SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Y GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA SU020/22
ACUERDO FINAL DE PAZ-Naturaleza política (Salvamento parcial de voto)
(...), se trata de una política de Estado y requiere su implementación posterior y en los términos y plazos previstos en el mismo instrumento para tal fin.
ACUERDO FINAL DE PAZ-Componentes programáticos (Salvamento parcial de voto)
ACUERDO FINAL DE PAZ-Mecanismos de implementación y seguimiento (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Condiciones fácticas para su declaratoria (Salvamento parcial de voto)
(...), su existencia está determinada por dos factores: (i) la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de un número significativo de personas; la cual se produce (ii) como consecuencia de fallas estructurales por parte del Estado en la garantía de aquellos.
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Intervención excepcional y residual del juez constitucional, previa constatación de bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales (Salvamento parcial de voto)
ORDENES SIMPLES Y ORDENES COMPLEJAS-Alcance y contenido/ORDENES ESTRUCTURALES-Alcance y contenido (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Evolución de mecanismos de seguimiento/ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Parámetros de evaluación de garantía de goce efectivo de derechos (Salvamento parcial de voto)
Cada ECI tiene particularidades, pero coinciden ineludiblemente en: i) la identificación de los derechos vulnerados, los mínimos constitucionalmente protegidos y las obligaciones de las entidades conminadas al proceso para su garantía; y, ii) la necesidad de instrumentos de medición (indicadores) que permitan establecer la garantía del goce efectivo de derechos y avanzar hacia la superación del mismo.
ACUERDO FINAL DE PAZ-Juez constitucional no es una instancia de verificación del cumplimiento de los componentes programáticos del Acuerdo (Salvamento parcial de voto)
ACUERDO FINAL DE PAZ-No se cumplen los presupuestos jurisprudenciales para declarar un Estado de Cosas Inconstitucional en relación con el componente de garantía de seguridad (Salvamento parcial de voto)
(...), estuvieron ausentes los siguientes requisitos: i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; ii) la prologada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, en este caso, la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; iv) la falta de expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional; y, vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión.
ACUERDO FINAL DE PAZ-Inconveniencia de declarar un estado de cosas inconstitucional y problemas metodológicos de crear una instancia de seguimiento en relación con el componente de garantía de seguridad (Salvamento parcial de voto)
(...), genera dificultades metodológicas para identificar: i) la población objeto de la protección; ii) los derechos que serán objeto de seguimiento; iii) las obligaciones por cada derecho respecto a la población específica; iv) las falencias que se evidencian en el cumplimiento de las obligaciones y de qué manera inciden en el goce efectivo de esos derechos; y, v) los mínimos que deben acreditarse. La ausencia de estos elementos generará la falta de eficiencia y eficacia del seguimiento decretado por la postura mayoritaria.
ACUERDO FINAL DE PAZ-Órdenes derivadas de declarar un estado de cosas inconstitucional desbordan el objeto del amparo concedido (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Desarrollo jurisprudencial (Salvamento parcial de voto)
(...), (i) la seguridad como valor y fin del Estado, es un objetivo básico que permite el desarrollo de todos los derechos y libertades fundamentales. Lo anterior se observa en el Preámbulo y el artículo 2º de la Constitución. (ii) la seguridad como derecho colectivo, implica que la sociedad no debería estar expuesta a "(...) circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica". Finalmente, (iii) la seguridad como derecho individual, faculta a las personas a recibir protección adecuada por parte de las autoridades cuando estén expuestas a "riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar".
PREVENCIÓN DE VULNERACIÓN DE DERECHOS-Dimensiones (Salvamento parcial de voto)
La prevención debe ser entendida desde tres ámbitos: prevención temprana, prevención urgente y garantías de no repetición. Esto, con el objetivo: "(i) evitar la ocurrencia de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH; (ii) neutralizar o superar las causas y circunstancias que generan riesgos asociados al conflicto armado interno; y (iii) generar imaginarios sociales de solución pacífica a los conflictos".
PROTECCIÓN DE DERECHOS-Dimensiones individual y colectiva (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Factores para determinar riesgos y presunción de riesgo en población vulnerable (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Deberes mínimos que deben cumplir las autoridades para la protección (Salvamento parcial de voto)
(...), el derecho a la seguridad personal es fundamental y autónomo. Aquel tiene facetas relacionadas con la prevención y la protección. Además, impone deberes específicos al Estado y establece, por regla general, obligaciones de medio y no de resultado. De esta manera, el estudio de las vulneraciones de dicha garantía no exige una aproximación basada en la interdependencia. En otras palabras, en términos generales, su análisis no requiere la verificación de otros derechos.
ACUERDO FINAL DE PAZ-Instancia de seguimiento implica la intervención del juez constitucional en componentes programáticos que exceden su competencia (Salvamento parcial de voto)
Ref: Expedientes acumulados T-7.987.084, T-7.987.142, T-8.009.306 y T-8.143.584 AC.
Acción de tutela de Nubia Amparo Ortega Arcos y otros contra la Presidencia de la República y otros.
Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presentamos las razones que nos conducen a salvar parcialmente nuestro voto a la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 27 de enero de 2022, que por votación mayoritaria profirió la Sentencia SU-020 de 2022 de la misma fecha.
1. El fallo concedió el amparo y adoptó remedios concretos en los expedientes analizados. En tal sentido, confirmó las decisiones de instancia y le ordenó a la Unidad Nacional de Protección que mantuviera las medidas colectivas de protección en cada caso. De otra parte, declaró un Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante ECI). Lo anterior, por el bajo nivel de cumplimiento en la implementación del componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz (en adelante AFP) en proceso de reincorporación a la vida civil, de sus familias y de quienes integran el nuevo partido político Comunes. En este escenario, creó una Sala Especial de Seguimiento y contempló medidas para superar la afectación de los derechos vulnerados.
La postura mayoritaria desarrolló los siguientes temas: i) el concepto de seguridad humana (preventiva y colectiva) que complementa y profundiza el de seguridad personal (reactivo e individual); ii) la implementación del Acuerdo Final de Paz desarrollada por normas constitucionales y legales para la seguridad de las personas reincorporadas; iii) la importancia de que las autoridades estatales acompañen sus acciones con un lenguaje respetuoso, asertivo y tolerante que genere confianza e impida reproducir escenarios de odio y estigmatización; iv) la relevancia de los enfoques diferenciales incorporados en el AFP; y, v) la correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del AFP.
Bajo ese entendido, la providencia precisó que las pruebas mostraron una falta de correspondencia entre la actuación institucional y la normativa expedida que refleja un bajo cumplimiento del componente de garantías de seguridad establecido en el punto 3.4. del AFP. La postura mayoritaria indicó que solo hasta el año 2020, luego de una decisión de la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP), "(...) se comenzaron a dar pasos para materializar el componente de seguridad previsto en el punto 3.4. (...) Solo en ese momento se dispusieron y ejecutaron recursos suficientes para fortalecer los esquemas de protección necesitados con apremiante urgencia."
La mayoría también indicó que, luego de tres años de creadas las instancias de implementación del componente de seguridad, no se había expedido el Plan Estratégico de Seguridad y Protección. Lo anterior, según la providencia, significó la existencia de una "institucionalidad paralela" que ha permitido las acciones del Gobierno y "(...) ha supuesto vaciar de contenido los mandatos incorporados en el Acuerdo Final de Paz desarrollados por normas vinculantes."
Luego, analizó los presupuestos para la configuración de la declaratoria de un ECI. En tal sentido, encontró que dichos requisitos estaban acreditados y concluyó que aquel era necesario y urgente. La decisión expresó que la circunstancia de los excombatientes debe examinarse desde la situación extraordinaria de la firma de un AFP luego de 50 años de conflicto armado interno. En tal sentido, precisó que existe una vulneración masiva y generaliza de varios derechos constitucionales que afecta un número significativo de personas. En particular, porque cerca de 300 excombatientes y firmantes del AFP han sido asesinados. Lo anterior, es mucho más grave si se considera que estas muertes se produjeron en el marco de un acuerdo para finalizar una guerra que se extendió por más de medio siglo. En seguida, manifestó que se ha producido una omisión prolongada del Estado en el cumplimiento de los compromisos derivados del AFP. Esta situación, según la mayoría, ha afectado los principios de confianza y reciprocidad en el cumplimiento del acuerdo. Aquella se agrava por la circunstancia de asimetría que surge en el momento de suscripción del mencionado pacto. De igual manera, la providencia consideró que es gravoso, injustificado y contrario a la Constitución que quienes están en tránsito a la vida civil deban acudir a la acción de tutela, para buscar la protección de sus derechos a la seguridad y a la integridad personal o para que no se les descomplete o no se les retiren sus esquemas de seguridad. Adicionalmente, según la mayoría, a la fecha los signatarios han presentado 800 solicitudes de protección. Esta situación, por sí misma, resulta inconstitucional porque la protección del Estado debe darse de oficio y de manera permanente.
Posteriormente, expresó que, si bien las obligaciones del AFP no son de resultado y su incumplimiento no genera responsabilidad objetiva, al tratarse de la protección de la vida e integridad de la población signataria, la materialización de este deber exige atención especial, oportuna y eficaz que no da espera. Por tal razón, la providencia consideró que el asesinato de una sola de las personas que firmaron el AFP tiene un efecto desproporcionado y exige la acción inmediata, articulada, coordinada e integral del Estado. Bajo ese escenario, insistió en que no era suficiente dotar de escoltas, chalecos y carros blindados a la población en proceso de reincorporación. Era necesario ofrecerles a los firmantes las condiciones que le permitan superar el grado de vulnerabilidad que enfrentan y tener una vida digna. En otras palabras, el Estado tiene la obligación de ofrecerles protección en términos de seguridad humana preventiva e integral.
En suma, la postura mayoritaria indicó que la situación de riesgo que enfrentan las personas en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familiares y las personas integrantes del partido comunes genera la vulneración de sus derechos fundamentales. Aquella, debe entenderse como generalizada, irrazonable y desproporcionada. Dicha circunstancia no solo afecta los accionantes del expediente, sino a todas las personas que se comprometieron a dejar las armas y a transitar hacia la vida civil. En tal sentido, el bajo cumplimiento de las garantías de seguridad de la población signataria del AFP vulnera sus derechos. Además, exige materializar otros componentes del AFP directamente relacionados con las garantías de seguridad de la población en proceso de reincorporación y afianzar el derecho a la paz del que es titular la sociedad.
2. Salvamos parcialmente el voto en el asunto de la referencia porque, si bien acompañamos la decisión de confirmar los fallos de instancia y adoptar medidas de protección constitucional a los peticionarios en cada caso concreto, nos apartamos de las siguientes órdenes: i) la declaratoria de un ECI en este asunto; ii) la creación de una Sala Especial de Seguimiento para verificar el cumplimiento de la sentencia; y, iii) la adopción de la mayoría de las medidas estructurales adoptadas. Pasamos a explicar nuestra postura:
Metodología del salvamento parcial de voto
3. Para sustentar nuestras diferencias, seguiremos la siguiente metodología: en primer lugar, desarrollaremos un capítulo general sobre los: i) aspectos relevantes del Acuerdo Final de Paz. En este apartado, expondremos brevemente la naturaleza y los componentes del AFP; el punto 3.4 del AFP y sus obligaciones; los mecanismos de implementación y verificación; y, los tiempos de implementación. En seguida, estudiaremos ii) la declaratoria de ECI en la jurisprudencia de la Corte. En este apartado, presentaremos una síntesis de: la naturaleza excepcional del instrumento; los presupuestos para la configuración del mismo; el alcance de las órdenes proferidas en el marco de aquel; y, las formas de seguimiento. En este punto, describiremos las experiencias de la Corte sobre la materia, en particular, el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y su metodología actual.
Finalmente, iii) plantearemos los argumentos que sustentan nuestra posición disidente con las razones de la decisión y las órdenes de la sentencia. En particular, demostraremos que: a) la providencia se basó en la valoración de la implementación del acuerdo. En concreto, la Corte no es una instancia de verificación del cumplimiento del AFP ni mucho menos es la instancia para exigir la ejecución inmediata del mismo; b) la falta de acreditación de los presupuestos para la declaratoria del ECI; c) las dificultades y los efectos nocivos para la implementación del AFP originados por la creación de una Sala Especial de Seguimiento (en adelante SES). En este punto, también abordaremos los problemas metodológicos del seguimiento ordenado por el fallo; y, d) las órdenes derivadas del ECI implicaron la ampliación del objeto de la tutela y, además, impusieron plazos cortos para la implementación del AFP.
Naturaleza del Acuerdo Final
4. El Acuerdo Final de Paz es un instrumento de carácter político. La Sentencia C-379 de 2016705 señaló que este acuerdo hace parte de las "decisiones de alta política"706 que toma el Presidente de la República en calidad de Jefe de Estado. En consecuencia, precisó que, a pesar de la naturaleza política de este, su contenido puede ser vinculante dentro del ordenamiento jurídico. Eso sucede, cuando los mecanismos para la implementación de lo acordado se desarrollan en las normas que lo reglamentan. En tal sentido, al analizar el proyecto de ley estatutaria que reglamentaría el plebiscito de refrendación del AFP, la Corte estableció que el acuerdo debe ser entendido como "una forma de política pública". Lo anterior, por cuanto aquel desarrolla y materializa el derecho-deber a la paz, pero no define los contenidos de los derechos707.
No obstante, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, el AFP se adoptó constitucionalmente como una "política de Estado". Es decir que dejó de considerarse como una "política pública de Gobierno" y, en consecuencia, su implementación y desarrollo constituye un compromiso y obligación de buena fe para todas las autoridades del Estado, con el fin de garantizar el derecho a la paz708.
5. En ese escenario, este Tribunal precisó que el AFP no tiene un valor normativo en sí mismo. En efecto, el Acto Legislativo 02 de 2017 no tiene el propósito de incorporar automáticamente el acuerdo al ordenamiento jurídico interno ni tampoco al bloque de constitucionalidad. De esta forma, el AFP requiere, de una parte, su implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto, y de otra, la adopción de diversas decisiones o medidas por parte de las autoridades orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución709.
Bajo ese entendido, la Sentencia C-630 de 2017710 explicó que la naturaleza del AFP está ligada a la naturaleza de los compromisos asumidos. Por tal razón, deben identificarse los componentes que pueden desarrollarse con base en las facultades ordinarias del Presidente711 y distinguirse de los componentes que requieren reformas legislativas y constitucionales para ser incorporados en el ordenamiento jurídico712.
De igual forma, la sentencia C-379 de 2016713 concluyó que el AFP "debe ser comprendido para efectos de este proceso como una forma de política pública con la que se busca desarrollar y materializar el derecho-deber a la paz, a fin de lograr eficacia material en un escenario concreto de conflicto armado"714. Además, su implementación se realiza de manera posterior. En este sentido, el AFP expresa "una decisión política del Presidente de la República sobre materias negociadas entre el Gobierno y el grupo armado ilegal, como condiciones para el fin del conflicto y el logro de la paz"715.
En dicha oportunidad, la Corte recordó que el plebiscito para la refrendación del acuerdo, en caso de ser aprobado, tenía el potencial de activar su implementación, otorgarle legitimidad democrática y estabilidad temporal716. Lo expuesto, porque el plebiscito versaba sobre "un Acuerdo específico, que toma la forma de desarrollo de ese derecho [a la paz], particular y concreto respecto del grupo armado con el cual se suscribirá tal convención"717. Del mismo modo, consideró que la refrendación del AFP, en caso de ser aprobada, no significaba una enmienda a la Constitución. También, indicó que las posiciones jurídicas que encarna esta última son superiores y no están sometidas a las decisiones de refrendación popular ni a las disposiciones políticas de los poderes públicos. En tal sentido, este Tribunal indicó:
"El Acuerdo Final no puede entenderse como un conjunto de disposiciones jurídicas definidas, comprendidas estas como proyectos normativos específicos, que modifican directamente la Constitución o la ley, bien sea adicionándolas, derogando alguno de sus contenidos o reformándolos. (...) el Acuerdo Final se entiende como una decisión política o plan de acción, susceptible de ser posteriormente implementado, incluso a través de normas jurídicas. En dicho proceso de implementación (...) deberán utilizarse los mecanismos previstos en la Constitución para la creación, modificación y derogatoria de normas jurídicas, pero este será un proceso posterior y diferente a la refrendación popular del Acuerdo Final."718
6. La Sentencia C-379 de 2016 aclaró el alcance del "carácter vinculante" contenido en el artículo 3º de la Ley Estatutaria 1806 de 2016719. En ese momento, concluyó que no tiene una naturaleza normativa, sino que aquella era de índole política720. Por tal razón, requería desarrollo normativo para su implementación. Con esto, declaró inexequible el segundo inciso del artículo 3º de la mencionada normativa, bajo el entendido de que los resultados del plebiscito solo serían vinculantes para el Presidente de la República y, por lo tanto, este debía desarrollar las disposiciones normativas para su implementación.
7. En ese mismo sentido, la naturaleza política del AFP también se deriva de los pronunciamientos del Presidente de la República y en los comunicados conjuntos de la Mesa de Conversaciones. En su momento, fue expedido el Comunicado Conjunto sobre el Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final, y garantizar su cumplimiento del 12 de mayo de 2016. Ese mismo día, el Jefe de la Delegación del Gobierno declaró que "Toda negociación entre un Gobierno y una guerrilla enfrenta el mismo problema: un acuerdo de paz en un acuerdo político. Requiere de medidas adicionales para darle solidez y estabilidad en el tiempo". De igual manera, reconoció que "Un acuerdo especial no es un tratado internacional y, como señala el Derecho Internacional Humanitario, no confiere ningún estatus jurídico especial a las Partes. Por tanto, requiere de un procedimiento para su incorporación al ordenamiento jurídico interno"721. Conforme a lo expuesto, las Partes reconocieron la naturaleza política del AFP y la necesidad de su implementación posterior.
8. En suma, el AFP tiene naturaleza política y para su implementación fue necesario desarrollar los diferentes instrumentos normativos contenidos en ese documento. Bajo ese entendido, se trata de una política de Estado y requiere su implementación posterior y en los términos y plazos previstos en el mismo instrumento para tal fin.
Los componentes del Acuerdo Final de Paz
9. El AFP está compuesto por los temas que lograron consensos entre las delegaciones de paz del Gobierno Nacional y de las FARC-EP. La agenda que se pactó en el Acuerdo General alcanzado el 26 de agosto de 2012 contenía seis puntos temáticos para desarrollar a lo largo de los ciclos de la Mesa de Conversación. El Gobierno Nacional, a través de la Resolución 339 de 2012, autorizó formalmente la instalación y el desarrollo de la mesa de diálogo con base en lo dispuesto en dicho documento.
10. La agenda contenía los componentes temáticos que más adelante llevarían a los acuerdos sobre cada uno de los puntos del AFP. Aquellos consensos fueron los siguientes:
Acuerdo GeneralAcuerdo FinalPunto 1Política de desarrollo agrario integralHacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural IntegralPunto 2Participación políticaParticipación Política: Apertura democrática para construir la pazPunto 3Fin del conflictoFin del conflictoPunto 4Solución al problema de las drogas ilícitasSolución al Problema de las Drogas IlícitasPunto 5VíctimasAcuerdo sobre las Víctimas del Conflicto: "Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición", incluida la Jurisdicción Especial para la Paz; y el Compromiso sobre Derechos HumanosPunto 6Implementación, verificación y refrendaciónImplementación, Verificación y RefrendaciónFuente: elaboración de los despachos de las Magistradas que suscriben el presente salvamento parcial de voto.
11. Estos ejes temáticos, denominados puntos, se mantuvieron a pesar de los resultados del plebiscito. Sin embargo, debido a dicha votación, fue abierto un diálogo nacional. Aquel tenía el propósito de recoger las diversas propuestas que serían valoradas y transmitidas a la mesa de negociaciones con las FARC-EP. Como resultado, los seis puntos principales del AFP tuvieron ajustes y, finalmente, fueron suscritos el 24 de noviembre de 2016.
12. Ahora bien, en términos generales, el AFP se estructura en ocho secciones. La primera es el Preámbulo, el cual establece el reconocimiento de "los derechos de la sociedad a una seguridad humana integral con participación de las autoridades civiles", entre otras. De igual forma, indicó que el Gobierno y las FARC-EP suscribieron el acuerdo cuya ejecución pondría fin al conflicto armado. La segunda sección, contiene la introducción y consigna un recuento del contexto general del AFP. Este apartado explica las pretensiones de cada punto. Las demás secciones comprenden los seis puntos centrales del acuerdo.
Así, el punto 1 del AFP se refiere a la Reforma Rural Integral. Este capítulo indicó que "contribuirá a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural"722. De esta manera, el énfasis del punto, en el que se desarrollan aspectos de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), era la generación de nuevas dinámicas para el campo que permitan la vida digna en los territorios rurales.
Los beneficiarios de los programas de acceso y uso de las tierras del punto 1 se definieron en el punto 1.1.3 como aquellos "trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria". Bajo ese entendido, este punto del acuerdo no incluyó a los excombatientes como potenciales beneficiarios de los programas de acceso y uso de la tierra. En efecto, el AFP contiene un listado de las personas que podían acceder o usar las tierras. Sin embargo, no mencionó los proyectos productivos para la reincorporación.
Respecto del punto 2 de participación política, el AFP indicó que se "requiere de una ampliación democrática que permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario político para enriquecer el debate y la deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales [...] con las debidas garantías para la participación y la inclusión política"723. De esta manera, el componente busca garantizar la diversidad de pensamiento en las discusiones políticas sobre el futuro del país.
El punto 3 contiene los acuerdos del cese al fuego y dejación de las armas, reincorporación y las garantías de seguridad. El título del punto 3.4. es "Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo". En este sentido, enfatizó que las garantías de seguridad para los excombatientes se desarrollan alrededor del fenómeno de las organizaciones criminales. Su intención, era ofrecer garantías para evitar que los actores armados pudiesen generar riesgos que afectaran los derechos a la vida, integridad y seguridad de los excombatientes, pero también de otros sujetos.
Los aspectos generales expresaron que "Este acuerdo contempla medidas para el esclarecimiento del fenómeno del paramilitarismo que se establece en el subpunto 3.7 del Acuerdo General para el fin del conflicto, en complemento a lo ya acordado en el Punto 5 Víctimas, en particular con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición siendo necesario adoptar las medias que se contemplan en el presente Acuerdo para garantizar integralmente este propósito"724 (énfasis agregado). En tal perspectiva, este componente busca comprender el fenómeno del paramilitarismo. Particularmente, por los riesgos para la población signataria que este tipo de grupos genera.
El componente de garantías de seguridad enfatizó en la importancia que tiene la participación política de los excombatientes sin que se afecten sus derechos. Para esto, la seguridad debe tener como centro a la persona y articular las medidas de seguridad con las medidas de desarrollo y bienestar individuales y colectivas. Bajo esa concepción, la seguridad se "funda en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la defensa de los valores democráticos, en particular en la protección de los derechos y libertades de quienes ejercen la política, especialmente de quienes luego de la terminación de la confrontación armada se transformen en opositoras y opositores políticos y que por tanto deben ser reconocidos y tratados como tales, el Gobierno Nacional establecerá un nuevo Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política."725
De acuerdo con lo expuesto, el Gobierno Nacional tiene la obligación de intensificar las acciones en contra de las organizaciones y de las conductas criminales responsables de homicidios y masacres. El AFP insiste en que el Estado buscará romper cualquier nexo entre la política y el uso de las armas. Las instituciones creadas en este punto del AFP, como la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, tienen la función de "combatir y desmantelar las organizaciones y perseguir las conductas punibles objeto de este acuerdo"726. En este sentido, el alcance de la seguridad está directamente relacionado con la vida, la seguridad y la integridad personal. Otras entidades que concurren al cumplimiento de dicho componente son la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (Punto 3.4.4) y el Cuerpo Élite de la Policía Nacional (Punto 3.4.5) y la Subdirección especializada de seguridad y protección de la Unidad Nacional de Protección (Punto 3.4.7.4.1). También, fue prevista la creación de un Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida a la presencia, operaciones y/o actividades de las organizaciones y conductas criminales que diseñaría la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (Punto 3.4.9). Este aspecto, configura un enfoque preventivo a las acciones coordinadas de las diferentes entidades.
En este escenario, consideramos importante referir que el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (en adelante SISEP), consagrado en el punto 2.1.2.1, está directamente relacionado con la prevención y la protección de los firmantes de paz que decidan participar en política. Dicho componente indica que el Gobierno dispondrá de los "recursos necesarios para proteger la integridad de sus dirigentes, hombres y mujeres, que participan en la actividad política atendiendo sus necesidades específicas"727. Inclusive, este sistema contempló la creación de una instancia de evaluación y monitoreo que debía evaluar y ajustar la estrategia y procedimientos para garantizar las condiciones de seguridad. Aquella es la Instancia de Alto Nivel (punto 3.2.7.2) y sería la encargada de promover el desarrollo y la implementación del sistema. Los participantes de dicho organismo son: el Presidente de la República, el Ministro del Interior, el Ministro de Defensa, el Consejero de Derechos Humano de la Presidencia de la República, el Comandante de las Fuerzas Militares, el Director de la Policía Nacional, el Director de la Unidad Nacional de Protección y del movimiento que surgiera del tránsito de las FARC-EP a la legalidad, hoy partido político Comunes.
La introducción de este componente indicó que "El acuerdo sobre garantías de seguridad está enfocado en la lucha contra las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atentan contra defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de paz."728
El punto 4 busca la solución al problema de las drogas ilícitas. Para tal efecto, "promueve una nueva visión de un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico"729. Por su parte, el punto 5 establece la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición que combina mecanismos judiciales y extrajudiciales. Aquellos contribuirán "al esclarecimiento de la verdad de lo ocurrido, la búsqueda de los seres desaparecidos y la reparación del daño causado a personas, a colectivos y a territorios enteros"730.
Finalmente, en el punto 6 se crea una Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, que sirve de instancia para "la resolución de diferencias, y el impulso y seguimiento a la implementación legislativa. Adicionalmente crea un mecanismo de acompañamiento para que la comunidad internacional contribuya de distintas maneras a garantizar la implementación del Acuerdo Final"731.
13. En conclusión, el AFP buscó establecer una agenda programática para la solución de problemas articulados por cada temática. También, consagró los mecanismos para realizar el seguimiento y el monitoreo de la implementación de los componentes del AFP. A continuación, presentaremos una breve reseña sobre dichos instrumentos.
Mecanismos de implementación y verificación
14. Uno de los principios que guían la implementación del AFP fue el de la "Profundización de la democracia y 'construir sobre lo construido'". Este establece que "La implementación de lo acordado se liderará y ejecutará aprovechando al máximo la institucionalidad existente, y reconociendo las competencias de los diferentes niveles de gobierno. Se buscará que las instancias y los mecanismos de articulación institucional que se crean en los diferentes puntos del Acuerdo Final contribuyan a fortalecer dicha institucionalidad y de esta manera fortalecer la democracia"732 (énfasis agregado).
15. Para tales efectos, el Acuerdo diseñó la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI). Aquella tiene las siguientes funciones:
"- Servir de espacio para el manejo de cualquier situación o diferencia entre las partes que se pueda presentar tras la firma del Acuerdo Final, que no implique al Mecanismo de Monitoreo y Verificación de Naciones Unidas. - Hacer seguimiento a todos los componentes del Acuerdo Final y verificar su cumplimiento, respetando lo establecido respecto al acompañamiento internacional y sin perjuicio de las funciones del MM&V."733 (Énfasis agregado)
El punto 6.3 sobre el componente internacional de verificación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) consagró que:
"la creación de un mecanismo de verificación de los acuerdos que tendrá un componente internacional, que a su vez, es parte del mecanismo de implementación de los acuerdos y tendrá como propósito comprobar el estado y avances de la implementación de los mismos, identificar retrasos o deficiencias, brindar oportunidades de mejoramiento continuo, así como contribuir a fortalecer su implementación. En este mecanismo la verificación consistirá en el análisis de la información recolectada durante el proceso de monitoreo, con el fin de constatar el cumplimiento o no de los acuerdos. Establecerá cuáles son los avances en la implementación, cuáles son los temas en desarrollo y cuáles son los puntos de discusión y controversia, para que producto de esa caracterización y elementos de juicio, soportada en la constatación de datos y hechos, se evalúe el cumplimiento de lo acordado y las medidas de solución que tengan como fin último, su debida implementación."734 16. El punto 6.3.3 consagró la Misión política de verificación de la Naciones Unidas y le otorgó la obligación de "verificar la reincorporación de las FARC-EP y la implementación de medidas de protección y seguridad personal y colectiva.". Específicamente, sobre las garantías de seguridad, debe verificar de manera especial los siguientes aspectos:
"a. Medidas de protección, seguridad personal y colectiva. b. Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, en especial para los integrantes de las FARC-EP y sus familias. c. Los Programas Integrales de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios. d. La Misión deberá ser de carácter político y estar compuesta por personal desarmado y con experiencias en Derechos Humanos."735
17. En conclusión, el AFP previó unos mecanismos para hacer el seguimiento a la implementación. Aquellos, cuentan con las herramientas para enfrentar los diferentes problemas que pudieran surgir en dicho proceso de desarrollo del acuerdo.
Los tiempos de implementación del Acuerdo
18. En relación con la temporalidad para la implementación del AFP, el artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2017, estableció que su término de vigencia sería de tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo. Al analizar la constitucionalidad de dicho término temporal, en la sentencia C-630 de 2017736 expresó que aquel "establece es un periodo que se estima adecuado para garantizar unas precisas condiciones sustantivas y procesales dirigidas al cumplimiento del Acuerdo Final. De hecho, como el cumplimiento de algunos compromisos están priorizados a corto plazo, mientras otros están proyectados para su ejecución a mediano y largo plazo, resulta previsible que el constituyente derivado haya considerado pertinente asegurar, durante un determinado periodo, el desarrollo e implementación normativa de tales compromisos, a través de los canales de producción jurídica previstos en la Constitución y la ley."737 En ese sentido, la Corte reconoció que la fase de desarrollo normativo e implementación era de largo aliento. En tal sentido, ese límite temporal configuraba un principio de estabilidad y seguridad respecto de lo acordado.
Adicionalmente, la providencia concluyó que "Como principio que subyace al propio Acuerdo de Paz, busca mantener los compromisos asumidos en el Acuerdo Final en razón a que se trata de una política pública de Estado dirigida a la consecución de la paz y, por lo mismo, se proyecta más allá de un periodo gubernamental. En esta dirección, se reduce el riesgo de que se retroceda u obstruya el grado de cumplimiento del Acuerdo o, sea incierto, para las partes y el propio Estado, en su conjunto, las obligaciones que se han derivado del Acuerdo Final."738
19. En suma, la temporalidad para la implementación del AFP garantiza la buena fe y los criterios de racionalidad. Además, le otorga estabilidad a la implementación de los diferentes componentes. El plazo previsto para tal fin fue pactado en 3 periodo presidenciales.
Implementación del AFP en Colombia
20. El Instituto Kroc precisó que el AFP tiene 578 disposiciones. A octubre de 2021, el estado de implementación era el siguiente: i) el 30% (172 disposiciones) ha logrado completarse; ii) el 18% (106 disposiciones) ha llegado a un nivel intermedio de implementación; iii) el 37% (211 disposiciones) se encuentra en un nivel mínimo; y, iv) 15% no ha iniciado su implementación. Este análisis fue presentado en el siguiente gráfico739:
Fuente: Instituto Kroc. Cinco años de implementación del Acuerdo Final en Colombia. Logros, desafíos y oportunidades para aumentar los niveles de implementación. Diciembre de 2016-octubre de 2021.
21. Sobre la implementación de los componentes, el mencionado instituto presentó la siguiente gráfica740:
Fuente: instituto Kroc. Cinco años de implementación del Acuerdo Final en Colombia. Logros, desafíos y oportunidades para aumentar los niveles de implementación. Diciembre de 2016-octubre de 2021
22. Como se observa, el punto 3 del AFP tiene un 49% de los componentes completados; el 21% tiene una implementación intermedia; el 19% tiene una ejecución mínima; y, el 11% no ha iniciado. En tal sentido, este componente, en 3 años de periodo presidencial, tiene una implementación completa cercana al 50%.
23. En tal sentido, manifestó que luego de 5 años de la firma del Acuerdo Final, identificó 3 comportamientos: i) los compromisos urgentes para consolidar el fin del conflicto y la arquitectura de la implementación previstos principalmente en los puntos 3 y 6 se completaron rápidamente sin perjuicio de algunos temas en materia de garantías de seguridad que están pendientes; ii) los compromisos de los puntos 4 y 5 avanzan y, de mantener su ritmo, se completarían en el término previsto. Lo anterior, sin perjuicio de algunos compromisos que no se rigen bajo esta regla como aquellos relacionados con el PNIS; y, iii) compromisos que han reportado mínimos avances de cara al momento actual de la implementación, particularmente los puntos 1 y 2 y de los enfoques diferenciales. De no adoptarse las medidas pertinentes, es probable que no se puedan completar en el tiempo previsto741.
El Acuerdo Final de Paz y las experiencias internacionales de implementación de acuerdos
24. El AFP que firmó el Gobierno colombiano con las FARC en el 2016 reconoció la importancia de incluir temas complementarios a la dejación de las armas del grupo armado. Aquellos, son consideradas disposiciones propias de una paz liberal. Es decir, incluyó elementos sobre la democracia (participación política), los derechos humanos, la gobernanza y la justicia, entre otras reformas que se consideraron necesarias para eliminar las causas del conflicto armado742. En este sentido, la implementación de un acuerdo de paz de manera plena nunca ha sido posible desde el fin de la Guerra Fría743. En buena medida, la complejidad de incluir disposiciones desde la perspectiva de una paz liberal dificulta el cumplimiento de los mismos. Cada sociedad que se enfrenta a una etapa de transición tiene sus propias dinámicas y, por lo tanto, hacer comparaciones en el ámbito internacional sobre las experiencias de paz es una tarea difícil. Sin embargo, hay evidencia de que cuando se pactan disposiciones que comprenden ámbitos más allá de la seguridad y se implementan, los acuerdos de paz parecen ser más efectivos durante un tiempo mayor, pero no es una condición necesaria para que esto sea así744.
25. Ahora bien, los costos de las obligaciones que se derivan de los acuerdos de paz, en especial cuando sus disposiciones tienen un carácter prestacional tan marcado, son muy altos745. Esto podría ser uno de los elementos que ha dificultado que los acuerdos se implementen al 100% en el mundo. Así, lejos de ser un caso único, el AFP en Colombia contiene muchísimas disposiciones relacionadas con programas de desarrollo y con altos costos fiscales, sociales, políticos, institucionales y económicos, entre otros. Adicionalmente, aunque parece contraintuitivo, aquellos mecanismos de verificación que no han sido consensuados pueden tener un efecto negativo en la implementación por la desconfianza que genera entre las Partes746.
26. En tal sentido, las negociaciones buscan transformaciones que inciden en las causas sociales y políticas del conflicto, de manera adicional a la seguridad y, en relación con los niveles de implementación de las disposiciones, hay mayores oportunidades de lograr una paz estable y que mejore la calidad de vida de la gente747. Sin embargo, la implementación plena de los Acuerdos en los últimos 30 años ha sido siempre incompleta.
27. Para MAC GINTY, el tiempo de implementación de algunos acuerdos en el mundo puede verse reflejado de la siguiente manera748:
Fuente: Mac Ginty. Liberal Peace Implementation and the Durability of Post-war Peace, International Peacekeeping. 2019.
28. El alcance de la implementación de las disposiciones de los acuerdos de paz, que responden a elementos de la paz liberal, presenta las siguientes conclusiones: i) este tipo de disposiciones tienen una implementación promedio del 70% alrededor del mundo, en los acuerdos posteriores a 1990; ii) cada uno de los acuerdos de paz ha tenido sus propias dinámicas de implementación. Aquellas reflejan la política internacional, transnacional y local, así como las condiciones económicas del país. Mientras hay países como El Salvador o Mozambique que lograron una parte de la implementación de sus disposiciones en los primeros cinco años, la mayoría de los procesos lograron avances en tiempos de 10 años con implementaciones paulatinas; y, sin embargo, iii) en ningún caso se logró la implementación completa de todas las disposiciones, una vez transcurrieron luego de la década de implementación749.
Estado de Cosas Inconstitucional
Presupuestos para la declaratoria del ECI
29. El ECI es una realidad fáctica750. Por lo tanto, corresponde a circunstancias de hecho que, una vez advertidas por el juez constitucional, debe ser declarada. Así, su existencia está determinada por dos factores: (i) la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de un número significativo de personas; la cual se produce (ii) como consecuencia de fallas estructurales por parte del Estado en la garantía de aquellos751. Estas dos condiciones se erigen como la columna vertebral que determinan la naturaleza de las órdenes que se profieren en el marco de un ECI, las formas del seguimiento de estas y los criterios de superación de aquel.
30. Conforme a ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha sistematizado seis características que permiten identificar la existencia de un ECI. Aquellas son las siguientes: (i) la existencia de una vulneración masiva y sistemática de varios derechos fundamentales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar sus derechos; (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iv) la falta expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades. Lo anterior, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y, (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial752.
31. De las seis características expuestas, la primera constituye un elemento esencial del ECI. Esto es, la existencia de una vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de un grupo significativo de la población753. Por su parte, las restantes comprenden elementos que permiten al juez constitucional inferir la existencia de fallas estructurales que guardan una relación causal con la vulneración generalizada de derechos fundamentales en la población.
32. En distintas oportunidades, la Corte ha resuelto sobre la procedencia o no de la declaratoria de un ECI. La siguiente tabla expone las decisiones más relevantes sobre la materia. Aquella incluye la Sentencia T-762 de 2015754 que, si bien no declara un ECI, reitera el ya existente en materia del sistema penitenciario. Además, constituye un referente jurisprudencial actual y relevante.
SentenciaTemaSU-559 de 1997Afiliación de prestaciones sociales de docentesT-068 de 1998Retraso de Cajanal para responder peticionesT-153 de 1998Personas privadas de la libertadSU-250 de 1998Sistema notarial (Falta de concurso)T-289 de 1998No pago de salarios a docentes en MagdalenaT-559 de 1998No pago de mesadas pensionales en ChocóT-590 de 1998Falta de protección a defensores de DDHHT-606 de 1998Salud, asistencia médica y suministro de medicamentos a presosT-525 de 1999No pago de mesadas pensionales en BolívarT-606 de 1999No pago de mesadas pensionales en MonteríaSU-090 de 2000No pago de mesadas pensionales en ChocóT-025 de 2004Desplazamiento forzadoT-234 de 2012Víctimas del conflicto armado - no declaró el ECI.A-110 de 2013ColpensionesT-388 de 2013Personas privadas de la libertadT-762 de 2015Reiteración ECI personas privadas de la libertadT-302 de 2017Pueblo WayuuFuente: elaboración de los despachos de las Magistradas que suscriben el presente salvamento parcial de voto.
33. Naturaleza excepcional de los ECI. En el marco de un ECI, la intervención del juez constitucional en la política pública resulta excepcional, pues no podría ser de otra forma en un Estado de Derecho que garantiza la separación de las Ramas del Poder Público. En ese sentido, la excepcionalidad del carácter estructural de las fallas advertidas y que guardan una relación causal directa con la vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales, son los presupuestos que justifican la intervención del juez y, no en cada uno de los defectos en la política pública755. Por ejemplo, esta Corporación estableció que dicha intervención es excepcional y residual en la política pública de desplazamiento forzado y, está condicionada a la constatación de bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales que, pese a provocar vulneraciones masivas y sistemáticas de los derechos fundamentales, no reciben una adecuada respuesta por parte de la administración756.
34. Naturaleza de las órdenes que se profieren en el marco de un ECI. La jurisprudencia constitucional ha distinguido la tipología de órdenes que pueden adoptar los jueces constitucionales en el marco de un proceso de tutela. Lo expuesto, con la finalidad de conjurar la situación que vulnera o amenaza los derechos fundamentales. Estas han sido caracterizadas como órdenes simples y órdenes complejas. Las órdenes simples: (i) están encaminadas a ordenar una acción o abstención por parte de la autoridad demandada; (ii) dicha acción u omisión, normalmente, corresponde a una sola autoridad; y, (iii) su cumplimiento, generalmente, debe darse en un término de 48 horas. Las órdenes complejas, por su parte: (a) requieren un número plural de acciones u abstenciones; (b) involucran la actividad coordinada de varias autoridades o sujetos; y, (c) requieren de un periodo de tiempo relativamente extenso para su cabal cumplimiento757.
35. Adicionalmente, también puede proferir órdenes estructurales. Aquellas se caracterizan porque son de uso exclusivo de la Corte Constitucional y suponen un mayor grado de injerencia en el diseño y la ejecución de políticas públicas. Por ello, las medidas proferidas en el marco de un ECI corresponden a esta categoría. Están dirigidas a: (i) declarar, reiterar, modificar o dar por superado un estado de cosas inconstitucional, (ii) orientar o reorientar la estrategia de superación de un ECI; o, aquellas que pueden (iii) analizar políticas públicas758.
36. En particular, las órdenes estructurales proferidas en el marco de un ECI buscan contener las falencias estructurales de la respuesta institucional. Tienen el objetivo de terminar con la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de la población objeto de protección e impedir la ocurrencia de nuevas afectaciones por los mismos hechos759.
37. Esta Corporación señaló que las órdenes estructurales no implican una delimitación o restricción del Gobierno Nacional para diseñar e implementar los instrumentos de la política que permitan el goce efectivo de los derechos760. En ese sentido, no corresponde al juez de tutela definir de manera precisa y detallada las acciones que el Ejecutivo debe adelantar para superar la situación advertida en el ECI. Tal situación implicaría la sustitución de las autoridades competentes por parte de la Corte.
38. Formas de seguimiento al ECI en la Corte Constitucional. Los ECI son de creación jurisprudencial, por ello, en virtud de la particularidad de cada caso, este Tribunal estableció diferentes mecanismos de seguimiento que pueden agruparse en tres:
- Seguimiento en cabeza del juez de conocimiento. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, una vez la Corte revisa una tutela, la decisión es comunicada al juez de primera instancia para que notifique a los actores y adopte las medidas a las que haya lugar para asegurar el cumplimiento de sus decisiones. Este es el mecanismo de seguimiento por defecto.
- Seguimiento mixto ante los jueces de instancia. Dadas las especificidades del caso en concreto, esta Corporación puede considerar necesario conformar una comisión o cuerpo colegiado encargado de realizar un seguimiento al ECI y brindar insumos a la autoridad judicial respectiva (normalmente, el juez de conocimiento). Ello, con el objetivo de establecer el grado de cumplimiento de las órdenes estructurales761. - Seguimiento en cabeza de la Corte Constitucional. Este mecanismo se ha adoptado en dos supuestos concretos: (i) en aquellos eventos en que los jueces de conocimiento no cuentan con la capacidad (política o institucional) para hacer el seguimiento. En tal escenario, esta Corporación decide asumir el cumplimiento de sus decisiones; y, (ii) en aquellas decisiones donde, junto con la declaratoria del ECI, este Tribunal decide asumir su seguimiento.
39. Con fundamento en que las órdenes estructurales proferidas en el marco de un ECI buscan dinamizar las actuaciones de las autoridades competentes cuyo anquilosamiento genera la situación advertida, el seguimiento a estas generalmente implica un esfuerzo logístico y técnico que la Corte Constitucional no puede satisfacer plenamente por sí misma762. De igual manera, el juez constitucional no debe, por el simple hecho de constatar la existencia de un ECI, abrogarse las competencias asignadas a distintas entidades dentro del andamiaje legal y constitucional763.
40. En las recientes declaraciones de ECI, esta Corporación ha establecido mecanismos de seguimiento en cabeza de los órganos de control y, por las entidades con injerencia directa en el diseño y la ejecución de las políticas públicas relativas al ECI764. También, ha optado por hacer seguimientos directos como en el caso de la Sentencia T-025 de 2004.
41. Mecanismos de seguimiento de ECI basados en el goce efectivo de los derechos e indicadores. La vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales justifica la intervención excepcional del juez constitucional. Este es el parámetro que determina la superación del ECI. En distintos pronunciamientos, la Corte ha enfocado el esfuerzo institucional en la garantía del goce efectivo de los derechos. Por ejemplo, la Sentencia T-388 de 2013765 estableció que la política criminal y carcelaria debía poner en el centro de sus preocupaciones el goce efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad766. De esta forma, resaltó que la fijación de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos constituye una herramienta idónea para que el Estado asegure que sus acciones y omisiones estén dirigidas, realmente, al cumplimiento de sus deberes constitucionales767.
42. Posteriormente, la Sentencia T-672 de 2015768 estableció que el seguimiento al cumplimiento de las órdenes estructurales debía estar orientado por la consecución de metas y objetivos formulados en clave del goce efectivo de derechos fundamentales, y no la mera ejecución de actividades o gestiones administrativas769. Por tanto, la superación del ECI advertido implica la constatación del avance y cumplimiento de metas puntuales relativas al goce efectivo de los derechos de la población carcelaria. Lo anterior, por cuanto el eje de la declaración del ECI y su objetivo último consiste en la garantía de los derechos de la población privada de la libertad770.
Por su parte, la Sentencia T-302 de 2017771 consideró que para dar superado el estado de cosas inconstitucional advertido se requería, cuando menos, que las oportunidades de los niños y niñas wayuu para construir autónomamente su plan de vida en condiciones de dignidad sean las mismas que tienen en promedio las niñas y niños del resto de Colombia. Con base en lo anterior, estableció una serie de niveles mínimos de garantía de goce efecto de derechos fundamentales que se debían alcanzar en al menos cuatro indicadores básicos772.
43. Por último, en el marco del seguimiento a la superación del ECI en materia de desplazamiento forzado declarado en la Sentencia T-025 de 2004, esta Corporación ha reconocido la formulación de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos como un instrumento necesario en la evaluación de la superación del ECI desde el año 2005773. En particular, el Auto 373 de 2016774 reiteró la consideración del goce efectivo de los derechos de la población desplazada como el criterio central para evaluar la superación del ECI. Por lo anterior, delimitó los umbrales específicos para cada componente de la política pública que debían alcanzarse para determinar la superación del ECI en la materia775. Con miras a garantizar una medición idónea de la superación del ECI, fundamentada en la garantía efectiva de los derechos de esta población, la Sala Especial de Seguimiento ordenó la consolidación de una batería de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos776. 44. Experiencias particulares. El seguimiento al ECI de desplazamiento forzado. Este proceso de seguimiento es uno de los más complejos y largos al interior de la Corte. Durante su existencia, aquel ha evolucionado para materializar, de la mejor manera posible, los derechos de la población en situación de desplazamiento.
45. En concreto, ha tenido cinco etapas definidas por la identificación de los obstáculos que afectan la garantía de los derechos de la población desplazada. También, por la existencia de cambios legales o administrativos que impactaron el ritmo de avance en la superación del ECI.
45.1. En una primera etapa del seguimiento (2004 a 2006), la Corte encontró que la vulneración de los derechos de las víctimas no era atribuible a una única autoridad, sino que se trataba de un problema estructural que afectaba toda la política pública dispuesta para la atención y protección de esta población. En consecuencia, la Sentencia T-025 de 2004 contempló dos tipos de órdenes: simples (para atender la situación de las personas que presentaron las 108 acciones de tutela revisadas) y estructurales (para restaurar el orden constitucional a través de la corrección de las fallas y problemas estructurales de la política pública en materia de desplazamiento forzado)777.
En ese sentido, este Tribunal dictó órdenes generales que buscaban identificar y superar los problemas estructurales que obstaculizaban el cumplimiento de las medidas adoptadas en la mencionada providencia. Durante ese período, este Tribunal profirió remedios relacionados con: (i) el presupuesto destinado a garantizar los derechos de la población desplazada; (ii) la coordinación entre la Nación y el territorio; (iii) los mínimos de protección y el carácter dialógico del proceso; y, (iv) la identificación de las áreas de la política de atención a la población desplazada. En especial, en las que se presentan los problemas más graves y los rezagos más significativos.
Esta primera fase finalizó cuando la Corte reasumió la competencia del seguimiento a través del Auto 206 de 2007. Lo anterior, debido a que los jueces de primera instancia no contaban con las herramientas adecuadas para asegurar el cumplimiento de las órdenes estructurales778. No obstante, el seguimiento sobre los casos particulares continuó en cabeza de los respectivos jueces de conocimiento de las acciones de tutela. 45.2. En la segunda etapa del seguimiento (2007 a 2010), la Corte se concentró en: (i) la definición de los parámetros para la evaluación de la superación del ECI (Auto 008 de 2009). En particular, los indicadores como instrumento de valoración en el Auto 116 de 2008; y, (ii) la incorporación del enfoque diferencial dentro de la política pública. Aquel, debe realizarse mediante la identificación de los impactos diferenciales generados por el desplazamiento forzado sobre las mujeres (Auto 092 de 2008); los niños, niñas y adolescentes (Auto 251 de 2008); los pueblos indígenas (Auto 004 de 2009); las comunidades afrocolombianas (Auto 005 de 2009); y las personas en situación de discapacidad (Auto 006 de 2009). Durante esta etapa, la Sala de Seguimiento celebró sesiones regionales y temáticas que contribuyeron a la definición de estos ámbitos del seguimiento.
Esta actuación se produjo como consecuencia de la identificación que realizó esta Corporación de los obstáculos advertidos en los autos proferidos durante 2005 y 2006. En particular: (i) la ausencia de indicadores que permitieran el examen sobre el avance en la garantía de los derechos de la población desplazada; y, (ii) la persistencia de la emergencia humanitaria y el impacto desproporcional sobre los grupos de especial protección constitucional.
Bajo este entendido, el Auto 117 de 2008 solicitó información a las autoridades del Gobierno Nacional sobre el cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, así como de sus autos de seguimiento, con el propósito de determinar el grado de cumplimiento de esa decisión o los elementos necesarios para iniciar un incidente de desacato, ante un presunto desconocimiento de las órdenes estructurales.
El Auto 385 de 2010 cerró esta etapa. En ese momento, requirió información al Gobierno y aclaró las competencias del seguimiento y la necesidad de la intervención excepcional de la Corte en la materia. En ese momento, el Gobierno había planteado sus reparos frente a los alcances del seguimiento y su relación con el ECI, pero la Sala Especial de Seguimiento confrontó los reclamos con los resultados alcanzados por el Gobierno para garantizar los derechos de la población. En esa oportunidad, la Corte dictó múltiples órdenes de carácter estructural. Aquellas estaban a cargo de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas779. Esas medidas tenían la finalidad de solucionar las falencias identificadas por esta Corporación en el marco del referido seguimiento.
45.3. La tercera etapa (2011 a 2014) estuvo impulsada por la promulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. En este contexto, el seguimiento se concentró en dos líneas: (i) asegurar los niveles mínimos de protección alcanzados para la población desplazada definidos en el Auto 219 de 2011; y, (ii) adoptar medidas dirigidas a la protección de pueblos y comunidades particulares. En esta oportunidad, la Sala profirió decisiones sobre el enfoque diferencial para las personas en situación de discapacidad en el Auto 173 de 2014 y se verificó la afectación particular de algunas comunidades específicas afrodescendientes en el Auto 073 de 2014 y sobre algunos territorios con el Auto 074 de 2014.
45.4. En el cuarto período (2015-2017), el seguimiento se concentró en la recopilación de la información requerida para realizar la valoración contenida en el Auto 373 de 2016. Aquella actuación constituyó un "corte de cuentas frente a las medidas ordenadas, y a las acciones adelantadas por las autoridades responsables, a lo largo de los más de diez años que ha durado este proceso, haciendo la salvedad de los enfoques diferenciales, sobre los cuales se va a realizar un pronunciamiento específico". El Auto 266 de 2017 realizó el análisis del componente étnico; el Auto 737 de 2017 estudió el enfoque de género; y el Auto 765 de 2018 enfatizó el seguimiento en el componente de niños, niñas y adolescentes.
Tal y como se observa, entre el año 2017 y 2018 hay una transición. En este tiempo, la Corte enfocó el seguimiento en la valoración de las órdenes contenidas en los autos diferenciales. Aquellos no fueron objeto de análisis en el Auto 373 de 2016. En relación con la valoración integral, adoptó un tiempo de espera que permitiera decantar el impacto de la implementación del Acuerdo de Paz en la garantía de los derechos de la población desplazada.
45.5. La quinta fase inicia formalmente con la audiencia pública ordenada por el Auto 634 de 2018. Antes de este pronunciamiento, fue firmado el "Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera". Aquel, tal y como lo advirtió el Gobierno Nacional en el informe anual 2017, generaba un impacto sustancial en el avance de los componentes de la política pública sobre los cuales esta Corporación se pronunció mediante Auto 373 de 2016.
Esta etapa del seguimiento, que persiste hasta el día de hoy, ha sido de racionalización y territorialización de aspectos del seguimiento. El Auto 331 de 2019 estableció las pautas para consolidar la batería de indicadores e insistió en el enfoque territorial. De esta manera, puedan hacerse análisis específicos sobre las zonas que están más afectadas. En esta fase, la Sala también analizó el impacto de la emergencia sanitaria por el COVID 19 en la atención de la población en situación de desplazamiento en el Auto 811 de 2021.
46. En suma, la experiencia de la Corte en materia de seguimientos de declaratoria de ECI es valiosa. Cada ECI tiene particularidades, pero coinciden ineludiblemente en: i) la identificación de los derechos vulnerados, los mínimos constitucionalmente protegidos y las obligaciones de las entidades conminadas al proceso para su garantía; y, ii) la necesidad de instrumentos de medición (indicadores) que permitan establecer la garantía del goce efectivo de derechos y avanzar hacia la superación del mismo.
Exposición de los argumentos que sustentan nuestra posición disidente con la Sentencia SU-020 de 2022
La Corte no es una instancia de verificación AFP
47. Tal y como lo advertimos, en este apartado presentaremos las razones concretas de nuestro