifiestamente err�nea o irrazonable[141], lo que ocurre cuando la decisi�n excede los par�metros de la juridicidad y la interpretaci�n jur�dica[142]; y (d) resulta injustificadamente regresiva o claramente contraria a los contenidos de la Constituci�n Pol�tica[143].

 

116.   En todo caso, no cualquier hermen�utica legal configura el defecto sustantivo por interpretaci�n irrazonable. As�, ante la presencia de distintas v�as jur�dicas para resolver una controversia y dadas las competencias que el Constituyente le asign� a los �rganos jurisdiccionales de cierre, la existencia de un �yerro trascendente, cuyo origen se encuentra en el proceso de interpretaci�n y de aplicaci�n de las normas jur�dicas� es realmente excepcional[144]. No es suficiente, entonces, con que la parte actora alegue la discrepancia respecto de la interpretaci�n del juez accionado o que esta considere que la norma interpretada tiene un contenido distinto al que se valor�[145]. Lo que se requiere es que la parte demandante demuestre, de manera incontrovertible, que la decisi�n judicial se sale del margen de interpretaci�n aut�noma que la Constituci�n Pol�tica le ha confiado al juez que la profiri�[146], de tal forma que resulta contraria al orden jur�dico y deriva en la emisi�n de una providencia que termina obstaculizando la garant�a de los derechos fundamentales de las partes y los terceros vinculados al proceso respectivo[147].

 

117.   En suma, cuando se alega la configuraci�n del defecto sustantivo, la labor del juez de tutela se traduce en establecer si la autoridad judicial accionada actu� al margen de los supuestos normativos que debi� tener en cuenta para resolver la controversia planteada por los partes, al punto que comprometi� los derechos fundamentales de estas o de los terceros con inter�s en la decisi�n adoptada, as� como el correcto funcionamiento de la administraci�n de justicia.

 

118.       Posici�n de las partes. Las entidades territoriales coinciden en afirmar que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado interpret� de forma irrazonable el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues, seg�n dicen, esta norma dispone que las ciudades capitales pueden adoptar el r�gimen legal del Distrito de Bogot�, sin referirse a sus tarifas. Adem�s, desarrollan dos argumentos complementarios: primero, el Distrito de Santiago de Cali considera que circunscribir tal potestad a la tarifa definida para la capital de la Rep�blica, por un lado, deja sin prop�sito la intenci�n del Legislador, esto es, que las ciudades capitales recibieran el mismo trato que recibe el Distrito Capital y, por el otro, desconoce el �mbito de aplicaci�n del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece un rango de tarifas y no fija una tarifa en particular. Y, segundo, el municipio de Yopal asegur� que la autoridad judicial demandada omiti� los criterios de interpretaci�n legal, particularmente, el criterio seg�n el cual la norma especial debe prevalecer respecto de la norma general (Ley 57 de 1887, art�culo 5.1).

 

119.       As�, en t�rminos generales, las entidades accionantes destacan que el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 establece que �[l]os Concejos de las ciudades capitales podr�n adoptar (�) las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot� en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio�, lo que, seg�n dicen, supone el reconocimiento de la facultad para aplicar el rango de tarifas que establece el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

120.   Por su parte, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado asegura que �la interpretaci�n normativa realizada no es contraria al sentido del [L]egislador, ni arbitraria, como tampoco lesiona la efectividad de derechos fundamentales de ninguno de los sujetos procesales�[148]. Seg�n se�al�, los fallos cuestionados reflejan una interpretaci�n razonable del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, en el entendido de que �la [remisi�n] normativa (�) no recae sobre par�metros, l�mites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que �rigen� en Bogot� (que son las que fijan los contenidos concretos sobre los cuales se cobra el tributo)�[149], lo que le permiti� concluir que la norma aplicable para juzgar la legalidad de la tarifa fijada en los acuerdos demandados era el art�culo 4 del Acuerdo Distrital 816 de 2021, que fij� la tarifa en la capital de la Rep�blica.

 

121.   La autoridad judicial accionada explic� que �la tarifa no debi� aplicarse a partir del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, pues esta es una disposici�n que establece un par�metro, de manera que, no corresponde a la norma que �rige� en el Distrito Capital para determinar este elemento de la obligaci�n tributaria, por el contrario (�), se ha debido observar la tarifa vigente en Bogot� que es la prevista en el Acuerdo 816 de 2021 que fija el porcentaje aplicable del catorce (14) por mil (1000) para la actividad financiera, siendo entonces la que efectivamente se cobra o rige para la determinaci�n del tributo en el Distrito Capital de Bogot�[150]. Esta l�nea de argumentaci�n fue desarrollada en los fallos tutelados, seg�n se explic� en los fundamentos jur�dicos 6 y 12 supra.

 

122.   Impuesto de industria y comercio. El constituyente primario ten�a en mente un modelo fiscal marcado por dos derroteros[151]: de un lado, no pretend�a el regreso a la pol�tica fiscal �federalista� de mediados del Siglo XIX, en la que las entidades territoriales gozaron de un desahogo fiscal destacable. De otro lado, quer�a lograr que las entidades territoriales gozaran de un mayor grado de autonom�a y que contaran con m�s recursos del presupuesto nacional. Este modelo supone que la cl�usula general de competencia es del Gobierno Central y que, en virtud del principio de subsidiariedad, la ley debe definir cu�les recursos y funciones son transferidos a los entes territoriales. Este esquema se ejecuta de la mano del derecho que les asiste a estos �ltimos de participar en las rentas nacionales, consagrado en el numeral 4� del art�culo 287 de la Constituci�n, y teniendo como limitante que no se podr� descentralizar competencia sin la previa asignaci�n de los recursos fiscales suficientes para atenderlas, seg�n dice el inciso 7� del art�culo 356 de la Constituci�n Pol�tica.

 

123.   Seg�n se explic� en el fallo C-358 de 2017, �desde la sentencia C-219 de 1997, la Corte ha distinguido dos clases de ingresos o rentas de las entidades territoriales, a saber: (i) ex�genas, es decir aquellas que provienen de una fuente externa, y (ii) end�genas, es decir aquellas de fuente propia. En el primer grupo se encuentran, a manera de ejemplo, los aportes y las participaciones que la naci�n le trasfiere a un distrito o municipio. En el segundo se destacan, entre otras, los recursos provenientes de la explotaci�n de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de sus propios impuestos, tasas o contribuciones�. Dentro de estos ingresos end�genos se puede ubicar al ICA.

 

124.   En las sentencias C-524 de 2023 y C-182 de 2025, la Corte explic� la naturaleza de dicho tributo. En t�rminos generales, la Sala Plena record� que tiene unas connotaciones especiales. Es un impuesto territorial que se encuentra regulado en la Ley 14 de 1983, compilada en el Decreto 1333 de 1986. Es un impuesto municipal directo que recae sobre actividades industriales[152], comerciales[153] y de servicios[154] ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones municipales[155]. La jurisprudencia, como ya se explic� anteriormente, lo ha catalogado como un ingreso end�geno de los entes locales[156]. En complemento, la doctrina especializada ha explicado que se trata de un impuesto peri�dico y censal, pues exige la inscripci�n de los sujetos pasivos.

 

125.   Los elementos esenciales del impuesto son: (i) el sujeto activo es el municipio en donde se ejerzan o realicen las actividades comerciales, industriales o de servicios; (ii) el sujeto pasivo son las personas naturales o jur�dicas o las sociedades de hecho que realizan directa o indirectamente el hecho generador de la obligaci�n tributaria; (iii) el hecho gravable es el ejercicio de actividades industriales, comerciales o de servicios en el territorio del municipio[157]. En lo que tiene que ver con la base gravable y la tarifa, debe revisarse de un lado, el r�gimen especial del Distrito Capital, de otro lado, la aplicabilidad de este �ltimo a las ciudades capitales en los t�rminos del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, finalmente, lo dispuesto en el art�culo 196 del Decreto 1333 de 1986, modificado por el art�culo 342 de la Ley 1819 de 2016.

 

126.   Esta �ltima norma establece que �[l]a base gravable del impuesto de industria y comercio est� constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo a�o gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no est�n expresamente excluidos�. Tambi�n se�ala que �[n]o hacen parte de la base gravable los ingresos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, as� como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos�.

 

127.   As� definida la base gravable del tributo, se aplicar� la tarifa que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes l�mites: �1. [d]el dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y 2. [d]el dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios�. Esto, sin perjuicio de los topes especiales que establece el numeral 6 del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1992 (2-30 x 1000), para el Distrito de Bogot�, y para las ciudades capitales, por remisi�n del art�culo 14 de la Ley 2081 de 2021. Sobre esto �ltimo volver� la Sala Plena en los fundamentos jur�dicos 133 a 143 infra.

 

128.   Es importante resaltar que el ICA tiene gran relevancia en las finanzas territoriales, en el entendido de que, �[a] pesar de la existencia de m�s de 20 tipos de tributos diferentes, el recaudo municipal se concentra b�sicamente en dos impuestos, el predial y el de industria y comercio�[158]. Su recaudo, entonces, repercute directamente en las competencias de los municipios. En relaci�n con esto es necesario valorar las limitaciones que existen respecto de los recursos ex�genos, esto es, las limitaciones que se imponen frente a la destinaci�n de los recursos. Tal precisi�n es importante porque los recursos recaudados a t�tulo de ICA, por ser ingresos end�genos, no tienen tales limitaciones y, en consecuencia, tienen mayor incidencia en el quehacer de los entes territoriales.

 

129.   An�lisis del caso concreto. La Sala encuentra que la autoridad judicial accionada s� incurri� en el defecto sustantivo que se le imputa, respecto de la interpretaci�n del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021. Esto es as� porque est�n debidamente probadas, al menos, tres de las circunstancias excepcionales que se reconocen constitutivas del defecto sustantivo por interpretaci�n irrazonable (cfr. fj. 115 supra): (i) se otorg� a la mencionada disposici�n un sentido o alcance que objetivamente no tiene, en otras palabras, una interpretaci�n contra legem; (ii) la interpretaci�n es producto de una hermen�utica manifiestamente err�nea o irrazonable porque excede los par�metros de la juridicidad y la interpretaci�n jur�dica; y (iii) la interpretaci�n es producto de una hermen�utica manifiestamente err�nea o irrazonable debido a que resulta injustificadamente regresiva o claramente contraria a los contenidos de la Constituci�n Pol�tica.

 

130.   Respecto de esta tercera circunstancia, la Corte ha se�alado que incurre en este tipo de defecto sustantivo �una decisi�n judicial cuando se funda en una disposici�n evidentemente contraria a la Constituci�n [Pol�tica], omitiendo de manera absoluta analizar su compatibilidad con la Carta y su aplicabilidad en el caso concreto�[159]. La Corte desarrollar� esta l�nea de argumentaci�n al abordar el vicio por violaci�n directa de la Constituci�n, en el entendido de que los razonamientos que dan cuenta de la configuraci�n del defecto sustantivo por interpretaci�n irrazonable son aplicables a dicha causal especial de procedencia[160]. Por ahora, basta con se�alar que la irrazonabilidad hermen�utica por violaci�n de los contenidos de la Carta ocurre ante �la derivaci�n del texto normativo -por v�a de interpretaci�n- de un mandato incompatible con la Constituci�n�[161]. A continuaci�n, se desarrollar�n las otras dos circunstancias.

 

131.   El Consejo de Estado le otorg� a la norma aplicable un alcance que no tiene objetivamente y, al hacerlo, desarroll� una interpretaci�n contra legem. Tal y como se puede leer en los fallos objeto de las demandas de tutela acumuladas[162], la tesis que se considera irrazonable tiene dos pilares. Primero, que la facultad de adoptar las normas del Distrito Capital est� circunscrita a la tarifa vigente en la capital de la Rep�blica. Esta primera l�nea argumentativa parte del supuesto de que el Legislador estableci� dos limitantes para el ejercicio de la potestad consagrada en el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021: de un lado, que la aplicaci�n del r�gimen del Distrito Capital es facultativa para las ciudades capitales y, del otro, que la disposici�n que pretendan acoger las ciudades capitales debe haber sido adoptada o aplicada en la ciudad de Bogot�.

 

132.   Y, segundo, que el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 no autoriz� la adopci�n de par�metros, l�mites, o regulaciones generales, como ser�a el caso del Decreto Ley 1421 de 1993, sino que dispuso la aplicaci�n de las normas que rigen en Bogot�, esto es, aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo, incluida la que establece la tarifa vigente, esto es, el Decreto 816 de 2021.

 

133.   En criterio de la Sala, tal interpretaci�n no se fundamenta en el texto mismo del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, al menos, por dos razones. Por una parte, la Sala Plena considera que la hermen�utica objeto de tutela es contra legem en cuanto al alcance de su argumento central, en el entendido de que est� soportado en una diferenciaci�n que el Legislador no hizo, esto es, entre las �normas que rigen� y las normas que disponen �par�metros�, �l�mites� o �regulaciones generales�. Adem�s, porque pretendi� adscribir a las primeras la potestad conferida en el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, correlativamente, descartar las segundas de dicha adscripci�n normativa. Todo, para la Corte, al margen del texto de tal disposici�n y asumiendo una voluntad del Legislador que, objetivamente, no est� reflejada en la disposici�n legal.

 

134.   Por otra parte, la Corte considera que la disposici�n sub examine no relaciona la expresi�n �rigen� con la tarifa del impuesto, inclusive, no hace referencia a ese ni a otro de los elementos del tributo. Es verdad que puede resultar plausible asimilar las nociones �regir� y �vigencia�, a efectos de limitar la remisi�n normativa �nicamente a las normas que est�n produciendo efectos. No obstante, lo que no resulta razonable es asumir que dicha remisi�n normativa solo comprende uno de los elementos del tributo o, lo que es lo mismo, que no incluye las reglas que fijan los par�metros para definir los elementos de la obligaci�n tributaria, pues, aun asumiendo la viabilidad de llevar a cabo la mencionada asimilaci�n de conceptos, lo cierto es que la norma que establece los rangos tarifarios del ICA, esto es, el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, tambi�n est� vigente y produce efectos legales.

 

135.   As�, si en ejercicio de la autonom�a que el constituyente le confiri�, la autoridad judicial accionada consideraba que la interpretaci�n literal de la norma exig�a asimilar las nociones �regir� y �vigentes�, debi� valorar que no solo se encontraban vigentes las normas que establec�an la tarifa del tributo para el momento en el que se adoptaron los actos administrativos demandados, es decir, tuvo que haber valorado el hecho de que el Decreto Ley 1421 de 1993 tambi�n estaba produciendo efectos para ese mismo momento, lo que lleva a la conclusi�n de que, aun en esta hip�tesis, era una interpretaci�n contra legem.

 

136.   La interpretaci�n es producto de una hermen�utica manifiestamente irrazonable porque excede los par�metros de la interpretaci�n jur�dica. En principio, podr�a decirse que los fallos cuestionados desarrollan dos criterios de interpretaci�n legal. De un lado, como se explic� antes, la autoridad judicial acusada afirma que su tesis interpretativa tiene fundamento en el texto mismo del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, esto es, en una interpretaci�n literal de tal disposici�n. De otro lado, en las providencias acusadas se desarrolla un argumento que podr�a ser catalogado como teleol�gico, seg�n el cual �la finalidad del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron m�s eficiente la Administraci�n de Bogot�, con lo cual hace referencia a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gesti�n tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogot�, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos econ�micos de la tributaci�n, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administraci�n tributaria�[163].

 

137.   No obstante, estos argumentos son insuficientes frente a los criterios de interpretaci�n legal. En lo que respecta a la interpretaci�n literal, la insuficiencia se deriva de no tomar en cuenta otras expresiones del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, las cuales le impon�an a la autoridad judicial accionada el deber de optar por una lectura de la norma que garantizara su propia integridad normativa y los principios constitucionales involucrados. Al respecto, la Sala resalta dos expresiones del art�culo que debieron ser tomadas en consideraci�n por el Consejo de Estado: �acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital� y �en lo que no contrar�e las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia�. Esta �ltima obligaba a descartar una lectura que limitara la autonom�a de las entidades territoriales. Aquella, por su parte, alude a las realidades tributarias como elemento a considerar al aplicar las normas que rigen en Bogot�, en otros t�rminos, impone el deber de diferenciar la situaci�n tributaria de cada ciudad capital y, consecuencialmente, descarta la viabilidad de aplicar la misma tarifa en todas las ciudades capitales, habida cuenta de que estas y Bogot� no tienen la misma �realidad tributaria�. Incluso, la voluntad de los municipios accionantes, que se puede consultar en los antecedentes de los actos administrativos demandados, supone el reconocimiento de tales diferencias.

 

138.   En ese contexto, de haber considerado no solo la expresi�n �las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot�, sino tambi�n las expresiones �acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital� y �en lo que no contrar�e las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia�, la autoridad judicial accionada habr�a concluido que los concejos de las ciudades capitales fueron habilitados por el Legislador para establecer la tarifa del ICA en el rango establecido en las normas que rigen en el Distrito de Bogot�, esto es, que la disposici�n no busca que aquellas tengan que acoger la tarifa que rige en Bogot�, sino que adopten una propia que refleje sus necesidades particulares.

 

139.   En suma, puede decirse que el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 hace referencia, en general, al r�gimen normativo de Bogot� y que, de su literalidad, no puede sostenerse que remita a la tarifa que rige en la capital de la Rep�blica.

 

140.   En la misma l�nea de argumentaci�n, la Sala considera que la interpretaci�n teleol�gica de la norma tambi�n fue insuficiente. Es verdad que el Legislador persegu�a la eficiencia administrativa y tributaria, incluso, en la exposici�n de motivos de la Ley 2082 de 2021 se hace alusi�n a la posibilidad de aplicar �las normas que han servido para hacer m�s eficiente la administraci�n tributaria en Bogot�[164]. No obstante, la Corte considera que esta finalidad no pod�a ser le�da de forma aislada, sino que deb�a ser observada sistem�ticamente con el resto del articulado de toda la ley, del cual se puede destacar: (i) que su prop�sito principal es reconocer �la importancia de las ciudades capitales como polo de desarrollo del pa�s� y establecer �herramientas efectivas para el ejercicio de sus competencias, a partir de la materializaci�n del principio de descentralizaci�n administrativa y colaboraci�n arm�nica, establecidos en los art�culos 1� y 113 de la Constituci�n Pol�tica�[165]; (ii) que el Legislador pretend�a �promover los arreglos necesarios para asegurar condiciones de gobernabilidad en un escenario pluralista y multinivel�[166], en relaci�n con lo cual destac� el rol preponderante de la autonom�a territorial en el sistema pol�tico colombiano y la necesidad de generar reglas claras para el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, as� como herramientas efectivas de coordinaci�n entre los diferentes niveles de gobierno; y (iii) que en el tr�mite legislativo se identific� como una gran dificultad que no se �reconoc[ieran] las diferencias que tienen entre s� los gobiernos locales, con lo que se tiene una normatividad homog�nea para una realidad heterog�nea�[167].

 

141.   La interpretaci�n teleol�gica de la Ley 2082 de 2021 y el art�culo 14, valorados en el contexto de los antecedentes legislativos mencionados, lejos de justificar la interpretaci�n de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, confirma que dicha autoridad judicial debi� dar prevalencia al principio de autonom�a territorial. En criterio de la Sala, es evidente que el Legislador busc� maximizar la autonom�a territorial y con ello el principio de descentralizaci�n administrativa, de manera que las regulaciones de cada territorio atendieran sus realidades dis�miles en muchos casos con los postulados del Gobierno nacional.

 

142.   Lo dicho antes impone concluir que, desde una perspectiva teleol�gica, la referencia a las �normas que rigen el Distrito Capital de Bogot� no puede ser le�da de tal forma que genere una restricci�n o un tope de tarifa para la fijaci�n del ICA, sino que debe entenderse frente a los par�metros y principios establecidos para tasar el ICA en el Distrito Capital de Bogot�, los cuales, sea del caso decirlo, permanecen en el tiempo y permiten que la tarifa sea ajustada a la realidad sin afectar los preceptos constitucionales que inspiraron la reforma.

 

143.   En criterio de la Sala, asumir lo contrario supondr�a desconocer que la norma pretendi� generar herramientas de gobernanza multinivel que atendieran, efectivamente, a las diferencias socioecon�micas que tienen entre s� los gobiernos locales. La Ley 2082 de 2021 no busc� homogeneizar la normatividad para todo el territorio, sino reconocer que, dadas las realidades diferentes de cada ciudad capital, se requer�an regulaciones heterog�neas, so pena de ser ineficaces, sobre la base del reconocimiento de que las ciudades capitales, de un lado, son polos de desarrollo del pa�s y centros de din�micas pol�ticas, sociales y econ�micas, del otro, han sido sometidas a presiones econ�micas y sociales y, adicionalmente, han debido asumir nuevas cargas y responsabilidades fruto de situaciones derivadas del conflicto armado interno y de procesos sociales y econ�micos ocurridos en los territorios, as� como nuevas atribuciones legales que requieren de insumos legales y recursos econ�micos.

 

144.   Tercera conclusi�n. La interpretaci�n judicial que reflejan los fallos acusados es irrazonable y, en consecuencia, es constitutiva del defecto sustantivo. Esto, porque se otorg� a la mencionada disposici�n un sentido o alcance que objetivamente no tiene, en otras palabras, una interpretaci�n contra legem. Adem�s, debido a que la interpretaci�n excede los par�metros de la interpretaci�n jur�dica y resulta claramente contraria a varios contenidos de la Carta Pol�tica.

 

6.            Violaci�n directa de la Constituci�n. Vulneraci�n del principio de interpretaci�n conforme con la Constituci�n

 

145.   Alcance de la jurisprudencia. Seg�n el art�culo 4� superior, la Constituci�n Pol�tica es norma de normas y, en todo caso de incompatibilidad entre esta y otra ley o reglamento, prevalecer�n las disposiciones de aquella. La Constituci�n Pol�tica, entonces, tiene car�cter vinculante y fuerza normativa, de tal forma que, por un lado, sus normas se aplican directamente y, por el otro, sus valores y lineamientos gu�an el ordenamiento jur�dico[168]. As�, una autoridad judicial incurre en violaci�n directa de la Constituci�n cuando su decisi�n le da a una disposici�n un alcance abiertamente contrario a la Carta Fundamental[169].

 

146.   En ese contexto, en la jurisprudencia constitucional se ha reconocido que un juez ordinario adopta una decisi�n que desconoce la Constituci�n Pol�tica, principalmente, en dos supuestos: primero, al dejar de aplicar una disposici�n ius fundamental a un caso en particular, lo que ocurrir�a debido a que (a) en la soluci�n del caso se dej� de interpretar y aplicar una disposici�n legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicaci�n inmediata y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretaci�n conforme con la Constituci�n[170]. Y, segundo, por aplicar la ley al margen de las disposiciones constitucionales[171], bajo el supuesto de que los jueces deben tener en cuenta la excepci�n de inconstitucionalidad contenida en el art�culo 4� superior[172], esto es, en todo caso en el que encuentren que una norma es incompatible con la Carta Pol�tica, deben aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia de las legales o de cualquiera otro rango[173].

 

147.   En todo caso, no cualquier irregularidad procesal o diferencia interpretativa tiene la entidad suficiente para generar la configuraci�n de un defecto por violaci�n directa de la Constituci�n, pues es necesario que los vicios alegados sean de tal magnitud que permitan desvirtuar la constitucionalidad de la decisi�n objeto de la demanda de amparo. No se trata, entonces, �de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulaci�n de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso�[174]. Al contrario, de lo que se trata es �de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condici�n de indefensi�n y que permite la aplicaci�n uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos �mbitos del derecho�[175].

 

148.       Posici�n de las partes. El Distrito de Santiago de Cali considera que la interpretaci�n legal del Consejo de Estado desconoce tres principios constitucionales: primero, el principio de autonom�a de las entidades territoriales. Para tales fines, desarroll� cuatro argumentos: (i) las entidades territoriales gozan de autonom�a para gestionar sus intereses; (ii) dicha autonom�a se concreta en los derechos de (a) gobernarse por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que corresponda, (c) participar de las rentas nacionales y (d) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; (iii) en este marco, el principio de legalidad tributaria en el �mbito territorial supone que los elementos de los tributos, incluidas las tarifas, deben ser definidos por parte de los �rganos de representaci�n popular, esto es, por parte de las asambleas departamentales y de los concejos municipales o distritales; y (iv) el desconocimiento de ese �reducto m�nimo� de las entidades territoriales implica per se una lesi�n del principio de autonom�a territorial en materia tributaria. En su criterio, la interpretaci�n de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado lesiona dicho �reducto m�nimo� porque �plantea una unificaci�n de las tarifas en materia de Impuesto de Industria y Comercio, puesto que las ciudades capitales que se apeguen al art�culo 14 (�) tendr�n la misma tarifa del Distrito [de Bogot�]�[176].

 

149.   Segundo, el principio de legalidad. Esto, porque si bien la confrontaci�n de los actos acusados debi� hacerse frente a normas de superior jerarqu�a, lo cierto es que, en t�rminos pr�cticos, �[l]a interpretaci�n que hace la sentencia cuestionada conduce a contrastar [los] acuerdo[s] demandado[s] (�) con una norma de igual rango (Acuerdo 816 de 2021-Bogot�), cuando el an�lisis que corresponde adelantar es si el acuerdo es acorde con la Ley 2082 de 2021, norma jer�rquicamente superior, que a su vez conduce a aplicar el Decreto-Ley 1421 de 1993, norma que tambi�n goza de superioridad jer�rquica respecto del acuerdo municipal�[177].

 

150.   Y, tercero, el principio de igualdad. Seg�n lo expuso la parte actora, la interpretaci�n legal que le da fundamento en los fallos acusados, por un lado, afecta el �equilibrio legislativo que busca el art�culo citado�[178] y, por el otro, desconoce que la realidad tributaria de las ciudades capitales es diferente a la del Distrito de Bogot�, lo que, seg�n dijo, impide �uniformidad normativa�[179].

 

151.   El municipio de Yopal reprocha, en general, que la autoridad judicial accionada no tom� en consideraci�n que las normas anuladas buscaban evitar la �viciosa dependencia� entre el municipio y el Gobierno nacional[180]. En otras palabras, alega la lesi�n del principio de autonom�a de los entes territoriales.

 

152.   Por su parte, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado sostiene (i) que la autonom�a territorial est� subordinada a la Carta Pol�tica y la ley, particularmente, la Ley 2082 de 2021, cuyo art�culo 14 interpreta como se explic� al estudiar el defecto sustantivo; (ii) que la aplicaci�n de las normas del Distrito de Bogot� no atiende a una discusi�n de jerarqu�a normativa, pues el Decreto Ley 1421 s� es aplicable, pero solo en lo que hubiere sido efectivamente implementado; y (iii) que no es viable que todas las ciudades capitales tengan el mismo r�gimen tributario de la capital de la Rep�blica, en entendido de que �este cuenta con un r�gimen especial propio (Decreto Ley de 1993) creado por disposici�n constitucional (art�culo 41 de la Constituci�n Pol�tica), y en esa medida, estas entidades territoriales solo podr�an equipararse sobre el aspecto tributario que de manera espec�fica autorice el legislador, y no en toda la normativa especial que le sea aplicable al Distrito Capital�[181].

 

153.   Intervenciones. Con ocasi�n del auto de pruebas del 15 de septiembre de 2025 (Anexo 1), en el tr�mite de revisi�n presentaron escritos de intervenci�n el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, la Procuradur�a General de la Naci�n, la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado y varias instituciones acad�micas, ciudades capitales y organizaciones gremiales, as� como las partes y terceros vinculados. Todos se pronunciaron sobre el alcance del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, algunos de ellos, sobre la validez constitucional de la interpretaci�n adoptada por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. La mayor�a de los intervinientes est�n de acuerdo con los planteamientos constitucionales de las demandas de tutela, salvo la autoridad judicial accionada y Asobancaria, demandante en los dos procesos ordinarios.

 

154.   Los intervinientes se concentraron en el impacto de la interpretaci�n acusada en el ICA, en la definici�n de los elementos aplicables para su determinaci�n y en las consecuencias fiscales para las entidades territoriales. Varias intervenciones analizaron si las providencias judiciales limitaron injustificadamente la aplicaci�n del art�culo 14 y si ello produjo una restricci�n que no se desprende directamente del texto legal, afectando la forma como las ciudades capitales gestionan su autonom�a fiscal.

 

155.   Un aspecto nodal de las intervenciones fue la posible violaci�n del principio de autonom�a territorial. La mayor�a de los intervinientes razon� que la interpretaci�n legal de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado habr�a reducido el margen constitucional de las ciudades capitales, espec�ficamente, el margen para administrar sus tributos y definir aspectos relevantes de su pol�tica fiscal, lo cual, mencionaron algunos, podr�a traducirse en una interferencia indebida en las competencias constitucionales de los entes territoriales. En contraste, algunos intervinientes sostuvieron que los fallos solo precisaron el alcance normativo del art�culo 14 y que dicha delimitaci�n permitir�a garantizar eficiencia en el sistema tributario de las ciudades capitales.

 

156.   Otro aspecto para destacar de las intervenciones es la posible violaci�n del principio de legalidad tributaria, ya que algunos de los intervinientes se�alaron que la interpretaci�n judicial cuestionada podr�a haber introducido restricciones no previstas expresamente por el Legislador, lo que, en su criterio, afecta la certeza y determinaci�n exigida en materia tributaria. En ese sentido, algunas intervenciones se�alaron que la hermen�utica acusada podr�a alterar el alcance real del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y terminar incidiendo en la determinaci�n de los elementos del tributo sin base normativa suficiente. Al respecto, otros intervinientes defendieron que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado se limit� a aplicar la ley conforme a su finalidad y seg�n el tenor literal.

 

157.   An�lisis del caso concreto. La interpretaci�n legal que le da fundamento a las sentencias acusadas es irrazonable, seg�n lo que se explic� antes al estudiar la configuraci�n del defecto sustantivo. Adicionalmente, la Corte considera que dichas decisiones judiciales configuran una violaci�n directa de la Constituci�n porque no se tuvo en cuenta el principio de interpretaci�n conforme con la Constituci�n.

 

158.   Interpretaci�n conforme con la Constituci�n. Este postulado interpretativo encuentra fundamento en el principio de supremac�a normativa de la Constituci�n Pol�tica, esto es, en el art�culo 4� de la Carta Fundamental. Desde sus albores, la jurisprudencia ha recogido este principio bajo la idea de que �el int�rprete tiene (�) que buscar el sentido razonable de la disposici�n dentro del contexto global del ordenamiento jur�dico-constitucional conforme a una interpretaci�n sistem�tica-finalista�[182]. En ese sentido, este Tribunal ha reconocido que �la hermen�utica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el m�todo de interpretaci�n conforme, seg�n el cual las disposiciones jur�dicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto por la Carta Pol�tica�[183]. En t�rminos pr�cticos, este principio impone que el entendimiento que acoja el juez debe ser el que mejor se ajuste y maximice los principios, valores, derechos y finalidades de la Carta Pol�tica.

 

159.   Art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021. La Ley 2082 de 2021 tiene dos objetivos principales, por una parte, crear la categor�a �ciudades capitales� y por la otra, adoptar mecanismos tendientes a fortalecer la descentralizaci�n administrativa. Esto se hace expl�cito en el art�culo 1� de dicha normativa. La norma est� compuesta por 17 art�culos, contenidos en cuatro t�tulos: (i) de la ciudades capitales y el desarrollo territorial; (ii) sobre las relaciones de las ciudades capitales con la naci�n y con otras entidades territoriales; (iii) de las �reas metropolitanas y la cooperaci�n horizontal; y (iv) de �otras disposiciones�. Este �ltimo t�tulo estaba compuesto por cuatro art�culos, el objeto de controversia en este proceso constitucional de amparo (14), el de la vigencia (17) y otros dos que la Corte declar� inexequibles por vulnerar el principio de unidad de materia (15 y 16), mediante la Sentencia C-353A de 2021. Ambos regulaban el Fondo de Desarrollo Local en los Distritos Especiales.

 

160.   A continuaci�n, se transcribe el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021:

 

�Los Concejos de las ciudades capitales podr�n adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot� en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contrar�e las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia.�

 

161.   En la Sentencia C-182 de 2025, la Corte fij� el alcance del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021. En esa ocasi�n, se hizo referencia a los impuestos Predial Unificado y de Industria y Comercio, sin embargo, en esta providencia se resaltar�n los argumentos relacionados con el ICA. En el mencionado fallo, este Tribunal reiter� que el tributo en comento es del orden territorial[184], caracterizaci�n que surge con ocasi�n de la Ley 14 de 1983[185], que determina los elementos esenciales de esta obligaci�n tributaria y, a partir de los cuales, esta Corporaci�n ha identificado, adem�s, que el tributo: (i) es de car�cter municipal; (ii) recae sobre las actividades comerciales, industriales y de servicio ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones municipales[186]; y (iii) es un ingreso end�geno de los entes locales[187].

 

162.   Dicha caracterizaci�n, dijo la Corte, aplica para la capital de la Rep�blica, salvo en lo que haya sido objeto de modificaci�n con el Decreto Ley 1421 de 1993, seg�n lo establece su art�culo 153, que dispone que el establecimiento, determinaci�n y cobro de tributos en el Distrito de Bogot� se rigen por �las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en [aquel] estatuto�. Trat�ndose del ICA, dichas modificaciones est�n en el art�culo 154, las cuales se sintetizaron en el mencionado fallo, as�: �(i) la facultad del Concejo Distrital para determinar el periodo de causaci�n del impuesto; (ii) lo que se entiende por ingresos percibidos en Bogot� para (a) actividades industriales y (b) comerciales o de servicios; (iii) lo que se consideran actividades de servicio; (iv) la base gravable; (v) la tarifa; y (vi) la posibilidad de eliminar el impuesto de avisos y tableros� (negrillas propias).

 

163.   La Corte se�al� que en el mencionado contexto, el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 prev� que la adopci�n de las normas que rigen para Bogot� es facultativa, esto es, las ciudades capitales pueden o no hacer uso de esta facultad. De todas maneras, la Sala Plena precis� que la facultad en comento est� delimitada por tres presupuestos: primero, el alcalde de la ciudad capital es quien tiene la iniciativa para proponer la adopci�n normativa al concejo de la ciudad capital[188]. Segundo, la adopci�n normativa que pretenda hacerse por parte del concejo de la ciudad capital debe estar acorde con las realidades tributarias de la ciudad. Y, tercero, la adopci�n normativa que pretenda hacerse por parte del concejo de la ciudad capital procede en lo que no se contraponga a las disposiciones constitucionales sobre la materia. Los referidos presupuestos enmarcan, concluy� la Corte Constitucional, condiciones conjuntamente� necesarias para aplicar la medida prevista en dicha disposici�n.

 

164.   A partir de las consideraciones expuestas hasta este punto de la presente decisi�n, la Sala Plena considera, al igual que lo hizo la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado en su escrito de intervenci�n[189], que el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 tiene, al menos, dos interpretaciones: de un lado, la que da sustento a las sentencias acusadas, seg�n la cual la expresi�n �normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot� impone el deber de distinguir entre las normas que rigen al momento de ejercer la facultad y las que establecen par�metros, l�mites o regulaciones generales. Desde esta perspectiva, se tendr�a que concluir que el art�culo 14 no autoriz� la adopci�n de par�metros, l�mites o regulaciones generales, como ser�a el caso del rango tarifario al que se refiere el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, sino que dispuso la aplicaci�n de las normas que rigen en la capital de la Rep�blica, esto es, aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo en el Distrito de Bogot�, incluida la que establece la tarifa vigente. De all� que las ciudades capitales deban adoptar la tarifa que est� rigiendo en el Distrito de Bogot� al ejercer la facultad del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021.

 

165.   De otro lado, est� la interpretaci�n en virtud de la cual la expresi�n �normas que rigen para el Distrito Capital de Bogot� se refiere al cuerpo normativo aplicable, esto es, la Ley 14 de 1983[190] y, por disposici�n del art�culo 153 del Decreto Ley 1421 de 1993, las modificaciones a la que se refieren el par�grafo y los siete numerales del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. Desde esta perspectiva, que coincide parcialmente con la tesis de los actores y gran parte de los intervinientes, la facultad que consagra el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 incluye el numeral 6� del art�culo 154, que establece que, sobre la base gravable definida en la ley, �el Concejo aplicar� una tarifa �nica del dos por mil (2%o) al treinta por mil (30%o)�. En el marco de esta postura interpretativa, las ciudades capitales pueden establecer la tarifa del ICA en el rango all� establecido, es decir, no tendr�an que acoger la tarifa que rige en Bogot�.

 

166.   Esta controversia interpretativa, as� como las que se relacionan con ella y no fueron objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-182 de 2025, como, por ejemplo, la de la tensi�n que se genera con el art�culo 322 de la Carta Pol�tica, deben dirimirse en el marco del control abstracto de constitucionalidad y las consideraciones que en ese contexto se hicieren prevalecer�n sobre las que aqu� se consignan. No obstante, para los efectos de esta providencia, la Sala encuentra que, adem�s de que la primera interpretaci�n result� irrazonable, la segunda interpretaci�n es la que se puede catalogar como �conforme con la Constituci�n�, en la medida en la que es la que mejor se ajusta y maximiza los principios, valores, derechos y finalidades de la Carta Fundamental. En esa misma l�nea argumentativa, la Corporaci�n considera que sin perjuicio de su razonabilidad, la primera interpretaci�n limita algunos postulados constitucionales. Lo anterior por las razones que se desarrollan a continuaci�n, partiendo de la explicaci�n del alcance que la jurisprudencia le ha dado a cada uno de los postulados constitucionales involucrados.

 

a.            El criterio de literalidad no era suficiente para establecer la interpretaci�n conforme con la Constituci�n Pol�tica

 

167.   �La Sala destaca el esfuerzo argumentativo que reflejan las sentencias demandadas. All� se ve un an�lisis juicioso que lleva a la autoridad accionada a concluir que la facultad de acoger las normas que rigen en Bogot� est� circunscrita a las disposiciones legales que hubieren sido adoptadas o aplicadas en la capital de la Rep�blica. En su intervenci�n, la magistrada ponente de uno de los fallos le explic� a la Corte que �el alcance de la palabra �rigen� determina la norma aplicable para la adopci�n normativa�, en relaci�n con lo cual destac� que la jurisprudencia constitucional[191] y contenciosa han reconocido que el verbo �regir� es usado en las disposiciones legales para hacer referencia a la vigencia de las normas.

 

168.   Como se puede ver, la autoridad judicial accionada defini� el alcance de la norma a partir de la literalidad de una expresi�n del art�culo sub examine. Al hacerlo, sin embargo, omiti� tener en cuenta otros elementos de la disposici�n y la finalidad de la Ley 2082 de 2021, como se explicar� en los p�rrafos siguientes. En este punto, lo que se quiere resaltar es que hay casos como los que se analizan, en los que el criterio de literalidad resulta insuficiente al no consultar otros aspectos importantes de la norma interpretada. En estas hip�tesis, seg�n la jurisprudencia constitucional, le corresponde al juez ordinario buscar el verdadero sentido de la disposici�n dentro del contexto global del ordenamiento constitucional. Al respecto, la Corte[192] ha destacado que:

 

�Cuando el efecto de la interpretaci�n literal de una norma conduce (�) a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposici�n, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El int�rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici�n dentro del contexto global del ordenamiento jur�dico-constitucional conforme a una interpretaci�n sistem�tica-final�stica�

 

169.   En criterio de la Sala, la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado debi� advertir que la interpretaci�n literal que llev� a cabo resultaba insuficiente para garantizar la supremac�a de la Constituci�n Pol�tica, de un lado, porque no tom� en cuenta otras expresiones del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, del otro, porque debi� consultar la finalidad de la Ley 2082 de 2021. Aunque esto se retomar� m�s adelante, por ahora basta con se�alar que la Corte considera insuficiente la referencia que se hizo a la exposici�n de motivos en las dos sentencias acusadas, primero, porque si bien se menciona la eficiencia tributaria como finalidad del art�culo 14 ib�dem, lo cierto es que nada se dice respecto del fortalecimiento de la descentralizaci�n administrativa, objetivo de la norma de acuerdo con el t�tulo, su art�culo 1� y la jurisprudencia constitucional[193] (cfr.� ff.jj. 151 y 152). Y, segundo, porque en cualquier caso, la autoridad judicial accionada no explic� por qu� su interpretaci�n, seg�n la cual la facultad en comento est� limitada a la tarifa que rige en el Distrito de Bogot�, garantiza la eficiencia tributaria, o, en otras palabras, por qu� circunscribir la facultad al rango de tarifas que establece el Decreto Ley 1421 de 1993, afecta la eficiencia tributaria de las ciudades capitales.

 

b.            La segunda interpretaci�n maximiza la descentralizaci�n territorial y la autonom�a de las entidades territoriales

 

170.   El art�culo 1� de la Carta Pol�tica establece que �Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep�blica unitaria, descentralizada, con autonom�a de sus entidades territoriales�. En t�rminos pr�cticos, puede decirse que, sin abandonar la forma territorial de Estado unitario, el Constituyente parti� de un modelo de centralizaci�n pol�tica y descentralizaci�n administrativa y arrib� a un modelo de descentralizaci�n con autonom�a de sus entidades territoriales[194].

 

171.   La descentralizaci�n es un principio de la organizaci�n administrativa. Por su parte, la descentralizaci�n territorial tiene como objeto un conjunto de entidades territoriales que deben obrar en el �mbito territorial en procura de satisfacer las necesidades de las comunidades asentadas en sus territorios[195], mediante la atribuci�n directa o el traspaso de funciones y competencias del �rgano central hacia ellas[196], las cuales, seg�n la jurisprudencia constitucional[197], ejecutan a nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

 

172.   Por otra parte, la autonom�a de las entidades territoriales consiste en �la facultad que se le[s] atribuye a [estas] entidades p�blicas para gobernarse por s� mismas�, claro est�, en lo que se refiere a los asuntos que les son propios[198] y sin perjuicio del control ejercido por el poder central en unos casos concretos[199].

 

173.   La Corte ha destacado la correlaci�n entre descentralizaci�n y autonom�a. No obstante, tambi�n ha precisado que se trata de nociones diferentes, aunque interdependientes, en el entendido de que ambas juegan un papel relevante en la ampliaci�n de la libertad territorial, pero remiten a perspectivas diferentes. En efecto, �[m]ientras la descentralizaci�n busca una mayor libertad de las instancias perif�ricas - territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa p�blica, la autonom�a encauza sus prop�sitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses�[200].

 

174.   En el referido contexto, este Tribunal ha determinado que el principio de autonom�a de las entidades territoriales se configura a partir de dos dimensiones[201]: primero, la que se ve determinada por el principio de Estado unitario, la cual concreta un l�mite a las competencias de las entidades territoriales y las supedita a las decisiones que adopte el Legislador para la gesti�n de intereses nacionales o que traspasen lo local[202]. Y, segundo, la �garant�a de contenidos m�nimos que deben respetarse por parte del Legislador y las autoridades estatales al relacionarse con las entidades territoriales[203]. Esta dimensi�n vincula a los jueces de la Rep�blica en sus diferentes especialidades.

 

175.   En relaci�n con lo segundo, los contenidos m�nimos est�n reconocidos en la Carta Pol�tica. El art�culo 287 de la Constituci�n es indicativo en tal sentido. A partir de esta disposici�n constitucional, la Corte ha acotado los elementos que configuran el n�cleo de la autonom�a de las entidades territoriales: (i) el autogobierno, que se traduce en la �potestad de elegir sus propias autoridades, as� como la ausencia de subordinaci�n de �stas, respecto de las autoridades nacionales, en lo que respecta la gesti�n de sus intereses o de los asuntos propios�; (ii) la autonom�a administrativa, vista como �la posibilidad real de que las entidades territoriales asuman el manejo de los asuntos propios mediante el ejercicio de las competencias que les reserva la Constituci�n y la ley�[204]; y (iii) la autonom�a fiscal, entendida como �la participaci�n de las rentas nacionales, la administraci�n de sus recursos y la potestad de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones en el marco que defina la ley�[205]. En adelante, la Sala se ocupar� brevemente de la autonom�a, dada la importancia que tiene para la resoluci�n de la controversia sub judice.

 

176.   La autonom�a fiscal incluye el derecho de las entidades territoriales a organizar y administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones[206]. As� lo reconoce de forma expresa la Carta Pol�tica[207]. Del ejercicio del mencionado derecho se deriva, entre otras, la competencia de las entidades territoriales para elaborar su plan de desarrollo, as� como la competencia para dise�ar su sistema e instrumentos para administrar los ingresos y gastos[208]. A su vez, esta competencia permite a las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales decidir sobre los tributos y gastos locales, de conformidad con lo establecido en la Constituci�n Pol�tica y la ley[209]. Tambi�n faculta al alcalde para presentar oportunamente ante el concejo proyectos sobre el presupuesto anual de rentas y gastos y otros que estime convenientes para la buena marcha del municipio.[210] El ejercicio de esta competencia se supedita, en todo caso, a los l�mites que defina la ley, para cuya adopci�n el Legislador tiene �mbitos de libertad diferentes en funci�n de la naturaleza del recurso regulado.

 

177.   En cuanto a lo primero, la Corte Constitucional ha acotado el margen de configuraci�n normativa en estos asuntos a partir de consultar la fuente de financiaci�n de los recursos: ex�gena o end�gena[211]. As�, la libertad de configuraci�n normativa por parte del Legislador resulta mayor ante los recursos ex�genos, porque en ellos pueden confluir intereses nacionales; mientras que la citada libertad de configuraci�n normativa se reduce ante los recursos end�genos, como es el caso del ICA[212]. Estos �ltimos, por regla general, son de libre disposici�n de las entidades territoriales, aunque pueden admitir alg�n �mbito de regulaci�n si su ejecuci�n compromete intereses nacionales.

 

178.   Ahora bien, como ya se mencion�, la segunda interpretaci�n descarta que las ciudades capitales deban acoger la misma tarifa del Distrito de Bogot�, es decir, maximiza la efectividad de los contenidos m�nimos reconocidos en la jurisprudencia constitucional. Esto, en el entendido de que la definici�n de una tarifa dentro del rango que establece el numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, por un lado, redunda en la garant�a del autogobierno y la autonom�a administrativa del ente territorial que ejerce la facultad del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, ya que permite el ejercicio de sus competencias constitucionales, especialmente, dise�ar su propio sistema e instrumentos para poder garantizar los recursos y cubrir los gastos que conlleva el ejercicio de sus funciones legales, por ejemplo las que se destacan en los antecedentes legislativos de la Ley 2082 de 2021, esto es, las nuevas cargas y responsabilidades derivadas de la migraci�n y el conflicto armado interno, los procesos sociales que ocurren en las regiones y las �nuevas atribuciones� que la ley les ha reconocido[213]. Incluso, este Tribunal considera que la definici�n de una tarifa diferente para cada ciudad capital contribuye a disminuir la �subordinaci�n entre esta y las autoridades nacionales, en lo que respecta la gesti�n de sus intereses y de los asuntos propios. Esto, debido a la planeaci�n que genera sobre los recursos econ�micos y su ejecuci�n efectiva y eficiente, en el marco de los principios de concurrencia, coordinaci�n y subsidiariedad[214].

 

179.   Por otro lado, la segunda interpretaci�n garantiza de mejor manera la autonom�a fiscal, particularmente, el derecho de las ciudades capitales a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones en el marco que defina la ley. De esta prerrogativa, adem�s, se deriva la competencia que permite a los concejos distritales y municipales decidir sobre los tributos y gastos locales, de conformidad con lo establecido en la Constituci�n Pol�tica, en otras palabras, de establecer la tarifa del ICA. El ejercicio de esta competencia se hace posible en el marco de la segunda interpretaci�n, como lo muestra el hecho de que se hubieren proferido los actos administrativos demandados y que se anularon.

 

180.   Esta postura hermen�utica, adem�s, refleja una de las finalidades de la Ley 2082 de 2021, esto es, el fortalecimiento de la descentralizaci�n administrativa. En este punto coinciden la mayor�a de las ciudades capitales e instituciones acad�micas intervinientes (Anexo 1). Este objetivo no solo se encuentra reconocido de forma expl�cita en el art�culo 1� ib�dem, sino que tambi�n fue exaltado por la Corte en las sentencias C-353A de 2021 y C-182 de 2025[215], incluso, los antecedentes de la ley dan cuenta de la relevancia que tuvo el tema durante el tr�mite legislativo[216]. En ese sentido, la Sala considera que los criterios de interpretaci�n teleol�gica y sistem�tica le impon�an a la autoridad judicial accionada el deber de elegir la segunda interpretaci�n de la norma para garantizar la supremac�a de la Carta, pues, entre la disyuntiva de acoger la tarifa establecida en otro municipio o fijar una que se ajuste y refleje las necesidades tributarias de cada entidad territorial, la que m�s fortalece la descentralizaci�n administrativa es la de fijar una tarifa propia[217], como se explic� anteriormente.

 

181.   En contraste, la Sala Plena, en l�nea con lo dicho antes, considera que les asiste raz�n a la Procuradur�a General de la Naci�n[218] y a la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado, quienes encuentran que la primera interpretaci�n lesiona la autonom�a de las entidades territoriales y la descentralizaci�n administrativa[219]. En t�rminos pr�cticos, la norma elimina la competencia de los concejos municipales de las ciudades capitales para definir una tarifa en atenci�n a sus particularidades tributarias, como lo explicaron la mayor�a de las entidades territoriales que intervinieron en la etapa de revisi�n. En otras palabras, la hermen�utica acusada supone una limitaci�n al n�cleo esencial de la autonom�a territorial, debido a que (i) impone una subordinaci�n respecto de la capital de la Rep�blica en cuanto a la gesti�n de sus asuntos propios; (ii) limita la posibilidad real de que las entidades territoriales asuman el manejo de los asuntos propios mediante el ejercicio de las competencias que les reserva la Constituci�n y la ley; y (iii) desconoce la potestad de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones de los municipios.

 

c.             La segunda interpretaci�n maximiza el principio de legalidad en materia tributaria

 

182.   El principio de legalidad tributaria es relevante para el Estado Social y Democr�tico de Derecho[220]. La Carta Pol�tica lo reconoce en el art�culo 338 y lo desarrolla en sus art�culos 150.12, que le asigna al Congreso de la Rep�blica la competencia para crear contribuciones fiscales; 300.4, que faculta a las asambleas departamentales para decretar tributos y contribuciones en sus territorios; y 313.4, que dispone que los concejos municipales deber�n �[v]otar de conformidad con la Constituci�n y la ley los tributos y los gastos locales�.

 

183.   La Corte ha definido el alcance del art�culo 338 de la Constituci�n Pol�tica, en lo que respecta a las competencias del Congreso de la Rep�blica y los entes territoriales en la implementaci�n de tributos. Muestra de ello son, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-593 de 2019 y C-524 de 2023, en las que este Tribunal record� que el principio de legalidad tributaria tiene tres facetas: primero, lo que la doctrina ha denominado el principio de representaci�n popular en materia tributaria, seg�n el cual no puede haber impuesto sin representaci�n de los eventuales afectados, por lo que la Carta solo autoriza al Congreso de la Rep�blica, las asambleas y los concejos municipales o distritales a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales, luego de una deliberaci�n democr�tica suficiente y plural[221]. En consecuencia, solo un �rgano de representaci�n popular puede definir y establecer los elementos esenciales de un tributo, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable, el hecho generador y la tarifa. As�, si otra autoridad del Estado llegare a detallar estas materias, esto llevar� a la trasgresi�n directa de la Constituci�n Pol�tica, seg�n se dijo en la �ltima de las mencionadas sentencias.

 

184.   La Sentencia C-036 de 2024 reiter� las consideraciones antes mencionadas y aclar� dos aspectos claves del principio de representaci�n: (i) que el Legislador puede autorizar a las autoridades administrativas para regular o reglamentar determinados aspectos de los tributos, pero siempre que lo haga cumpliendo ciertas exigencias legales[222]; y (ii) la irretroactividad de la ley tributaria, en virtud del cual las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones basadas en hechos ocurridos durante un per�odo determinado �nicamente pueden aplicarse a partir del per�odo siguiente al inicio de su vigencia.

 

185.   Segundo, el principio de la predeterminaci�n de los tributos, en virtud del cual se pueden establecer los elementos m�nimos que debe contener el acto jur�dico que impone la contribuci�n para poder ser v�lido. Y, tercero, la autonom�a tributaria, en virtud de la cual las entidades territoriales pueden establecer tributos y contribuciones, pero deben hacerlo dentro del marco que fijan la Constituci�n Pol�tica y la ley, debido a que Colombia es un pa�s unitario y, en consecuencia, los departamentos y municipios no gozan de soberan�a fiscal.

 

186.   El principio de legalidad en materia tributaria es especialmente relevante frente a la seguridad jur�dica, pues su efectividad garantiza que los ciudadanos puedan conocer el contenido de sus deberes econ�micos con el Estado, y de esta forma, se garantiza el debido proceso, cuando la existencia de reglas precisas permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administraci�n[223].

 

187.   Ahora bien, la Sala encuentra que, para los efectos del principio de legalidad en materia tributaria, las interpretaciones sub examine dan lugar a dos hip�tesis: de un lado, los concejos de las ciudades capitales deliberando para elegir entre la tarifa que rige en el Distrito de Bogot� (14 por mil) o la aplicaci�n del r�gimen general, esto es, el art�culo 33 de la Ley 14 de 1983[224] (entre el dos y el 7 o 10 por mil, seg�n la actividad objeto de gravamen). De otro lado, los concejos de las ciudades capitales deliberando sobre la disyuntiva de acoger el r�gimen general o fijar una tarifa diferente, en aplicaci�n del numeral 6 del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. En ambos escenarios la aprobaci�n de la tarifa provendr�a del �rgano de representaci�n popular, lo que descarta un problema directo con el principio de legalidad. No obstante, el segundo de los escenarios representa un mayor espectro de deliberaci�n en t�rminos de suficiencia, pues se podr�an considerar las necesidades de la entidad territorial y, adem�s, la capacidad de los contribuyentes para fijar una tarifa, a efectos de tomar una decisi�n acorde con la realidad de la entidad territorial. En relaci�n con esto �ltimo es necesario reiterar que la Corte, en la Sentencia C-147 de 2021, destac� que �[e]l principio de legalidad tributaria conlleva necesariamente la exigencia de una deliberaci�n democr�tica suficiente y plural�.

 

188.   En contraste, la Procuradur�a General de la Naci�n, con argumentos similares, considera que la primera interpretaci�n ri�e con el principio de legalidad en materia tributaria. En su criterio, �el principio de legalidad no solo se ve desconocido en cuanto a las normas aplicables a las entidades territoriales, sino tambi�n en que excede las facultades que la Carta Pol�tica reconoce al Legislador en materia de tributaci�n territorial, las cuales se deben ejercer de forma concurrente con los entes territoriales como una forma de armonizar el principio de Estado unitario y la autonom�a de los entes territoriales�[225].

 

189.   Al respecto, la Sala Plena encuentra que la interpretaci�n que reflejan los fallos acusados, en t�rminos pr�cticos afecta el principio de representaci�n popular en materia tributaria, pues permite que se fije una tarifa sin la representaci�n de los eventuales afectados y, sobre todo, sin una deliberaci�n democr�tica suficiente y plural en torno a las particularidades tributarias de la entidad territorial. As�, termina afect�ndose el principio seg�n el cual solo el �rgano de representaci�n popular correspondiente puede definir y establecer los elementos esenciales de un tributo, lo que incluye la tarifa. Esto y aquello, debido a que es otra autoridad del Estado la que termina definiendo la tarifa del tributo, lo que, adem�s, hace palmaria la trasgresi�n directa de la Carta Pol�tica, seg�n los criterios a los que se refiri� esta Corte en la Sentencia C-524 de 2023.

 

d.            La segunda interpretaci�n maximiza los principios de equidad y justicia tributaria

 

190.   El principio de equidad tributaria est� previsto en los art�culos 95.9 y 363 de la Constituci�n Pol�tica. Este �ltimo establece que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. El art�culo 95.9 dispone que en concordancia con el deber de solidaridad que sustenta todo tipo de tributaci�n, las personas y los ciudadanos deben contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones dentro de los conceptos de justicia y equidad. Los mandatos contenidos en tales disposiciones se erigen como l�mites a la potestad impositiva del Estado, por lo que es funci�n de los jueces velar por su acatamiento[226].

 

191.   El principio de equidad se predica del sistema tributario[227]. Esto impide asimilarlo con un deber formal seg�n el cual todo contribuyente debe pagar los tributos bajo un criterio r�gidamente matem�tico que mida a todos con el mismo rasero[228]. As�, el principio de equidad no supone una paridad entre los contribuyentes, sino que exige que, en la determinaci�n de los tributos, el Legislador fundamente la imposici�n en criterios adecuados sobre la capacidad econ�mica de los contribuyentes. En otras palabras, el principio de equidad busca que no haya contribuciones o beneficios excesivos para los sujetos obligados[229].

 

192.   El principio de equidad tributaria tiene dos dimensiones: la dimensi�n horizontal, que constituye una manifestaci�n del principio de igualdad ante las cargas p�blicas[230] y, como tal, establece que �los tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la misma capacidad de pago�[231]. De otro lado, est� la dimensi�n vertical, que se identifica con el mandato de progresividad de los tributos y ordena, en la pr�ctica, distribuir la carga tributaria para que quien tiene mayor capacidad econ�mica soporte la mayor proporci�n del gravamen[232].

 

193.   Como se puede ver, la capacidad contributiva es determinante en la identificaci�n del alcance del principio de equidad tributaria. Incluso, la jurisprudencia constitucional ha dicho que es una regla de justicia tributaria �que la carga tributaria debe consultar la capacidad econ�mica de los sujetos gravados�[233]. En relaci�n con el concepto de equidad tributaria, esta Corporaci�n ha precisado lo siguiente: (i) el l�mite individual por virtud del cual los conceptos de justicia y equidad proh�ben imponer cargas fiscales que no consulten la capacidad econ�mica del contribuyente, �obliga al [L]egislador a definir el tributo sobre una base reveladora de la capacidad contributiva de la persona, como la renta, la riqueza o el patrimonio, la propiedad o el consumo�[234]; (ii) el Legislador debe evaluar, en el caso de los impuestos directos, o inferir razonablemente, en el caso de los impuestos indirectos, la capacidad de pago de los contribuyentes cuando discute y aprueba las leyes tributarias[235]; y (iii) la Constituci�n Pol�tica no exige que la estimaci�n de la capacidad econ�mica siempre se determine a trav�s de indicadores directos de renta o de patrimonio[236], pues, eventualmente, se puede acudir a par�metros indirectos de medici�n del bienestar econ�mico del contribuyente, siempre que se trate de par�metros objetivos y verificables, desde una perspectiva econ�mica o jur�dica[237]; (iv) la Carta Fundamental no ofrece una definici�n de ingreso o renta, lo cual acent�a el amplio margen de discrecionalidad que tiene el Legislador en la materia[238]; y (v) existen par�metros que permiten desestimar la capacidad contributiva de los ciudadanos[239].

 

194.   Ahora bien, ya se ha dicho en varias ocasiones que las dos posibles interpretaciones del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, en t�rminos pr�cticos, dan lugar a dos hip�tesis: por un lado, la primera postura supone que los concejos de las ciudades capitales deben elegir entre la tarifa que rige en el Distrito de Bogot� o la aplicaci�n del r�gimen general, esto es, el art�culo 33 de la Ley 14 de 1983[240]. Por el otro, la segunda hermen�utica reconoce que los concejos de las ciudades capitales deben deliberar sobre la disyuntiva de acoger el r�gimen general o fijar una tarifa diferente, en aplicaci�n del numeral 6 del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. En ese contexto, si el concejo considera que el rango tarifario del r�gimen general es insuficiente y debe ejercer la facultad que le reconoce el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, por ejemplo, para atender temas sociales generados por la migraci�n y el conflicto armado interno[241], la opci�n que le queda es acoger la tarifa del Distrito Capital, lo que impide considerar la capacidad econ�mica de los contribuyentes, bien para que estos aporten en mayor medida (m�s del 14 por mil) o bien para que lo hagan en menor proporci�n (entre el 10 y el 14 por mil). Ante esta imposibilidad, la primera interpretaci�n, que es la que adopt� la autoridad judicial accionada, estar�a avalando una lesi�n a los principios de equidad y justicia tributaria, en el entendido de que la tarifa del tributo se estar�a fijando al margen de la capacidad de los contribuyentes, particularmente, la capacidad de los contribuyentes de la ciudad capital como tal. Esta situaci�n agravar�a en la medida en la que el Distrito Capital acogiera una tarifa mayor, pues el Decreto Ley 1421 de 1993 permite hasta el treinta (30 por mil (1000).

 

195.   Inclusive, la primera interpretaci�n podr�a conducir a quitarle efectos normativos al art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues si el Distrito de Bogot� decide disminuir la tarifa por debajo o dentro del rango que establece la Ley 14 de 1983[242], en la pr�ctica, la facultad que consagra aquella disposici�n quedar�a sin efecto, lo que impide el fortalecimiento de la descentralizaci�n administrativa. Al respecto, la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado se�al� que la primera interpretaci�n �implica que, en la pr�ctica, cada vez que el Distrito de Bogot� modifica la tarifa del ICA, hace incurrir autom�ticamente en decaimiento del acto administrativo a 32 acuerdos municipales de 32 ciudades capitales que ya no coincidir�n con lo decidido por Bogot�. En realidad, el panorama es a�n peor: el d�a que Bogot� decida modificar la tarifa del impuesto, ilegaliza de manera autom�tica, bajo la interpretaci�n del Consejo de Estado, todas las tarifas de las dem�s capitales de departamento�[243].

 

196.   La segunda postura hermen�utica, adem�s, refleja un ejercicio de interpretaci�n sistem�tico que toma en consideraci�n otros apartes de la norma, los cuales se relacionan, precisamente, con la capacidad contributiva de las personas de las ciudades capitales obligadas a pagar el ICA. En efecto, aunque el art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 se refiere a la norma que rige en el Distrito de Bogot�, lo cierto es que tambi�n dispone que esa determinaci�n debe hacerse �acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital� que ejerce la facultad all� consagrada. Sin embargo, la aplicaci�n de la tarifa acogida en la capital de la Rep�blica no toma en consideraci�n tales realidades tributarias, esto es, impide hacer dichas consideraciones en relaci�n con la capacidad contributiva.

 

197.   Al respecto, se debe mencionar que en la Sentencia C-182 de 2025, la Corte descart� la certeza de uno de los cuatro cargos formulados, debido a que fue planteado por los demandantes �sobre la premisa de que la norma autoriza a las ciudades capitales a aumentar las tarifas de los impuestos ICA y predial sin consultar la capacidad contributiva de los sujetos obligados�. Al respecto, la Sala Plena concluy�: �la literalidad de la norma impide arribar razonablemente a esa interpretaci�n. El mismo texto del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 impone condiciones para el ejercicio de la facultad concedida a los Concejos municipales que descartan el reproche formulado por la accionante. Estas condiciones son: (i) la adopci�n por parte del Concejo de las normas que rigen para el Distrito Capital en materia de impuesto predial e ICA debe ser acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital; y (ii) la adopci�n referida no puede contrariar las disposiciones constitucionales aplicables a esta materia que incluyen, por supuesto, los principios de equidad y justicia tributaria�. Todo, sin avalar la interpretaci�n del Consejo de Estado.

 

e.             La segunda interpretaci�n maximiza el principio de igualdad

 

198.   La Constituci�n Pol�tica reconoce dos dimensiones del principio de igualdad: formal y material^[244]. En la primera, el principio de igualdad implica que el Estado debe otorgar a los individuos un trato igual �ante la ley� y �en la ley�. En la dimensi�n formal del principio de igualdad se inscribe la prohibici�n de discriminaci�n^[245]. En la segunda, el principio de igualdad obliga al Estado a promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva[246]. A la luz de la dimensi�n material, el Estado debe implementar pol�ticas �destinadas a beneficiar a grupos discriminados o marginados de manera sistem�tica o hist�rica, a trav�s de prestaciones concretas o cambios en el dise�o institucional (acciones afirmativas)�[247]. En estos t�rminos, el principio de igualdad exige que los derechos, los privilegios, los deberes y las cargas, se distribuyan de manera justa y equitativa entre los individuos[248].

 

199.   La igualdad es un concepto de �car�cter relacional�[249]. Esto significa que su aplicaci�n siempre �presupone una comparaci�n entre personas, grupos de personas�[250] o supuestos, a partir de un determinado criterio de comparaci�n[251]. Las situaciones de igualdad o desigualdad entre las personas o los supuestos �no son nunca absolutas sino siempre parciales, esto es, desigualdades o igualdades desde cierto punto de vista�[252]. De esta forma, el principio de igualdad no exige que el legislador otorgue un trato �mec�nico y matem�ticamente� [253] paritario a los individuos y cree �una multiplicidad de reg�menes jur�dicos atendiendo todas las diferencias�[254]. Por el contrario, el legislador est� facultado para �simplificar las relaciones sociales�[255] y ordenar �de manera similar situaciones de hecho diferentes�[256] siempre que las diferenciaciones que imponga con fundamento en un determinado criterio de comparaci�n[257] sean razonables en atenci�n a la finalidad que la norma persigue[258].

 

200.   Del principio de igualdad se derivan cuatro mandatos en concreto: (i) un mandato de trato id�ntico a destinatarios que �se encuentren en circunstancias id�nticas�^[259]; (ii) un mandato de trato diferente a destinatarios �cuyas situaciones no comparten ning�n elemento en com�n�^[260]; (iii) un mandato de trato similar a destinatarios �cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean m�s relevantes a pesar de las diferencias�^[261]; y (iv) un mandato de trato diferenciado a los destinatarios que �se encuentren tambi�n en una posici�n en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean m�s relevantes que las similitudes�^[262].

 

201.   Ahora bien, la Corte Constitucional considera que la segunda interpretaci�n es la que mejor se ajusta al principio de igualdad material, en el entendido de que, en la pr�ctica, tal hermen�utica les permite a las ciudades capitales definir una tarifa acorde con sus realidades tributarias, es decir, valorando las circunstancias espec�ficas de cada entidad territorial y la de los contribuyentes, al punto que estas quedar�an habilitadas para encontrar necesaria una tarifa superior a la que rige en el Distrito de Bogot� o una menor, pero en todo caso mayor a la que establece el art�culo 33 de la Ley 14 de 1983[263].

 

202.   En contraste, la interpretaci�n literal de la expresi�n �rige�, que es la que adopt� la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, supone un trato contrario al principio de igualdad. Esto, porque al pretender que las ciudades capitales acojan la tarifa del Distrito de Bogot�, se desconoce uno de los mandatos del principio de igualdad, ya que, en la pr�ctica, impone un mandato de trato id�ntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias diferentes.

 

203.   En suma, aunque la controversia interpretativa sub examine debe dirimirse en el marco del control abstracto de constitucionalidad, y siempre que se trate de una controversia diferente a la que se resolvi� en la Sentencia C-182 de 2025; para los efectos de esta providencia, la segunda interpretaci�n es la que se puede catalogar como �conforme con la Constituci�n�, pues es la que maximiza y mejor se ajusta a los principios de descentralizaci�n territorial, autonom�a de las entidades territoriales, legalidad en materia tributaria, equidad y justicia tributaria e igualdad. Al no acogerla, se incurri� en violaci�n directa de la Constituci�n.

 

204.   Cuarta conclusi�n. Las consideraciones que anteceden permiten concluir que la autoridad judicial accionada incurri� en violaci�n directa de la Constituci�n, debido a que desconoci� el principio de interpretaci�n conforme con la Constituci�n, al aplicar la interpretaci�n legal seg�n la cual las ciudades capitales deben adoptar la norma que rige en el Distrito Capital, esto es, no pueden fijar la tarifa del ICA dentro del rango del numeral 6� del art�culo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

7.            Defecto f�ctico

 

205.   En virtud de los principios de autonom�a e independencia judiciales, �los jueces son titulares de la facultad discrecional para valorar y analizar las pruebas en cada caso concreto�[264]. No obstante, �ese amplio margen de evaluaci�n est� sujeto de manera inescindible a la Constituci�n y a la ley�^[265]. Por esta raz�n, �el examen de los elementos de juicio debe (i) estar inspirado en el mandato de la sana cr�tica; (ii) atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad, motivaci�n, entre otros, as� como (iii) respetar la Constituci�n y la ley�[266]. De lo contrario, �la discrecionalidad judicial ser�a entendida como arbitrariedad, hip�tesis en la cual se configurar�a la causal por defecto f�ctico y el juez de tutela podr�a revocar la providencia atacada�[267]. En todo caso, �no cualquier clase de yerro tiene la entidad suficiente para afectar la validez de una providencia judicial�[268]. Por tanto, este defecto �se configura cuando la decisi�n judicial se adopta con fundamento en un estudio probatorio abiertamente insuficiente, irrazonable o arbitrario�[269].

 

206.   De conformidad con la jurisprudencia constitucional, existen tres hip�tesis en las cuales se configura el defecto f�ctico: �(i) cuando existe una omisi�n en el decreto y en la pr�ctica de pruebas que eran necesarias en el proceso; (ii) cuando se hace una valoraci�n defectuosa o contraevidente de las pruebas existentes; y (iii) cuando no se valora en su integridad el acervo probatorio�^[270]. Seg�n la Corte, �[e]stas hip�tesis pueden materializarse por conductas omisivas o activas, dando lugar a las dos dimensiones del defecto f�ctico�[271], a saber: una positiva y otra negativa[272]. La primera se configura cuando el juez fundamenta su decisi�n en un elemento de juicio no apto para ello[273] o valora las pruebas de forma �manifiestamente irrazonable�[274] y �por completo equivocada�[275]. Por su parte, la segunda se presenta cuando el funcionario judicial �(i) omite o ignora la valoraci�n de una prueba determinante para el caso concreto, sin justificaci�n alguna; (ii) resuelve el caso sin contar con el material probatorio suficiente para justificar su decisi�n, o (iii) no ejerce la actividad probatoria oficiosa sin justificaci�n alguna�[276].

 

207.   Posici�n de las partes. El municipio de Yopal considera que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, de un lado, no valor� integralmente las pruebas del expediente y, del otro, pas� por alto que la modificaci�n de la tarifa del tributo se gener� atendiendo a las necesidades de la ciudad y sus habitantes. Por su parte, la autoridad judicial accionada sostiene que el municipio de Yopal no acredit� que la modificaci�n estuviere acorde con la realidad tributaria de la entidad territorial, exigencia igualmente contenida en el art�culo 14 de la Ley 2082 del a�o 2021.

 

208.   An�lisis del caso concreto. La Sala encuentra que la sentencia del 4 de julio de 2024 (T-11.475.088) tiene dos argumentos principales: de un lado, que, por lo que se ha explicado a lo largo de esta providencia, las ciudades capitales no pueden establecer una tarifa superior a la que rige en el Distrito de Bogot� y, del otro, que �en el presente caso no se encuentra demostrado que la tarifa del 20 por mil dispuesta en la norma acusada, se encuentre acorde a la realidad tributaria del municipio de Yopal, porque supera la establecida en el Distrito Capital sin tener fundamento normativo alguno, y en tanto justifica la modificaci�n normativa en datos y estudios realizados a nivel nacional, sin atender a las circunstancias propias de la ciudad capital, entre estas, las de car�cter social, econ�mico, jur�dico y fiscal�[277].

 

209.   No obstante, en lo que respecta al segundo argumento, lo cierto es que las pruebas aportadas al expediente ordinario dan cuenta de que la entidad territorial s� present� pruebas documentales para cumplir con dicha carga, las cuales fueron parcialmente valoradas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, particularmente, al momento de sustentar la segunda conclusi�n transcrita antes. En efecto, en el expediente remitido a los jueces de tutela reposan dos documentos[278] que contienen (i) la exposici�n de motivos de la iniciativa de acuerdo; y (ii) el Acta No. 51 del Consejo Municipal de Pol�tica Fiscal (COMFIS). All� reposa informaci�n importante sobre la realidad tributaria de la entidad territorial, la cual, sin embargo, fue descartada en la sentencia acusada por referirse a datos nacionales y no a los datos municipales.

 

210.   Es verdad que las mencionadas pruebas documentales dan cuenta de estad�sticas nacionales sobre la �din�mica de tasas de crecimiento� y el crecimiento de �ramas de actividades econ�micas�. No obstante, lo cierto es que en los documentos tambi�n se hace referencia: (i) a las ventajas de implementar la �bimestralidad� para la causaci�n del tributo en el municipio; (ii) los efectos del aumento para actividades financieras en el a�o 2017; (iii) al efecto que tendr�a en el municipio el incremento tarifario en las actividades 301 y 302; y (iv) el impacto que tendr�a la variaci�n en el recaudo tributario, para lo cual el municipio present� diferentes escenarios y proyecciones posibles.

 

211.   La Sala Plena no pretende desconocer que la valoraci�n de tales documentos le compete a la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. Es esta la autoridad que debe valorar tales evidencias y establecer si dan cuenta de la realidad tributaria del municipio de Yopal. No obstante, es importante que dicha valoraci�n se haga de forma �ntegra y, en todo caso, la autoridad judicial accionada explique por qu� las pruebas no son suficientes para tales fines, partiendo del supuesto de que estas no solo se refieren a cifras del orden nacional sino que proporcionan importante informaci�n del municipio de Yopal. Todo, en el marco de la demanda de nulidad simple y de sus reproches.

 

212.   Quinta conclusi�n. La Secci�n Cuarta del Consejo de Estado incurri� en defecto f�ctico al dictar la sentencia del 4 de julio de 2024, debido a que no valor� en su integridad las pruebas documentales aportadas por el municipio demandante.

 

8.            Sentido de la decisi�n y alcance del remedio constitucional

 

213.       En atenci�n a �las conclusiones contenidas en los p�rrafos 104, 144, 204 y 212 supra, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que la autoridad accionada vulner� el derecho al debido proceso de las entidades territoriales accionantes, raz�n por la cual revocar� los fallos revisados y, en su lugar, amparar� los derechos al debido proceso e igualdad del Distrito de Santiago de Cali y del municipio de Yopal. En consecuencia, dejar� sin efectos las sentencias del 4 de julio y el 1 de agosto de 2024, dictadas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. En complemento, le ordenar� a esa autoridad judicial que profiera nuevas providencias atendiendo las razones expuestas en la presente decisi�n, particularmente respecto del alcance hermen�utico del art�culo 14 de la Ley 2082 de 2021 y su interpretaci�n conforme con la Constituci�n, seg�n se explic�.

 

214.       Igualmente, se dispondr� que la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado , en el marco de sus competencias, defina cu�les son los efectos de las decisiones que adopte. Esto, para efectos tributarios y respecto de las obligaciones pagadas o reintegradas.

 

III.      DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep�blica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. LEVANTAR la suspensi�n de t�rminos decretada el 3 de septiembre del a�o 2025.

 

SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 13 de febrero de 2025, proferida por la Secci�n Quinta del Consejo de Estado (T-10.982.711), que confirm� el fallo de la Secci�n Tercera, Subsecci�n �B�, del Consejo de Estado, proferido el 4 de diciembre de 2024, por el cual se declar� improcedente la acci�n de tutela presentada por el Distrito de Santiago de Cali en contra de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Distrito de Santiago de Cali. Lo anterior, por las razones contenidas en la parte motiva de esta providencia judicial.

 

TERCERO. REVOCAR la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Secci�n Segunda, Subsecci�n �A�, del Consejo de Estado (T-11.475.088), que revoc� el fallo de la Secci�n Segunda, Subsecci�n �A�, del Consejo de Estado, proferido el 19 de marzo de 2024 y, en consecuencia, neg� las pretensiones de la demanda de tutela presentada por el municipio de Yopal en contra de la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del municipio de Yopal. Lo anterior, por las consideraciones expuestas en la presente sentencia de tutela.

 

CUARTO. DEJAR SIN EFECTOS las sentencias ordinarias del 4 de julio y el 1� de agosto de 2024, proferidas por la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado, dentro de los expedientes ordinarios n�meros 85001-23-33-000-2022-00138-02 (28171) y 76001-23-33-000-2022-01066-01 (28582), respectivamente. Esto, por lo expuesto en los considerandos del presente fallo.

 

QUINTO. ORDENAR a la Secci�n Cuarta del Consejo de Estado que, en el t�rmino de treinta (30) d�as, contados a partir de la notificaci�n de esta decisi�n, emita nuevas sentencias atendiendo lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia judicial.

 

SEXTO. Por Secretar�a General, L�BRENSE las comunicaciones de que trata el art�culo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Comun�quese y c�mplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con aclaraci�n de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaraci�n de voto

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaraci�n de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO 1

 

 

 

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