SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA SU023 18REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-En torno al cambio de jurisprudencia, se ha sostenido que el mismo puede afectar derechos fundamentales de las personas que tienen cierta expectativa y en ese sentido, el juez puede inaplicar la regla jurisprudencial vigente (Salvamento de voto)REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-La Ley no hace distinción de la naturaleza del acto administrativo a revocarse, por tanto, el consentimiento del actor era inevitable para la revocatoria (Salvamento de voto)APLICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION Y, EN PARTICULAR AL IBL-Se debió conceder el amparo, puesto que la Corte Suprema de Justicia desconoció la jurisprudencia constitucional en vigor para la época en que el accionante hizo sus solicitudes administrativas y judiciales, así como el precedente en torno a la revocatoria del acto propio (Salvamento de voto)Ref.: Expediente: T-2.202.165 Laureano Augusto Ramírez Gil contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.Magistrado Ponente: Carlos Libardo Bernal PulidoCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Presentación del caso1. De acuerdo con la situación fáctica planteada en la sentencia, se logró establecer que el 11 de marzo de 1997, a través de la Resolución No. 0458, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) otorgó al señor Laureano Augusto Ramírez Gil la pensión de jubilación, a partir del momento en que demostrara su retiro definitivo del servicio oficial.La prestación se concedió con fundamento en el régimen especial contenido en los Decretos 1237 de 1946, 2661 de 1990, 1848 de 1969, 3135 de 1966 y las leyes 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985. Por ello, se tuvo como ingreso base para liquidar la prestación el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios. Al retirarse definitivamente de sus labores, el señor Ramírez Gil solicitó la reliquidación de la pensión con apoyo en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993. La entidad la reliquidó, a través de Resolución No. 1927 del 3 de septiembre de 2003, pero con fundamento en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, tomó como ingreso base lo devengado en los últimos 10 años de servicios, equivalente a $4.027.958. Posteriormente, solicitó a Caprecom que reliquidara la pensión pero con base en lo devengado en el último año. No obstante, fue negada.2. El señor Ramírez Gil interpuso acción de tutela, la cual fue declarada improcedente en las instancias, al considerar que no se acreditaron los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Seleccionada la tutela por la Corte Constitucional, en sentencia T-158 de 2006, a pesar de que se consideró que efectivamente Caprecom había incurrido en un desconocimiento del precedente constitucional, instó al actor a que acudiera a la jurisdicción ordinaria. Al respecto, se señaló:“según CAPRECOM pese a ser el ciudadano RAMÍREZ GIL beneficiario del régimen de transición y a que el régimen especial de los trabajadores de TELECOM estipula explícitamente que el monto de la mesada pensional corresponderá al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, a éste se le debe aplicar la fórmula contenida en el inciso tercero del artículo 36 mencionado. Esto sin duda se aleja de la conclusión a la que ha llegado la Corte Constitucional consistente en que, en virtud de la interpretación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la luz de los artículos 53 (derechos adquiridos) y 58 (favorabilidad laboral) superiores, la aplicación del inciso tercero sólo es procedente cuando el régimen especial al que se encontraba afiliado el beneficiario del régimen de transición no estipulaba la fórmula para calcular el ingreso base de la pensión”.
3. En ese orden, el actor acudió a la jurisdicción ordinaria. En primera instancia, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, según sentencia del 13 de octubre de 2006, condenó a Caprecom a pagar la pensión en cuantía mensual de $5.304.219.37, con fundamento en la tesis de la Corte Constitucional. Decisión que fue revocada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el 16 de febrero de 2007, aplicando la tesis de la Corte Suprema de Justicia, la cual al conocer del recurso de casación, no casó el mencionado fallo.4. Lo anterior abrió paso a que el señor Ramírez Gil presentara otra acción de tutela, la cual fue declarada improcedente por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. La Corte Constitucional la seleccionó y a través de sentencia T-022 de 2010 confirmó la anterior decisión, al considerar que la diferencia de criterios entre la Sala de Casación Penal y la Corte Constitucional en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “no tiene entidad como para constituir un vicio que afecte la validez de la decisión adoptada por aquella corporación, toda vez que la hermenéutica realizada sobre dicha disposición es trasunto de la función que la Carta Política le asigna para actuar como tribunal de casación (...) facultad en virtud de la cual cumple el objetivo trascendental de unificar la jurisprudencia nacional en ese ámbito de la jurisdicción ordinaria, fijando el alcance de las normas jurídicas que aplican los jueces de instancia para dirimir los conflictos sometidos a su conocimiento. Tampoco encuentra esta Sala que la interpretación realizada por la corporación accionada atente contra otros principios y valores constitucionales, toda vez que fue producto del análisis efectuado con base en los hechos probados y controvertidos por las partes dentro del proceso ordinario laboral iniciado por el accionante contra CAPRECOM, a fin de obtener la reliquidación de la pensión”.
5. A través de Auto 144 del 12 de junio de 2012, esta Corporación anuló la sentencia T-022 de 2010 al considerar que se cambió la jurisprudencia en vigor sin competencia y por omitir pronunciarse sobre un tema de relevancia planteado por el actor como es si la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia avaló el desconocimiento del acto propio por parte de Caprecom. Así se refirió:“En primer término, cambió la jurisprudencia en vigor, sin tener competencia para el efecto –recuérdese que la competencia radica exclusivamente en la Sala Plena, en relación con dos puntos específicos: (i) la doctrina constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, específicamente, sobre el desconocimiento del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad; y (ii) el alcance y la interpretación de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre la aplicación integral de las reglas de los regímenes especiales de pensiones a los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Séptima de Revisión cambió la jurisprudencia en vigor (a) al retornar a la antigua teoría de las vías de hecho y, a su amparo, avalar el desconocimiento del precedente constitucional, y (b) al avalar la interpretación hecha por la Corte Suprema de Justicia del artículo 36 de la ley 100 y dejar de lado la línea jurisprudencial que desde el año 2000 ha sido reiterada por la Corte Constitucional sobre la aplicación integral de las reglas de los regímenes especiales de pensiones, específicamente sobre la obligación de acoger las reglas para el cálculo del ingreso base de cotización.En segundo término, la Sala Séptima omitió de manera absoluta ocuparse de un problema de relevancia constitucional planteado con claridad por el señor Ramírez Gil en su demanda de tutela: si la Sala Laboral avaló el desconocimiento del acto propio por parte de CAPRECOM, y en este orden, consintió la revocatoria directa y unilateral del acto administrativo particular y concreto que reconoció la pensión al actor en 1997, en oposición a lo fijado en la sentencia C-835 de 2003 en la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797”.6. Ahora, después de 6 años, mediante sentencia SU-023 de 2018, la Corte niega el amparo al accionante, al considerar que la decisión de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no adolecía del defecto por desconocimiento del precedente judicial, puesto que se hallaba conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el IBL para los beneficiarios del régimen de transición. Justificación del salvamento de votoNo pretendo, a través de este salvamento, entrometerme en la discusión sobre la interpretación que debe hacerse sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, concretamente en torno al IBL, puesto que se trata de un asunto que quedó zanjado con la sentencia SU-230 de 2015. Mi inconformidad se fundamenta en la situación del señor Laureano Ramírez Gil, a quien no se le debió aplicar la tesis asumida en la sentencia de unificación, no solo por tratarse de un asunto de seguridad social en pensiones, respecto del cual debe tenerse en cuenta los principios de favorabilidad (art.53
C. Pol), pro homine, buena fe y confianza legítima, sino porque la jurisprudencia constitucional ha considerado que cuando se presenta variación en la jurisprudencia y afecta derechos fundamentales de los ciudadanos, puede inaplicarse la interpretación vigente. En efecto, la Corte Constitucional, tenía una posición jurisprudencial consolidada que sostenía la vulneración de los derechos fundamentales cuando al empleado beneficiario del régimen de transición no se le liquidaba la pensión aplicando íntegramente el sistema anterior, esto es, desconociendo la inescindibilidad entre el monto y el IBL. A partir del 2013 (sentencia C-258) la Corte empezó a modificar la jurisprudencia cuando al conocer de la constitucionalidad de la expresión “durante el último año”, contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la declaró inexequible y condicionó la constitucionalidad de las demás partes de la norma. Posteriormente, en sentencia SU-230 de 2015, sentó su nueva posición en torno al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (incisos 2 y 3), para señalar que “el IBL no es un elemento del régimen de transición” y, por tanto, debe regirse por las normas de la Ley 100 de 1993, mas no por las de los regímenes anteriores.La sentencia SU-023 de 2018 negó el amparo invocado por el señor Laureano Ramírez Gil, al considerar que la decisión de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia se ajustaba a los parámetros de la última posición. No obstante, la citada sentencia, no analizó las circunstancias personales y temporoespaciales del asunto y sus posibles consecuencias al aplicar una interpretación contraria a los derechos del accionante.
8. Justamente, en torno al cambio de jurisprudencia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sostenido que el mismo puede afectar derechos fundamentales de las personas que tienen cierta expectativa y en ese, sentido, el juez puede inaplicar la regla jurisprudencial vigente.En sentencia T-406 de 2016, esta Corporación consideró que si bien por regla general la jurisprudencia tiene efectos inmediatos y vincula a las autoridades judiciales que deben aplicarla, tampoco puede “pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de un análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes”. Por su parte, el Consejo de Estado ha establecido que los funcionarios judiciales tienen la facultad para variar su jurisprudencia, lo cual en principio no desconoce la confianza legítima de quien activa la jurisdicción, toda vez que es posible que la nueva posición busque efectivizar otros principios que demanden aplicación y, que dada la importancia que revisten en el asunto, deben prevalecer ante la confianza legítima. No obstante, esa variación debe hacerse de una manera suficientemente argumentada y respaldada por elementos fácticos y jurídicos como lo ha determinado la propia Corte Constitucional, para evitar afectar derechos fundamentales de quienes tienen una expectativa legítima, las cuales deben protegerse y para ello adoptarse ciertas medidas que las garanticen. Señaló dicha Corporación que la aplicación de la sentencia SU-230 de 2015 a un caso donde con anterioridad se había realizado la reclamación, defrauda la confianza legítima del demandante, puesto que acudió a “reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le formó”. En esas condiciones, concluyó: “la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la expedición de esa sentencia” . En este caso, a través de la sentencia T-158 de 2006 y el Auto 144 de 2012, la Corte reconoció que Caprecom omitió el precedente constitucional, generando en el accionante una expectativa sobre el derecho. En efecto, en la sentencia se indicó:“Observa la Sala de Revisión que en el presente caso no se dan los supuestos de las reglas que esta Corporación ha desarrollado para la procedencia de la tutela para reliquidar mesadas pensionales. Si bien es cierto, que el argumento de CAPRECOM para calcular el monto de la pensión según la formula contenida en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se aleja de la interpretación que la Corte Constitucional ha hecho de este inciso, no lo es menos que el contexto en el que esta Corporación ha establecido el alcance de la aplicación de dicha disposición difiere del que enmarca el presente caso. Así, según CAPRECOM pese a ser el ciudadano RAMÍREZ GIL beneficiario del régimen de transición y a que el régimen especial de los trabajadores de TELECOM estipula explícitamente que el monto de la mesada pensional corresponderá al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, a éste se le debe aplicar la formula contenida en el inciso tercero del artículo 36 mencionado. Esto sin duda se aleja de la conclusión a la que ha llegado la Corte Constitucional consistente en que, en virtud de la interpretación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la luz de los artículos 53 (derechos adquiridos) y 58 (favorabilidad laboral) superiores, la aplicación del inciso tercero sólo es procedente cuando el régimen especial al que se encontraba afiliado el beneficiario del régimen de transición no estipulaba la fórmula para calcular el ingreso base de la pensión”. Y, en el Auto 144 de 2012 anuló la sentencia T-022 de 2010, al hallar que la Sala de Revisión había cambiado la jurisprudencia al avalar la interpretación realizada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia: “En síntesis, la Sala Plena observa que la Sala Séptima de Revisión, al proferir la sentencia T-022 de 2010, incurrió en las siguientes causales de nulidad alegadas por el señor Laureano Augusto Ramírez Gil: En primer término, cambió la jurisprudencia en vigor, sin tener competencia para el efecto –recuérdese que la competencia radica exclusivamente en la Sala Plena, en relación con dos puntos específicos: (i) la doctrina constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, específicamente, sobre el desconocimiento del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad; y (ii) el alcance y la interpretación de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre la aplicación integral de las reglas de los regímenes especiales de pensiones a los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Séptima de Revisión cambió la jurisprudencia en vigor (a) al retornar a la antigua teoría de las vías de hecho y, a su amparo, avalar el desconocimiento del precedente constitucional, y (b) al avalar la interpretación hecha por la Corte Suprema de Justicia del artículo 36 de la ley 100 y dejar de lado la línea jurisprudencial que desde el año 2000 ha sido reiterada por la Corte Constitucional sobre la aplicación integral de las reglas de los regímenes especiales de pensiones, específicamente sobre la obligación de acoger las reglas para el cálculo del ingreso base de cotización.En segundo término, la Sala Séptima omitió de manera absoluta ocuparse de un problema de relevancia constitucional planteado con claridad por el señor Ramírez Gil en su demanda de tutela: si la Sala Laboral avaló el desconocimiento del acto propio por parte de CAPRECOM, y en este orden, consintió la revocatoria directa y unilateral del acto administrativo particular y concreto que reconoció la pensión al actor en 1997, en oposición a lo fijado en la sentencia C-835 de 2003 en la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797”.Así las cosas, debe repararse que el señor Ramírez Gil (de 67 años de edad), luego de que Caprecom reliquidara la pensión con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, (i) el 2 de mayo de 2005 solicitó la revisión de la resolución, al considerar que debía aplicarse la fórmula empleada al momento de otorgarle la prestación; (ii) en ese mismo año, tras la negativa a la anterior petición, acudió a la acción de tutela; (iii) interpuso la acción ordinaria laboral; y (iv) en el 2008 nuevamente acudió a la acción de tutela.En otras palabras, (a) el accionante desde el 2005, viene demandando la reliquidación de la pensión; (b) para esa época la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sostenía la tesis sobre inescindibilidad del monto y el ingreso base de liquidación; y (c) en aplicación de la jurisprudencia de las citados Tribunales, sobre los cambios de interpretación, al actor se le debió aplicar la exégesis vigente para el año 2005. De no ser así, se vulnera el postulado de la confianza legítima, derivado del principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Carta.La máxima de la confianza legítima, consistente en que “el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar”, ha sido utilizada en innumerables oportunidades por esta Corporación para proteger derechos fundamentales y salvaguardar el ordenamiento constitucional. Lo expuesto, significa que, “el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente. De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación”.En sentencia T-660 de 2002, la Corte sostuvo que si bien el principio de confianza legítima se deriva de otros como los de seguridad jurídica, respeto del acto propio y buena fe, dadas las especiales reglas que se imponen en la relación administración-administrado, adquiere una identidad propia. Así, se razonó: “Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”.De otro lado, advierte la sentencia, que las autoridades, incluso los particulares, en respeto a los principios de confianza legítima y buena fe, deben actuar de manera coherente, respetando los compromisos adquiridos, garantizando estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de manera que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”.9. Ahora, no puede soslayarse que con el cambio introducido por la Constitución de 1991 en torno al Estado de Derecho por el Estado Social de Derecho, Colombia se encuentra organizada en forma de República unitaria, “fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”; además, según los términos del artículo 2º, sus fines esenciales son los de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecta y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Ello significa, que la persona es el núcleo absoluto de protección y está por encima de los intereses del Estado. De hecho, las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, así como para asegurar que el Estado cumpla con sus deberes.
10. Finalmente, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 autoriza a los representantes de las entidades de Seguridad social para que revoquen directamente los actos administrativos, sin el consentimiento del beneficiario, cuando adviertan que no se cumplieron los requisitos o que se realizó con base en documentos falsos.Revocar, según la Real Academia Española, es “Dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución”. “Hacer retroceder ciertas cosas”. En el caso concreto, al emitirse una nueva resolución, a través de la cual se reliquidó la pensión y se vuelve a reconsiderar el putno relacionado con IBL, cambiando las condiciones inicialmente establecidas, sin duda que se está frente al abandono de aquello que en principio fue objeto de concesión. En ese sentido, era obligación de Caprecom solicitar autorización al accionante para proceder a revocar la primera resolución, puesto que no se demostró que se hubiese utilizado documentación falsa o que no reuniera los requisitos para la misma. Y no puede afirmarse, como se hace en la sentencia SU-023 de 2018 al invocar lo expuesto por la Sala de Casación Laboral, que por tratarse de un acto administrativo de carácter transitorio “condicionado a la demostración por parte del beneficiario del retiro (…) se imponía a la entidad pagadora de pensiones proceder a la reliquidación de la misma teniendo en cuenta esta circunstancia, en consecuencia, en tanto el reconocimiento del derecho permaneció intangible y lo único que se hizo fue proceder a la liquidación definitiva de una prestación que lo había sido en forma provisional, por no haberse cumplido la condición de retiro definitivo, del servicio oficial, no puede hablarse de revocatoria”. Ello, por cuanto el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 no hace distinción en torno a la naturaleza del acto administrativo a revocarse, es decir, no diferencia si es transitorio o definitivo, por tanto, el consentimiento del actor era inevitable para la revocatoria. En sentir del suscrito, se debió conceder el amparo, puesto que el fallo de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia desconoció la jurisprudencia constitucional en vigor para la época en el accionante hizo sus solicitudes administrativas y judiciales, así como el precedente en torno a la revocatoria del acto propio. En este sentido, dejo expuesto mi salvamento de voto.Cordialmente,JOSÉ FERNANDO REYES CUARTASMagistrado